헌법재판소 2021. 7. 15. 선고 2019헌마406 결정 [건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제13조의2 제2항 제2호 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제21조 제3항에 따른 건설폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받은 법인으로서, 구 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정되고, 2017. 4. 18. 법률 제14781호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 제2항 제2호에 따라 매립대상 건설폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 절단하기 위하여 ‘건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소’(이하 ‘임시보관장소’라 한다)로 수집ㆍ운반하여 왔다.

나. 그런데 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제13조의2 제2항이 2017. 4. 18. 법률 제14781호로 개정되면서 제2호가 삭제되었고, 위 개정 조항은 2019. 4. 19. 시행되었다. 이로 인해 청구인은 더 이상 매립대상 건설폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 절단하기 위하여 임시보관장소로 수집ㆍ운반할 수 없게 되었다.

다. 청구인은 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제13조의2 제2항 제2호의 삭제 부분이 청구인의 직업의 자유 등을 침해한다고 주장하며, 2019. 4. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’(2017. 4. 18. 법률 제14781호로 개정된 것) 제13조의2 제2항 중 ‘2. 삭제’ 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 청구인의 주장은, 위 제2호를 삭제함으로써 건설폐기물 수집ㆍ운반업자가 임시보관장소로 건설폐기물을 수집ㆍ운반할 수 있도록 하는 승인사유 중 하나로 ‘매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우’를 포함시키지 않은 것이 자신의 기본권을 침해한다는 것이다. 이는 결국 부진정입법부작위를 다투는 취지이므로, ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제13조의2 제2항 전체를 심판대상으로 삼기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’(2017. 4. 18. 법률 제14781호로 개정된 것) 제13조의2 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.

건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2017. 4. 18. 법률 제14781호로 개정된 것) 제13조의2(건설폐기물 임시보관장소의 승인) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 같은 항에 따른 장소 외의 장소(이하 "임시보관장소"라 한다)로 건설폐기물을 수집ㆍ운반하려면 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 승인받은 사항을 변경하려고 할 때에도 또한 같다.

1. 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우

2. 삭제

3. 청구인의 주장

가. 2009년부터 ‘매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우에 임시보관장소로 수집ㆍ운반하는 행위’(이하 ‘절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위’라 한다)가 허용되었고, 2013년에는 임시보관장소에 관한 방진시설 규정도 강화되었다. 그럼에도 2017년에 이르러 돌연히 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 허용하지 않는 것은 신뢰보호에 반한다.

나. 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 허용하면서 시설 보강, 시간 제한, 허용기준 설정 등 비산먼지, 소음 등을 방지할 수 있는 추가 조치를 취하도록 하는 것이 가능하다. 또한 심판대상조항은 매립대상 건설폐기물의 운송비용을 막대하게 증가시킬 뿐이고, 오히려 매립대상 건설폐기물의 흐름이 원활히 이루어질 수 없게 만든다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반한다.

4. 판단

가. 건설폐기물 처리 관련 개관

(1) ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’(이하 ‘법’이라 한다)에 의하면, 건설폐기물 배출자는 건설공사 과정에서 발생한 건설폐기물을 스스로 처리하거나 건설폐기물 수집ㆍ운반업자 및 건설폐기물 중간처리업자, 폐기물 처분업자 등에게 위탁하여 처리하여야 하며(법 제16조 제1항 참조), 건설폐기물을 재활용 및 소각 가능성 또는 매립 필요성 여부에 따라 종류별ㆍ처리방법별로 배출하여야 한다(법 시행령 제9조 제1항 제1호, 법 시행규칙 제5조 제2항 [별표 1의2] 1. 다. 참조). 배출자가 건설폐기물을 위탁처리 하는 경우에, 건설폐기물 수집ㆍ운반업자는 건설폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 행위를 담당한다(법 제2조 제3호 참조). 건설폐기물 중간처리업자는 건설폐기물을 분리ㆍ선별ㆍ파쇄함으로써(법 제2조 제4호 참조) 건설폐기물의 처리방법 중 재활용을 담당한다. 건설폐기물의 처리방법 중 소각과 매립은 폐기물관리법상의 폐기물 처분업자가 담당한다(폐기물관리법 제25조 제5항 제2호부터 제4호 참조).

