헌법재판소 2024. 3. 28. 선고 2021헌마241 결정 [공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제7조 제3항 등 위헌확인]

1. 사건개요

청구인들은 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘공무원노조법’이라 한다)에 따라 설립된 노동조합(이하 ‘공무원노동조합’이라 한다) 또는 공무원노동조합의 전임자 내지 조합원이다. 청구인들은 공무원노동조합의 전임자가 전임기간 중 보수를 지급받지 못하도록 한 공무원노조법 제7조 제3항, 근로시간 면제제도를 규정한 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제24조 및 제24조의2를 공무원노조법에는 준용하지 않도록 한 공무원노조법 제17조 제3항 중 ‘노동조합법 제24조, 제24조의2’에 관한 부분, 공무원노동조합과 그 조합원으로 하여금 쟁의행위를 하지 못하도록 하고 위반시 형사처벌하도록 한 공무원노조법 제11조 및 제18조가 청구인들의 근로3권, 평등권을 침해한다고 주장하며 2021. 2. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ① 구 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되고, 2022. 6. 10. 법률 제18922호로 개정되기 전의 것) 제7조 제3항(이하 ‘전임자 보수지급 금지조항’이라 한다) 및 ② 구 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17860호로 개정되기 전의 것) 제17조 제3항 중 ‘노동조합 및 노동관계조정법 제24조, 제24조의2’에 관한 부분(이하 ‘근로시간면제 제외조항’이라 한다), ③ 구 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제11조, ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정된 것) 제18조(이하 위 제11조와 합하여 ‘쟁의행위 금지조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.

구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되고, 2022. 6. 10. 법률 제18922호로 개정되기 전의 것) 제7조(노동조합의 전임자의 지위) ③ 국가와 지방자치단체는 전임자에게 그 전임기간 중 보수를 지급하여서는 아니 된다. 구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제11조(쟁의행위의 금지) 노동조합과 그 조합원은 파업, 태업 또는 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 방해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다. 구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17860호로 개정되기 전의 것) 제17조(다른 법률과의 관계) ③ "노동조합 및 노동관계조정법" 제2조 제4호 라목 단서, 제24조, 제24조의2, 제29조, 제29조의2부터 제29조의5까지, 제36조부터 제39조까지, 제41조, 제42조, 제42조의2부터 제42조의6까지, 제43조부터 제46조까지, 제51조부터 제57조까지, 제60조 제1항·제5항, 제62조부터 제65조까지, 제66조 제2항, 제69조부터 제73조까지, 제76조부터 제80조까지, 제81조 제2호 단서, 제88조부터 제92조까지 및 제96조 제1항 제3호는 이 법에 따른 노동조합에 대하여는 적용하지 아니한다. 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정된 것) 제18조(벌칙) 제11조를 위반하여 파업, 태업 또는 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 방해하는 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다.

3. 청구인들의 주장

가. 전임자 보수지급 금지조항은 공무원노동조합 전임자에 대한 보수지급이 노동조합의 자주성을 저해할 위험이 없는 경우까지 보수지급을 일률적으로 금지하고 있으며, 근로시간면제 제외조항은 근로시간 면제제도를 통해 노조전임자의 보수지급 금지로 인한 피해를 완화할 수 있음에도 공무원노동조합에 대하여 그 적용을 배제하고 있다. 따라서 위 조항들은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 단결권과 단체교섭권을 침해한다. 또한 노동조합법은 공무원노조법과 달리 전임자에 대한 급여 지급금지 규정을 삭제하고 근로시간 면제제도를 규정하고 있는바, 위 조항들은 공무원노동조합과 노동조합법상 노동조합을 합리적 이유 없이 차별하고 있다.

나. 군인이나 경찰공무원 등 직무 자체가 고도의 공공성을 가지는 공무원에 대하여만 쟁의행위를 금지하거나, 파업시 사전통지제도 및 필수유지업무 등을 규율함으로써 그 침해를 최소화할 수 있음에도, 쟁의행위 금지조항은 모든 공무원의 쟁의행위를 전면적ㆍ일률적으로 금지하고 있으므로 청구인들의 단체행동권을 침해한다. 일반 근로자는 정당한 쟁의행위를 한 경우 민ㆍ형사상 책임이 면제되고, 필수공익사업장의 근로자는 쟁의행위가 제한될 뿐 단체행동권이 인정된다. 반면, 공무원은 정당한 쟁의행위를 할 경우에도 형사처벌의 대상이 되고 금고 이상의 형을 선고받는 경우 당연퇴직될 수 있으므로, 쟁의행위 금지조항은 청구인들의 평등권을 침해한다. 쟁의행위 금지조항에 규정된 ‘업무의 정상적인 운영을 방해하는 행위’의 의미가 무엇인지 불명확하므로 명확성원칙에 위반된다.

