헌법재판소 2025. 9. 25. 선고 2023헌라6 결정 [국토교통부장관과 나주시 간의 권한쟁의]

1. 사건개요

가. 나주시 삼영동에 위치한 영산대교는 1972년 준공된 총길이 404m, 너비 16m의 교량이며, 국도 13호선의 일부이다. 일반국도에 대한 도로관리청은 국토교통부장관이나, 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도의 도로관리청은 해당 시장이며(도로법 제23조 제2항 제3호), 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도의 유지 및 관리와 그 비용은 해당 도로의 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체가 부담하도록 되어 있다(도로법 제23조, 제31조, 제85조).

나. 피청구인은 2019년 ‘시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법’에 따라 영산대교에 대한 정밀안전진단 및 성능평가를 실시하였고, 긴급한 보수보강이 필요한 D등급 판정을 받게 되었다.

다. 피청구인은 2023. 2. 2. 나주시 공고 제2023-198호로 영강동(삼영동), 영산동 관할구역 일부 등 영산대교 일대를 금천면 고동리로 편입하는 것을 주요 내용으로 하는 ‘나주시 이ㆍ통ㆍ반 설치조례 시행규칙’ 일부개정규칙안에 대한 입법예고를 한 후, 2023. 3. 8. 나주시 규칙 제791호로 이를 공포하고 같은 날부터 시행하였다(이하 ‘이 사건 시행규칙’이라 한다).

라. 피청구인은 2023. 6. 20. 익산지방국토관리청장에게 "국도 13호선 내 영산강을 횡단하는 영산대교 일대가 영산동 일원에서 금천면 고동리로 행정구역이 개편(2023. 3. 8.)됨에 따라 도로시설물 인계ㆍ인수 자료 및 시설물 보수ㆍ보강 등 안전관리 현황을 제출하오니 효율적인 국도 유지관리에 협조하여 주시기 바랍니다." 라는 내용의 "국도 13호선 영산대교 인계ㆍ인수 관련 안전관리 현황 제출" 공문을 발신하였다.

마. 이에 청구인은 피청구인의 이 사건 시행규칙으로 인한 행정구역 개편 및 영산대교 관리사무 인계행위가 피청구인의 자의에 따라 청구인의 도로관리권한과 의무를 확대하고, 그에 따른 재정적 부담을 가중시켜 청구인의 도로관리권한 및 재정에 관한 권한을 침해한다고 주장하면서, 2023. 7. 28. 그 무효 및 국도 13호선 영산대교가 피청구인의 관리구역에 속함을 확인하여 달라는 취지의 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 이 사건 심판 청구 당시 ① 피청구인이 2023. 3. 8. 나주시 이ㆍ통ㆍ반 설치조례 시행규칙을 개정하여 "영강동 관할구역란 중 삼영동 73-1, 73-3, 94-20, 103-2, 676-7, 691-1"과 "영산동 관할구역란 중 영산동 321 등 144필지"를 금천면 고동리 관할구역으로 편입한 행위와 ② 피청구인이 2023. 6. 20. 국도 13호선 영산대교에 관한 도로관리 사무를 청구인에게 인계한 행위가 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하였다. 이후 피청구인이 이 사건 시행규칙을 종전으로 되돌리는 내용으로 ‘나주시 이ㆍ통ㆍ반 설치조례 시행규칙’을 개정한 후(나주시 규칙 제813호), 나주시의회가 2024. 6. 24. 제260회 나주시의회에서 ‘2024. 7. 1. 영산대교를 포함한 일부지역을 기존의 영산동, 삼영동에서 금천면으로 변경하는 것’을 내용으로 하는 ‘나주시 읍면동의 관할구역 변경에 관한 조례’(나주시 조례 제2208호, 이하 ‘이 사건 조례’라고 한다)를 제정하자, 청구인은 2024. 8. 27.자로 "청구취지 및 청구원인 변경신청"을 제출하면서, 심판대상을 피청구인이 2024. 7. 1. 나주시 읍면동의 관할구역 변경에 관한 조례를 공포하여 영산동 및 삼영동 관할구역에 속한 토지를 금천면 관할구역으로 편입한 행위에 관한 것으로 삼고 있다. 하지만 청구인의 위와 같은 청구취지 변경신청은 권한 침해의 사실관계, 심판대상으로 삼고자 하는 피청구인의 처분 및 지방자치법 등 관계 법령에 비추어 청구의 기초가 다른 별개의 청구로 변경하고자 하는 것인바, 이와 같은 청구의 변경은 허용되지 아니한다고 봄이 상당하므로, 당초의 청구에 의하여 확정된 심판대상에 대하여만 판단함이 상당하다{청구인은 2024. 8. 27. 위 청구취지 변경신청서에 기재된 내용과 같은 내용으로 별건의 권한쟁의심판청구서를 제출하였다(2024헌라4)}. 한편 청구인은 피청구인의 2023. 6. 20.자 "국도 13호선 영산대교 인계ㆍ인수 관련 안전관리 현황 제출" 공문 발신을 국도 13호선 영산대교에 관한 도로관리 사무를 청구인에게 인계한 행위로 보아 이를 심판대상으로 삼고 있으나, 권한쟁의심판의 대상이 되는 피청구인의 처분은 법적 중요성을 지닌 것에 한하고, 피청구인의 위와 같은 공문 발신은 단순한 업무협조 요청에 불과하고 법적 구속력 있는 것이라고 볼 수 없으며, 헌법재판소법 제61조 제2항에 규정된 처분이라 할 수 없으므로(헌재 2006. 3. 30. 2005헌라1 참조) 이는 심판대상에서 제외한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 피청구인이 2023. 3. 8. 나주시 규칙 제791호로 ‘나주시 이ㆍ통ㆍ반 설치조례 시행규칙’을 개정한 행위가 청구인의 권한을 침해하는지, 나아가 무효인지 여부이다.

3. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변

가. 청구인의 주장 요지

(1) 2019. 12.경 진행된 영산대교 정밀안전진단에서 중대한 결함이 발견되었으므로(안전등급 D등급), 피청구인은 2년 내 보수ㆍ보강 조치에 착수해야 하고, 착수한 날부터 3년 이내에 그 보수ㆍ보강을 완료해야 하는데(‘시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법 시행령’ 제19조), 이미 발생한 보수의무 및 비용부담의무를 회피하고자 위법하게 행정구역을 개편하고 이를 토대로 청구인에게 관리사무를 인계하였다.

(2) 피청구인의 행정구역 개편은 주민편의나 행정효율, 각종 도시개발, 인구 및 생활권 변동과 같은 지역 여건의 변화 등 어떠한 공공복지적합성도 인정되지 않는 자의적인 것으로, 오로지 영산대교의 관리의무를 회피하기 위해 진행된 위법한 처분이며, 영산대교 관리의무는 도로법에서 정하고 있는 피청구인의 관리의무인데, 위법한 행정구역 개편을 통해 그 관리의무를 청구인에게 떠넘기는 결과가 되었는바, 이는 청구인의 도로관리권한의 범위를 근거 없이 확대하는 방법으로 침해한다.

(3) 청구인은 도로관리청으로서 영산대교 관리 비용을 부담하게 되므로, 이러한 재정적 손실은 헌법 및 국가재정법에 의하여 청구인에게 부여된 재정권을 침해하였거나 침해할 우려가 있다.

(4) 자의적인 행정구역 개편을 허용하고, 그에 따른 도로관리청의 변경을 허용한다면, 도로법 제23조에서 도로관리청을 국토교통부장관과 지자체장 등으로 구분해 놓은 의미가 없게 된다. 지방자치단체가 그 관할구역 내 동ㆍ면 지역 행정구역을 개편하는 방법으로 그 스스로의 결정에 따라 도로관리의무를 회피할 수 있게 된다면 수익자에게 비용을 부담하게 하려는 도로법의 입법취지가 형해화되고, 국가 재정에도 막대한 손실을 초래하므로, 지방자치단체의 도로관리의무 회피를 위한 자의적 행정구역 개편은 엄격하게 규제되어야 한다.