(2) 건설폐기물은, 재활용이 가능한 것은 우선적으로 재활용하되, 재활용이 어려울 경우에는 소각처리하고, 소각도 불가능할 경우 매립하는 방식으로 처리하여야 한다(법 시행규칙 제5조 제2항 [별표 1의2] 1. 가. 참조). 2014년~2019년 처리된 전체 건설폐기물의 처리방법별 비율을 살펴보면, 재활용이 97.6%~98.9%, 소각이 0.3%~0.5%, 매립이 0.8%~1.9%를 차지하고 있다. 특히 2019년의 경우 재활용이 98.9%로 대부분을 차지하고, 소각은 0.3%, 매립은 0.8% 정도만 존재하였다.

(3) 건설폐기물을 매립하는 경우, 매립층안에 공간이 생길 수 있는 건설폐재류(폐콘크리트, 폐아스팔트콘크리트, 폐벽돌, 폐블록, 폐기와, 건설폐토석 등)는 매립공간이 최소화되도록 최대지름이 50센티미터 이하의 크기로, 폐합성수지 등은 최대지름이 15센티미터 이하의 크기로 파쇄ㆍ절단ㆍ용융한 후 매립하여야 한다(법 시행규칙 제5조 제2항 [별표 1의2] 1. 마. 참조). 현행 법상 매립대상 건설폐기물을 위와 같이 파쇄ㆍ절단ㆍ용융할 수 있는 주체나 장소에 관하여 규율하는 별도의 조항은 존재하지 않는다. 다만, 배출자는 건설폐기물을 종류별ㆍ처리방법별로 배출하여야 하고, 건설폐기물 수집ㆍ운반업자는 법 제13조 제1항에 따라 ‘건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소’(이하 ‘적정처리장소’라 한다) 외의 장소로 운반하여서는 안 되므로(법 제13조의2 제1항 참조), 매립대상 건설폐기물은 배출자가 관리하는 건설공사장 등의 배출지에서, 폐기물 처분업자가 관리하는 매립시설로 곧바로 운반되어야 한다. 따라서 파쇄ㆍ절단ㆍ용융 중 절단의 방법을 택하고자 한다면, 배출지에서 절단하여 매립시설로 운반하거나, 배출지에서 절단되지 않은 상태로 매립시설로 운반한 후 매립시설에서 절단하여야 한다.

나. 심판대상조항의 연혁

(1) 건설폐기물 수집ㆍ운반업자는 일정한 요건에 해당하는 경우 예외적으로 시ㆍ도지사의 승인을 받아 적정처리장소 외의 장소로도 건설폐기물을 수집ㆍ운반할 수 있는데(법 제13조의2 제2항 참조), 이를 임시보관장소 제도라고 한다.

(2) 2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정된 법에는 임시보관장소 제도에 관한 규정이 없었고, 2004. 12. 31. 대통령령 제18666호로 제정된 법 시행령 제9조 제1항 제3호에서 현행 법과 동일하게 ‘적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우’만을 임시보관장소의 승인사유로 규정하고 있었다.

(3) 2009. 6. 30. 대통령령 제21590호로 개정된 법 시행령 제9조 제1항 제3호는 임시보관장소의 승인사유로 ‘매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우’를 추가하였고, 위 시행령 조항은 2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정된 법 제13조의2 제2항으로 상향입법 되었다. 위 시행령 조항에 임시보관장소의 승인사유가 추가된 것은, 사단법인 한국건설폐기물수집운반협회의 제도개선 요구에 의해 국민권익위원회가 2009. 4. 20. 환경부장관에 대하여 ‘건설폐기물 수집ㆍ운반업자의 처리(운반)기준 개선’을 권고하고, 정부가 2009년 시행한 한시적 규제유예 제도의 일환으로 ‘건설폐기물처리 관련 규제 개선’을 선정한 데에 따른 것이었다.