4. 전임자 보수지급 금지조항 및 근로시간면제 제외조항에 대한 판단

가. 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원은 기본권 침해를 구제하는 제도이므로 그 헌법소원 심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 그 결정 당시에도 권리보호의 이익이 있어야 함이 원칙이다. 헌법소원심판 청구 후 심판대상조항이 개정되어 더 이상 청구인에게 적용될 여지가 없게 된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 구법조항에 대하여 위헌결정을 받을 주관적 권리보호의 이익은 소멸하므로, 그 심판청구는 부적법하다(헌재 2023. 9. 26. 2020헌마1101 등 참조). 청구인들은 공무원노동조합 전임자로 하여금 전임기간 중 보수를 지급받을 수 없도록 한 것, 그리고 공무원노동조합에 관하여는 노동조합법상 근로시간 면제제도가 준용되지 않도록 한 것이 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하고 있다. 그런데 이 사건 심판청구 이후 공무원노조법이 2022. 6. 10. 법률 제18922호로 개정되면서 전임자 보수지급 금지조항을 삭제하였고, 공무원의 노동조합에 관하여 근로시간 면제제도를 규정한 제7조의2와 제7조의3을 신설하여 노동조합법 제24조 및 제24조의2와 유사한 내용을 규정하였으며, 위 공무원노조법 제7조의2 및 제7조의3을 신설하는 것에 맞추어 근로시간면제 제외조항의 내용이 일부 변경되었고, 이러한 개정 공무원노조법은 2023. 12. 11.부터 시행되었다. 이와 같은 법률개정에 의하여 청구인들이 이 사건 헌법소원심판 청구를 통해 이루고자 하는 주관적 목적은 사실상 달성되었다고 할 것이므로, 이 부분 심판청구는 주관적 권리보호이익이 인정되지 않는다.

나. 헌법소원은 주관적 권리구제뿐만 아니라 헌법질서 보장의 기능도 겸하고 있으므로 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 심판청구의 이익을 인정하여야 한다(헌재 2023. 9. 26. 2020헌마1101). 그러나 앞서 본 바와 같은 법률개정이 이루어진 이상 청구인들이 주장하는 내용의 기본권 제한이 반복될 가능성은 없고, 이미 개정된 심판대상조항들의 기본권 침해 여부가 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항으로서 그에 대한 헌법적 해명의 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 예외적 심판의 이익 역시 인정되지 않는다.

다. 그러므로 전임자 보수지급 금지조항 및 근로시간면제 제외조항에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어 모두 부적법하다.

5. 쟁의행위 금지조항에 대한 판단

가. 법령에 대한 헌법소원은 법령 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 이 경우에 심판대상조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조).

나. 공무원노동조합과 그 조합원에 대하여 쟁의행위를 금지하고 이를 위반할 경우 처벌하도록 하는 쟁의행위 금지조항의 내용은 2005. 1. 27. 법률 제7380호로 공무원노조법이 제정될 당시부터 이미 제11조 및 제18조에 규정되어 있었다. 위 조항들은 2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기는 하였으나(쟁의행위 금지조항), 그 자구만 수정되었을 뿐 실질적 내용에는 변화가 없어 청구인들이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 아니한다. 그렇다면 쟁의행위 금지조항에 대한 청구기간은 개정 전 법률조항인 구 공무원노조법(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것) 제11조 및 같은 법 제18조를 기준으로 하여야 하는바, 위 조항들은 2006. 1. 28. 시행되었다(부칙 제1조 참조).

다. 기록에 의하면, 청구인 이○○는 위 조항들이 시행되기 전인 2006. 1. 1. 공무원노동조합에 가입하였으므로 위 조항들의 시행과 동시에 기본권 침해를 받게 되는 경우에 해당한다. 그런데 청구인 이○○는 위 조항들의 시행일로부터 1년이 지난 2021. 2. 25. 이 사건 심판청구를 하였으므로 청구기간을 준수하지 못하였다. 청구인 1. 내지 25.는 공무원노동조합으로서 위 조항들이 시행된 후인 2006. 1. 31.부터 2018. 9. 27.까지 사이에 설립신고를 하였고, 청구인 26. 내지 42.는 위 각 조합의 조합원으로서 청구인 이○○를 제외한 나머지 청구인들은 위 조항들이 시행된 후인 2006. 2. 17.부터 2018. 11. 16.까지 사이에 조합원이 되었으므로, 위 각 공무원노동조합 설립신고일 내지 노동조합 가입일에 기본권 침해를 받게 되는 경우에 해당한다. 그런데 위 청구인들은 각 공무원노동조합 설립신고일 내지 노동조합 가입일로부터 1년이 지난 2021. 2. 25. 이 사건 심판청구를 하였으므로 청구기간을 준수하지 못하였다.

라. 따라서 쟁의행위 금지조항에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하여 모두 부적법하다.

6. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식

[별지 1]청구인 명단 1 ~ 42. ○○연맹 외 41인청구인들의 대리인 법무법인 중앙법률원 담당변호사 문성덕, 정명기

관련조항 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2022. 6. 10. 법률 제18922호로 개정된 것) 제7조(노동조합 전임자의 지위) ① 공무원은 임용권자의 동의를 받아 노동조합으로부터 급여를 지급받으면서 노동조합의 업무에만 종사할 수 있다. ② 제1항에 따른 동의를 받아 노동조합의 업무에만 종사하는 사람[이하 "전임자"(專任者)라 한다]에 대하여는 그 기간 중 "국가공무원법" 제71조 또는 "지방공무원법" 제63조에 따라 휴직명령을 하여야 한다. 제7조의2(근무시간 면제자 등) ① 공무원은 단체협약으로 정하거나 제8조 제1항의 정부교섭대표(이하 이 조 및 제7조의3에서 "정부교섭대표"라 한다)가 동의하는 경우 제2항 및 제3항에 따라 결정된 근무시간 면제 한도를 초과하지 아니하는 범위에서 보수의 손실 없이 정부교섭대표와의 협의ㆍ교섭, 고충처리, 안전ㆍ보건활동 등 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 업무와 건전한 노사관계 발전을 위한 노동조합의 유지ㆍ관리업무를 할 수 있다. ② 근무시간 면제 시간 및 사용인원의 한도(이하 "근무시간 면제 한도"라 한다)를 정하기 위하여 공무원근무시간면제심의위원회(이하 이 조에서 "심의위원회"라 한다)를 "경제사회노동위원회법"에 따른 경제사회노동위원회에 둔다. ③ 심의위원회는 제5조 제1항에 따른 노동조합 설립 최소 단위를 기준으로 조합원(제6조 제1항 제1호부터 제3호까지의 규정에 해당하는 조합원을 말한다)의 수를 고려하되 노동조합의 조직형태, 교섭구조ㆍ범위 등 공무원 노사관계의 특성을 반영하여 근무시간 면제 한도를 심의ㆍ의결하고, 3년마다 그 적정성 여부를 재심의하여 의결할 수 있다. ④ 제1항을 위반하여 근무시간 면제 한도를 초과하는 내용을 정한 단체협약 또는 정부교섭대표의 동의는 그 부분에 한정하여 무효로 한다. 제7조의3(근무시간 면제 사용의 정보 공개) 정부교섭대표는 국민이 알 수 있도록 전년도에 노동조합별로 근무시간을 면제받은 시간 및 사용인원, 지급된 보수 등에 관한 정보를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 이 경우 정부교섭대표가 아닌 임용권자는 정부교섭대표에게 해당 기관의 근무시간 면제 관련 자료를 제출하여야 한다. 제17조(다른 법률과의 관계) ③ "노동조합 및 노동관계조정법" 제2조 제4호 라목, 제24조, 제24조의2 제1항ㆍ제2항, 제29조, 제29조의2부터 제29조의5까지, 제36조부터 제39조까지, 제41조, 제42조, 제42조의2부터 제42조의6까지, 제43조부터 제46조까지, 제51조부터 제57조까지, 제60조 제1항ㆍ제5항, 제62조부터 제65조까지, 제66조 제2항, 제69조부터 제73조까지, 제76조부터 제80조까지, 제81조 제1항 제2호 단서, 제88조부터 제92조까지 및 제96조 제1항 제3호는 이 법에 따른 노동조합에 대해서는 적용하지 아니한다. 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 부칙(2022. 6. 10. 법률 제18922호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 노동조합 및 노동관계조정법(2021. 1. 5. 법률 제17864호로 개정된 것) 제24조(근로시간 면제 등) ① 근로자는 단체협약으로 정하거나 사용자의 동의가 있는 경우에는 사용자 또는 노동조합으로부터 급여를 지급받으면서 근로계약 소정의 근로를 제공하지 아니하고 노동조합의 업무에 종사할 수 있다. ② 제1항에 따라 사용자로부터 급여를 지급받는 근로자(이하 "근로시간면제자"라 한다)는 사업 또는 사업장별로 종사근로자인 조합원 수 등을 고려하여 제24조의2에 따라 결정된 근로시간 면제 한도(이하 "근로시간 면제 한도"라 한다)를 초과하지 아니하는 범위에서 임금의 손실 없이 사용자와의 협의ㆍ교섭, 고충처리, 산업안전 활동 등 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 업무와 건전한 노사관계 발전을 위한 노동조합의 유지ㆍ관리업무를 할 수 있다. ③ 사용자는 제1항에 따라 노동조합의 업무에 종사하는 근로자의 정당한 노동조합 활동을 제한해서는 아니 된다. ④ 제2항을 위반하여 근로시간 면제 한도를 초과하는 내용을 정한 단체협약 또는 사용자의 동의는 그 부분에 한정하여 무효로 한다. 제24조의2(근로시간면제심의위원회) ① 근로시간면제자에 대한 근로시간 면제 한도를 정하기 위하여 근로시간면제심의위원회(이하 이 조에서 "위원회"라 한다)를 "경제사회노동위원회법"에 따른 경제사회노동위원회(이하 "경제사회노동위원회"라 한다)에 둔다. ② 위원회는 근로시간 면제 한도를 심의ㆍ의결하고, 3년마다 그 적정성 여부를 재심의하여 의결할 수 있다.