나. 피청구인의 답변 요지

(1) 이 사건의 경위

영산대교는 2019. 12. 31. 정밀안전진단 및 성능평가에서 통행제한에 해당하는 D등급 판정을 받아 노후교량에 대한 성능개선 확보조치가 시급한 상황에서 피청구인은 기존 영산대교를 철거한 후 전면 재가설하는 방안과 하부구조 보강 후 상부구조를 재설치하는 성능개선 방안을 비교 검토한 결과, 성능개선 방안이 상대적으로 경제적이고 국비확보도 가능하며, 공사기간이 단기간임을 감안하여 성능개선 방안을 선택하였다. 피청구인은, 영산대교 성능개선 사업 추진을 위한 국비 지원과 관련하여 주무부서인 청구인의 산하기관인 익산지방국토관리청과 협의를 거쳐, 2023. 3. 8. 영산대교를 포함한 일부 지역을 기존의 영산동, 삼영동에서 금천면으로 변경하는 내용을 골자로 하는 이 사건 시행규칙을 공포하였다. 그런데 익산지방국토관리청은 그간의 입장을 갑자기 번복하여 영산대교 행정구역 개편이 행정절차법 제42조를 위반한 것이라며 행정구역을 원상복구하라는 공문을 보내왔고, 피청구인은 지방자치법 제7조에 따라 자치구가 아닌 읍ㆍ면ㆍ동의 구역 변경을 조례로 정하기 위해서 2023. 12. 6. 이 사건 시행규칙을 개정 전과 같은 내용으로 다시 개정하였고, 이 사건 시행규칙과 동일한 내용으로 구역을 변경하는 조례를 2024. 7. 1. 제정하고 공포하였다.

(2) 이 사건 심판청구의 적법 여부

피청구인이 관할 읍ㆍ면ㆍ동의 일부 경계를 변경한 행위는 지방자치법 제7조 제1항 단서에 따라 피청구인이 절차에 따라 행하고, 다만 상급 자치단체장에 대한 보고로써 충분한 자치사무에 해당하므로, 이는 지방자치법에 따른 적법한 지방자치 입법활동의 일환으로서 적법한 행위에 해당하고, 그 업무에 대한 주무부장관은 행정자치부장관이다. 나아가 위와 같은 읍ㆍ면ㆍ동의 일부 경계변경은 청구인의 권한과는 무관하며, 따라서 그 경계변경 행위가 청구인의 권한을 침해하거나 그 침해위험의 가능성도 전혀 없다. 피청구인의 자치사무의 일환인 읍ㆍ면ㆍ동의 일부 경계변경으로 인하여 결과적으로 영산대교의 관리기관이 변경되는 것은 도로의 종류와 그 관리기관을 정한 도로법의 규정에 따라 수반되는 2차적인 효과일 뿐, 이를 두고 피청구인의 처분이 도로의 관리기관을 변경하였다거나, 청구인의 권한을 침해하였다고 볼 수는 없다. 피청구인의 읍ㆍ면ㆍ동의 일부 경계변경 결과에 따라 2차적으로 유발된 도로관리 기관의 변경이 위법ㆍ부당하다면, 이는 도로법 규정의 문제로서, 그 규정에 대한 헌법 합치 여부 등을 별도로 판단할 문제이다. 피청구인이 시행규칙 또는 조례로써 관할 읍ㆍ면ㆍ동의 일부 경계를 변경한 행위는 지방자치법에 부합하는 자치행정의 일환일 뿐, 그로 인하여 청구인의 권한을 침해한 것이 아니고, 그 침해위험의 가능성도 전혀 없으므로, 이 사건 심판청구는 각하 또는 기각되어야 한다.

4. 판단

권한쟁의심판은 비록 객관소송이라 하더라도 국가기관과 지방자치단체 간의 권한쟁의로써 해결해야 할 구체적인 보호이익이 있어야 하고, 그 청구인에 대한 권한침해의 상태가 이미 종료된 경우에는 권리보호의 이익이 없으므로, 이에 관한 권한쟁의심판 청구는 부적법하다. 이 사건 시행규칙은 2023. 3. 8. 나주시 규칙 제791호로 개정된 것이었으나, 2023. 12. 6. 나주시 규칙 제813호로 개정되어 그 효력을 상실하였으므로, 설사 청구인에 대한 권한침해가 있었다고 하더라도 이 사건 규칙으로 인한 권한침해의 상태는 이미 종료된 경우에 해당하여 권리보호의 이익을 인정할 수 없고, 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있는 사안으로서 헌법적 해명의 필요가 긴요한 경우라 할 수도 없으므로, 심판청구의 이익을 인정할 수 없다(헌재 2011. 8. 30. 2010헌라4 참조).

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.