(4) 그러나 이후 주거지 인근에 위치한 임시보관장소의 경우 절단 과정에서 발생하는 비산먼지, 소음 등으로 인해 인근 주민에게 피해를 끼치고 있는 점, 임시보관장소에서 매립대상 건설폐기물만을 대상으로 한 단순한 절단행위뿐만 아니라 여러 종류의 건설폐기물을 대상으로 한 분리ㆍ선별ㆍ파쇄와 같은 실질적인 중간처리행위까지 행해지는 현상이 나타나고 있는 점 등을 고려하여, 2017. 4. 18. 법률 제14781호로 개정된 법 제13조의2 제2항에서는 ‘매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우’를 임시보관장소의 승인사유에서 삭제하였다. 위 개정 조항은 2019. 4. 19.부터 시행되었다.

다. 심판대상조항의 직업수행의 자유 침해 여부

(1) 제한되는 기본권

(가) 심판대상조항에 따라 건설폐기물 수집ㆍ운반업자는 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 할 수 없게 되었으므로, 심판대상조항은 청구인의 직업수행의 자유를 제한한다.

(나) 청구인은, 건설폐기물 중간처리업자나 폐기물 처분업자의 경우 매립대상 건설폐기물에 대한 절단을 하도록 강제되므로, 또 배출자에 해당하는 건설업자의 경우 매립대상 건설폐기물을 임시보관장소로 운반시켜 처리할 수 없게 되므로, 이들의 직업수행의 자유도 각각 제한되고, 매립대상 건설폐기물의 처리흐름이 원활하지 않게 됨으로써 일반 국민들의 환경권 또한 제한된다고 주장한다. 그러나 이는 권리구제형 헌법소원인 이 사건에서 청구인 자신의 기본권이 침해되었다는 주장에 해당하지 않으므로, 별도로 판단하지 않는다(헌재 2014. 5. 29. 2011헌마363 참조).

(다) 이하에서는, 심판대상조항이 신뢰보호원칙 또는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 본다.

(2) 신뢰보호원칙 위배 여부

(가) 심사기준

신뢰보호원칙이란 법률을 제정하거나 개정할 때 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익이 당사자의 신뢰파괴를 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법은 허용될 수 없다는 원칙으로서, 헌법상 법치국가원리에 기초하고 있다. 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단함에 있어서는, 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 2020. 2. 27. 2017헌바249; 헌재 2020. 6. 25. 2018헌마974 참조).

(나) 신뢰이익의 침해 정도

1) 심판대상조항으로 개정되기 이전에는 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위가 가능하였으나, 이는 임시보관장소를 승인받을 수 있는 사유 중 하나로 규정된 것일 뿐이었고 국가가 위와 같은 행위를 하도록 유인하였다고 볼 수는 없다. 따라서 청구인이 종래 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 할 수 있었던 것은, 스스로의 위험부담으로 법률이 부여한 기회를 선택하여 영위한 것에 해당한다. 또한 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위는, 원래 허용되지 않고 있다가 2009년에 이르러서야 청구인을 포함한 건설폐기물 수집ㆍ운반업자들의 요구에 따라 당시 정부가 추진했던 규제유예 제도의 일환으로 허용된 것이었다. 이러한 개정경위에 비추어 볼 때, 위와 같은 개정 후 부작용이 발생한다면 종래의 규율상태로 다시 되돌아갈 가능성이 있다는 점을 청구인이 예측할 수 없었다고 보기는 어렵다. 결국 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 지속적으로 행할 수 있을 것이라는 청구인의 신뢰이익은, 그 보호가치가 높지 않다.

2) 절단의 대상이 되는 매립대상 건설폐기물은 2014년~2019년을 기준으로 전체 건설폐기물 중 매년 각 0.8%~1.9%만을 차지해 왔으므로, 이처럼 극히 일부에 해당하는 ‘매립대상’ 건설폐기물을, ‘절단’이라는 특정한 목적에 한하여, ‘임시보관장소’라는 특정한 장소로 수집ㆍ운반하는 행위만을 할 수 없게 된 것을 두고, 청구인이 입는 신뢰침해의 정도가 중하다고 할 수는 없다. 한편, 청구인은 2013년 법령 개정으로 일정한 임시보관장소에 비산먼지, 소음 등을 방지할 수 있는 시설을 갖출 것이 요구되면서 이 요건을 충족시키기 위해 상당한 비용을 지출하였다는 점에서도, 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 불허하는 심판대상조항은 신뢰보호에 반한다고 주장한다. 그러나 위 시설 요건은 절단이 이루어지는지와 무관하게 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 주거지역으로부터 1킬로미터 이내에 위치한 임시보관장소라면 모두 요구되는 것이었고, 현행 법에서도 그 요건은 그대로 유지되고 있다(법 제21조 제3항 제1호, 법 시행규칙 제12조 제3항 및 제4항 참조). 위 시설들은 임시보관행위 그 자체와, 적재능력이 작은 차량에서 큰 차량으로 옮겨 싣는 과정에서 발생할 수 있는 비산먼지, 소음 등을 방지하는 역할을 여전히 수행할 수 있으므로, 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위가 허용되지 않게 되었다고 하여 위 시설들이 무용하게 되는 것은 아니다. 따라서 청구인이 주장하는 사정을 고려하더라도, 신뢰침해의 정도가 중하다고 볼 수는 없다.

3) 심판대상조항은 2017. 4. 18. 개정되었으나 해당 업계의 준비기간 등을 고려하여 부칙에서 그 시행일을 공포 후 2년이 경과한 날로 하였다. 건설폐기물 처리에 관한 위탁계약을 체결할 때에는 건설폐기물의 종류별 운반장소 및 처리장소와 처리방법 등을 계약서에 분명히 적어야 하므로(법 제16조 제2항, 법 시행령 제12조 제3호 및 제4호 참조), 청구인은 위 2년의 기간 동안 배출자 및 폐기물 처분업자를 비롯한 건설폐기물 처리관여자들과 계약내용을 조정함으로써 매립대상 건설폐기물의 절단을 어느 곳에서 누가 행할지 여부 및 그에 따른 비용부담 등을 충분히 결정할 수 있었다. 지역적 범위의 한계를 고려할 때 특정 건설폐기물 수집ㆍ운반업자가 계약을 맺는 건설폐기물 처리관여자들은 한정되어 있으므로, 심판대상조항의 개정에 따른 준비기간으로 2년의 기간이 짧다고 보기도 어렵다.

(다) 공익의 중대성

절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위가 허용되었던 시기에는 여러 문제들이 발생하여 왔다. 우선, 임시보관장소에서 매립대상 건설폐기물 절단 시 발생하는 비산먼지, 소음 등으로 인해 인근 주민들이 피해를 호소하였다. 특히 임시보관장소는 대도시 주거지역 및 상업지역 인근에 상당수 존재하고 있다는 점에서 피해범위 역시 넓었다. 또한 임시보관장소에서 매립대상 건설폐기물의 절단이 행해지게 되자, 이를 기화로 하여 배출자가 건설폐기물 수집ㆍ운반업자에게 건설폐기물 일체의 처리를 위탁하면, 건설폐기물 수집ㆍ운반업자는 매립대상인지 여부를 불문하고 모든 종류의 건설폐기물을 일단 임시보관장소로 수집ㆍ운반한 뒤 여기서 분리ㆍ선별ㆍ파쇄 등과 같은 실질적인 중간처리행위까지 행하는 행태들이 출현하기도 하였다. 따라서 심판대상조항이 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 더 이상 허용하지 않음으로써 달성하고자 하는 공익은, 임시보관장소에서 건설폐기물 절단 시 발생할 수 있는 비산먼지, 소음 등으로부터 인근 주민들을 보호하는 한편, 임시보관장소에서 행해질 수 있는 위법행위를 미연에 방지함으로써 건설폐기물의 친환경적 처리 및 재활용 촉진을 가능케 하는 적절한 건설폐기물 처리질서를 확립하고자 하는 것으로서, 그 중대성의 정도가 상당하다.

(라) 소결

이상과 같이 청구인이 신뢰이익을 침해받는 정도가 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 크다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.

(3) 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 심사기준

일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능한 것이지만, 그렇다고 하더라도 그 수단은 목적달성에 적합한 것이어야 하고, 또한 필요한 정도를 넘는 지나친 것이어서는 아니 된다(헌재 2018. 7. 26. 2016헌마431; 헌재 2019. 6. 28. 2017헌바135 참조).

(나) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

1) 심판대상조항은 임시보관장소에서 건설폐기물 절단 시 발생할 수 있는 비산먼지, 소음 등으로부터 인근 주민들을 보호하는 한편, 임시보관장소에서 행해질 수 있는 위법행위를 미연에 방지함으로써 건설폐기물의 친환경적 처리 및 재활용 촉진을 가능케 하는 적절한 건설폐기물 처리질서를 확립하고자 하는 것이므로, 그 목적이 정당하다.

2) 임시보관장소의 승인사유 중 하나로 ‘매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우’를 규정하지 않음으로써, 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위 일체를 불허하고 이에 따라 임시보관장소에서 건설폐기물의 절단이 행해지지 않도록 한 것은, 위 목적을 달성하기에 적합한 수단이다.

(다) 피해의 최소성

1) 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위 자체는 허용하면서, 임시보관장소에서 건설폐기물 절단 시 발생할 수 있는 비산먼지, 소음 등을 방지하는 방법을 마련하는 방안만으로는, 입법목적을 달성하기 힘들다. 현행 법에서도, 국토계획법상 주거지역으로부터 1킬로미터 이내에 위치한 임시보관장소를 설치ㆍ운영하는 경우 일정한 ‘비산먼지ㆍ침출수ㆍ악취를 방지하는 시설’을 갖추어야 하며(법 제13조의2 제4항, 법 시행규칙 제4조의2 제2항 및 제3항 참조), 위와 같은 경우에 해당하지 않더라도 시ㆍ도지사는 ‘비산먼지, 소음의 발생억제를 위하여 필요한 조치사항’ 등의 조건을 붙일 수 있도록 규정하고 있기는 하다(법 제13조의2 제3항, 법 시행규칙 제4조의2 제1항 제2호 참조). 그러나 현행 법상 매립대상 건설폐기물의 절단이 적법하게 이루어질 수 있는 장소인 건설공사장이나 매립시설에 관한 규율내용과 비교해 보면, 위 규정 내용만으로는 비산먼지, 소음 등을 방지하기에 충분하지 않다. 우선 건설공사장은 소음측정기기 설치 권고 대상에 해당하며(소음ㆍ진동관리법 제22조의2 참조), 비산먼지 규율대상에도 해당할 수 있다(대기환경보전법 제43조 제1항, 같은 법 시행령 제44조 제5호 참조). 매립시설의 경우 비산먼지 규율대상에 해당함은 물론(대기환경보전법 제43조 제1항, 같은 법 시행령 제44조 제11호 참조), 사업계획서 제출 당시부터 환경성조사서 또는 환경영향평가서 등의 제출이 요구되며(폐기물관리법 제25조 제1항 및 제3항, 같은 법 시행규칙 제28조 제1항 제2호 다목 및 제4항 제2호 아목 참조), 대규모 면적의 매립시설 등 각종 시설 및 장비 요건과 폐기물처리산업기사 등 전문인력 요건도 요구된다(폐기물관리법 제25조 제3항, 같은 법 시행규칙 제28조 제6항 [별표 7] 3. 가. 2), 3) 참조). 이에 대해 비산먼지, 소음 등에 대한 시설의 기준을 보강하는 방법, 임시보관장소를 대기환경보전법상 비산먼지에 관한 규율대상으로 포함하고 소음ㆍ진동관리법상 허용기준을 강화하는 방법, 임시보관장소에서 절단이 가능한 시간적ㆍ장소적 범위를 한정하는 방법 등이 존재한다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 임시보관장소는 어디까지나 ‘건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소’로서(법 제13조의2 제1항 및 제2항 참조), 본래 건설공사장에서 건설폐기물 처리시설로 운반되는 도중에 ‘적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우’ 활용되는 장소이므로, 다수의 건설공사장이 존재하는 대도시 주거지역 및 상업지역 인근에 상당수 위치하게 될 수밖에 없다. 그렇다면 이러한 장소에서 건설폐기물의 절단을 허용하는 이상 아무리 그 허용기준을 적정처리장소에 상응하는 수준으로 강화한다고 하더라도, 일체의 절단을 허용하지 않는 것과 동일한 정도로 입법목적을 달성하기는 어렵다고 할 것이다.

2) 한편, 적절한 건설폐기물 처리질서를 확립하려는 입법목적 역시, 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위 자체는 허용하면서 위법행위 발생 시 그 제재를 강화한다면 충분히 달성될 수 있다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 이 또한 아래에서 보는 바와 같이, 입법목적 달성에 충분한 방안이라고 볼 수 없다. 본래 건설폐기물의 분리ㆍ선별ㆍ파쇄 등 중간처리행위는 건설폐기물 중간처리업자에 의해 행해져야 하는데, 건설폐기물 중간처리업 허가에 있어서는 3,300제곱미터 이상의 사업장 부지가 요구되므로(법 제21조 제3항 제2호, 법 시행규칙 제12조 제5항 [별표 2] 2. 참조) 자연스레 인구밀도가 낮고 대다수의 건설공사장과의 거리가 먼 외곽지역에 사업장이 위치하게 된다. 나아가 건설폐기물 중간처리업을 영위하기 위해서는 임시보관장소 설치와는 달리, 파쇄ㆍ분쇄시설, 분리ㆍ선별시설을 비롯한 각종 시설과 장비 요건 이외에, 폐기물처리산업기사ㆍ소음진동산업기사ㆍ대기환경산업기사 등 전문인력 요건이 요구되고(법 제21조 제3항 제2호, 법 시행규칙 제12조 제5항 [별표 2] 2. 참조), 기술능력, 전년도 용역이행실적, 주변환경의 오염 방지를 위한 시설ㆍ기술인력의 보유현황 등을 매년 신고하여야 할 뿐만 아니라 용역이행능력이 평가되어 공시되기도 하므로(법 제14조 제1항 및 제3항 참조), 그 규율내용이 까다롭다. 이러한 상황에서 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 허용하면, 배출자에게는 운반비용을 비롯한 건설폐기물 처리비용을 낮추기 위해 건설폐기물 수집ㆍ운반업자에게, 건설공사장과 거리가 가까운 임시보관장소에서, 분류되지 않은 건설폐기물 일체의 처리를 하도록 위탁하려는 유인이, 다른 한편으로 건설폐기물 수집ㆍ운반업자들에게는 임시보관장소에서 절단만을 행한다는 외형을 갖춘 채 실제로는 건설폐기물 중간처리업의 엄격한 요건을 회피하여 분리ㆍ선별ㆍ파쇄행위까지 행하려는 유인이, 각각 발생할 가능성이 높다. 따라서 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 전면적으로 금지하여 위와 같은 행위가 발생하지 않도록 사전에 예방할 수 있는 수단을 마련하는 것과, 일단 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 허용한 뒤 위와 같은 행위가 실제로 발생하였을 때 사후적으로 국가가 개입하는 것 사이에는, 입법목적을 달성하는 정도에 차이가 있을 수밖에 없다.

3) 심판대상조항은 피해의 최소성 원칙에 위반되지 않는다.

(라) 법익의 균형성

1) 2014년~2019년을 기준으로 전체 건설폐기물의 처리방법 중 ‘매립’이 차지하는 비율은 매년 각 0.8%~1.9%에 불과하다. 따라서 청구인이 수행가능한 여러 형태의 건설폐기물 수집ㆍ운반행위 가운데, 극히 일부만을 차지하는 ‘매립대상’ 건설폐기물을, ‘절단’이라는 특정한 목적에 한하여, ‘임시보관장소’라는 특정한 장소로 수집ㆍ운반하는 행위만을 할 수 없다고 하여, 심판대상조항으로 인해 제한되는 사익이 크다고 보기는 어렵다.

2) 이에 반해, 임시보관장소에서 건설폐기물 절단 시 발생할 수 있는 비산먼지, 소음 등으로 인한 피해는 인근 주민의 환경권과 건강권, 나아가 생명권에까지 영향을 미칠 수 있을 뿐만 아니라, 임시보관장소는 대도시 주거지역 및 상업지역 인근에 상당수 존재하고 있어 그 피해의 범위 역시 넓을 수 있다. 또한 절단을 위한 임시보관장소 수집ㆍ운반행위를 허용하게 되면, 법이 예정하고 있는 적절한 건설폐기물 처리질서, 즉, 배출자는 건설폐기물을 종류별ㆍ처리방법별로 배출하고, 건설폐기물 수집ㆍ운반업자는 건설폐기물을 배출자가 지정한 적정처리장소로만 수집ㆍ운반하며, 이렇게 수집ㆍ운반된 건설폐기물의 재활용, 소각, 매립은 건설폐기물 중간처리업자 또는 폐기물 처분업자가 행한다는 일련의 과정의 확립을 방해함으로써, 위와 같은 다른 처리관여자의 직업의 영역을 침범하거나 건설폐기물의 적정한 처리로부터 향유할 수 있는 일반 국민들의 이익에까지 부정적 영향을 미치는 결과를 낳을 수 있다.

3) 이상과 같이 심판대상조항으로 제한되는 사익의 정도보다 달성되는 공익의 가치가 더 크다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반되지 않는다.

(마) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

관련조항

구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2007. 1. 5. 대통령령 제19828호로 개정되고, 2009. 6. 30. 대통령령 제21590호로 개정되기 전의 것) 제9조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리의 기준 및 방법은 다음과 같다.

3. 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소(수출을 위한 경우 수출자가 지정한 선적장소)외의 장소로 운반하지 아니할 것. 다만, 수집ㆍ운반업자가 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우로서 시ㆍ도지사가 환경부령이 정하는 기준에 따라 승인한 장소로 수집ㆍ운반하는 경우에는 그러하지 아니하다. 구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2009. 6. 30. 대통령령 제21590호로 개정되고, 2013. 12. 11. 대통령령 제24996호로 개정되기 전의 것) 제9조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리의 기준 및 방법은 다음과 같다.

3. 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소(수출을 위한 경우 수출자가 지정한 선적장소)외의 장소로 운반하지 아니할 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 시ㆍ도지사가 환경부령으로 정하는 기준에 따라 승인한 장소로 수집ㆍ운반하는 경우에는 그러하지 아니하다.

가. 수집ㆍ운반업자가 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우

나. 매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우 구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정되고, 2017. 4. 18. 법률 제14781호로 개정되기 전의 것) 제13조의2(건설폐기물 임시보관장소의 승인) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 같은 항에 따른 장소 외의 장소(이하 "임시보관장소"라 한다)로 건설폐기물을 수집ㆍ운반하려면 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 승인받은 사항을 변경하려고 할 때에도 또한 같다.

1. 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우

2. 매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 부칙(2017. 4. 18. 법률 제14781호) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제13조의2 제2항 제2호의 개정규정은 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행한다. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. "건설폐기물 처리업"이란 건설폐기물의 수집ㆍ운반업 또는 중간처리업을 말한다.

3. "수집ㆍ운반업"이란 건설폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업을 말한다.

4. "중간처리업"이란 건설폐기물을 분리, 선별, 파쇄하는 영업을 말한다. 제13조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 누구든지 건설폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 보관 또는 중간처리를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 하며, 건설폐기물을 수집ㆍ운반하는 경우 건설폐기물이 흩날리거나 누출되지 아니하도록 상부 전체가 금속 또는 이에 준하는 재질로서 환경부령으로 정하는 재질로 덮여 있는 차량을 이용하여야 한다. 제13조의2(건설폐기물 임시보관장소의 승인) ① 수집ㆍ운반업자는 제13조 제1항에 따라 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소(수출을 위한 경우에는 수출자가 지정한 선적장소를 말한다) 외의 장소로 운반하여서는 아니 된다. ③ 임시보관장소 승인기준은 다음 각 호와 같으며, 시ㆍ도지사는 환경부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조건을 붙일 수 있다.

1. 수집ㆍ운반업자당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도별로 1개소에 한정할 것

2. 건설폐기물의 보관용적은 700세제곱미터 이하로 할 것

④ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 제1항 제1호 가목에 해당하는 지역으로부터 환경부령으로 정하는 일정거리 이내에 위치한 임시보관장소를 설치ㆍ운영하는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 비산먼지ㆍ침출수ㆍ악취를 방지하는 시설을 갖추어야 한다. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2010. 5. 18. 대통령령 제22164호로 개정된 것) 제9조(건설폐기물의 처리기준 등) ① 법 제13조에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리의 기준 및 방법은 다음과 같다.

1. 건설폐기물은 폐콘크리트ㆍ폐아스팔트콘크리트ㆍ폐목재ㆍ폐합성수지ㆍ폐금속류 등의 종류별로 재활용가능성, 소각가능성 또는 매립필요성 여부 등에 따라 구분하여 배출, 수집ㆍ운반, 보관할 것. (단서 생략) ② 제1항에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 환경부령으로 정한다. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙(2013. 12. 13. 환경부령 제529호로 개정된 것) 제4조의2(임시보관장소 승인조건 등) ① 시ㆍ도지사는 법 제13조의2 제3항에 따라 임시보관장소 승인시 다음 각 호의 사항 등에 관하여 조건을 붙일지를 검토하여야 한다.

2. 비산먼지, 소음의 발생억제를 위하여 필요한 조치사항

② 법 제13조의2 제4항에서 "환경부령으로 정하는 일정거리"란 1킬로미터를 말한다. ③ 법 제13조의2 제4항에 따라 갖추어야 하는 시설은 다음 각 호와 같다. 다만, 제4호 또는 제5호의 시설은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 조례로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사가 인정하는 경우에는 갖추지 아니할 수 있다.

1. 보관장소 전체를 두르는 높이 10미터 이상의 방진벽

2. 비산먼지 발생을 억제할 수 있는 물을 뿌리는 시설(해당 시설로부터 뿌려지는 물이 보관장소 전체에 미쳐야 한다)

3. 폐기물의 흩날림을 방지할 수 있는 방진 덮개

4. 바닥포장

5. 지붕 덮개시설

제5조(건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반 등의 구체적인 기준ㆍ방법) ② 영 제9조 제2항에 따른 건설폐기물의 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 중간처리에 관한 구체적인 기준 및 방법은 별표 1의2와 같다.

폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 것) 제25조(폐기물처리업) ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다.

2. 폐기물 중간처분업: 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업

3. 폐기물 최종처분업: 폐기물 최종처분시설을 갖추고 폐기물을 매립 등(해역 배출은 제외한다)의 방법으로 최종처분하는 영업

4. 폐기물 종합처분업: 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설을 갖추고 폐기물의 중간처분과 최종처분을 함께 하는 영업