헌법재판소 2021. 2. 16. 선고 2021헌마83 결정 [폐기물관리법 제28조 제1항 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인 ○○협동조합(이하 ‘협동조합’이라 한다)은 동물성유지처리업을 영위하는 조합원을 구성원으로 하는 법인이고, 나머지 청구인들은 동물성유지처리업을 위해 폐기물 재활용업 허가를 받은 법인이다.

나. 청구인들은 폐기물처리업자에 대한 영업정지에 갈음한 과징금 부과 근거를 규정한 폐기물관리법 제28조 제1항, 폐기물 구분 수집·운반·보관에 관한 사항을 규정한 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제1호 나목, 적재능력이 작은 차량에서 큰 차량으로 옮겨 싣기 위해 폐기물을 운반하려면 지방환경관서의 장의 승인을 받도록 한 폐기물관리법 시행규칙 제9조 제4항, 폐기물처리업자에 대한 영업정지 등의 처분기준을 규정한 폐기물관리법 시행규칙 제83조, 악취관리지역 지정 근거를 규정한 악취방지법 제6조, 악취 배출허용기준을 규정한 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항이 청구인들의 직업의 자유와 평등권을 침해한다고 주장하며, 2021. 1. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 폐기물관리법 시행규칙 제83조, 악취방지법 제6조, 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인들의 주장과 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 폐기물관리법 제28조 제1항, 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제1호 나목, 폐기물관리법 시행규칙 제9조 제4항, 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21] 제2호 다목 중 6)의 바) 부분, 악취방지법 제6조 제1항, 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표 3] 제1호, 제2호와 비고 중 2. 3. 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

3. 청구인 협동조합의 심판청구에 대한 판단

기본권의 성질상 자연인에게만 인정되는 것이 아닌 한 청구인 협동조합도 기본권의 주체가 될 수 있고 기본권을 직접 침해당한 경우에는 청구인 협동조합의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있으나, 그 구성원이 기본권을 침해당한 경우 청구인 협동조합이 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 원칙적으로 허용되지 아니한다(헌재 2019. 8. 29. 2018헌마297등 참조). 이 사건에서 청구인 협동조합이 침해당하였다고 주장하는 기본권인 직업의 자유와 평등권은 성질상 법인에게도 인정되는 기본권이나, 청구인 협동조합이 직접적으로 폐기물처리업이나 동물성유지처리업을 영위하는 주체라는 점에 관한 소명이 없고, 심판청구서를 살펴보더라도 청구인 협동조합이 그 구성원의 기본권과 별도로 청구인 협동조합 자체의 직업의 자유와 평등권을 문제 삼고 있다고 볼 만한 내용은 발견되지 않는다. 따라서 청구인 협동조합의 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

4. 나머지 청구인들의 심판청구에 대한 판단

가. 폐기물관리법 제28조 제1항, 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21] 제2호 다목 중 6)의 바) 부분, 악취방지법 제6조 제1항에 대한 청구 부분

(1) 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 법률 효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조).

(2) 폐기물관리법 제28조 제1항은 환경부장관이나 시·도지사가 폐기물처리업자에게 영업의 정지를 명령하려는 때 이에 갈음하는 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는바, 나머지 청구인들에 대한 기본권 침해의 법률 효과는 환경부장관 등이 위 조항에서 부여한 재량권을 행사하여 구체적으로 과징금을 부과하였을 때 비로소 발생하게 된다. 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21] 제2호 다목 중 6)의 바) 부분은 폐기물처리업자가 폐기물관리법 제13조의2가 정한 재활용원칙과 준수사항을 위반하여 폐기물을 처리한 경우에, 환경부장관이나 시·도지사가 허가취소 또는 영업정지의 행정처분을 내리는 기준에 관한 규정일 뿐인바, 나머지 청구인들에 대한 기본권 침해의 법률 효과는 환경부장관 등이 구체적으로 영업정지 등의 행정처분을 한 때에 비로소 발생하게 된다. 악취방지법 제6조 제1항은 시·도지사 또는 대도시의 장이 일정한 요건을 갖춘 지역을 악취관리지역으로 지정하도록 규정하고 있는바, 나머지 청구인들에 대한 기본권 침해의 법률 효과는 시·도지사 등이 그 요건에 해당하는지 여부를 심사하여 구체적으로 악취관리지역 지정을 하였을 때 비로소 현실적으로 나타나는 것이고, 위 지정처분에 대하여는 행정소송 등과 같은 별도의 구제절차가 마련되어 있다.

(3) 따라서 나머지 청구인들의 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성이 없어 부적법하다.

나. 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제1호 나목, 폐기물관리법 시행규칙 제9조 제4항, 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표 3] 제1호, 제2호와 비고 중 2. 3. 부분에 대한 청구 부분

(1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있는 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항). 법령의 시행과 동시에 기본권을 침해받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여기본권을 침해받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484 참조).

(2) 2007. 9. 6. 대통령령 제20244호로 전부 개정된 구 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제1호 나목(이하 ‘구 폐기물관리법 시행령 조항’이라 한다)이 2008. 7. 29. 대통령령 제20946호로 개정되고, 2011. 9. 7. 대통령령 제23126호로 개정되어 현행 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제1호 나목으로 변경되었고, 2007. 10. 25. 환경부령 제252호로 전부 개정된 폐기물관리법 시행규칙 제9조 제3항(이하 ‘구 폐기물관리법 시행규칙 조항’이라 한다)이 2012. 9. 24. 환경부령 제478호로 개정되어 현행 폐기물관리법 시행규칙 제9조 제4항으로 변경되었다. 그러나 일부 자구가 수정되거나 조문 위치가 바뀌었을 뿐 모두 이전의 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 나머지 청구인들이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않으므로, 청구기간의 기산은 구 폐기물관리법 시행령 조항과 구 폐기물관리법 시행규칙 조항을 기준으로 하여야 한다(헌재 2011. 11. 24. 2009헌마415; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌마1191등 참조). 그런데 청구인들이 제출한 보정서에 첨부된 자료와 문경시장, 진천군수, 포천시장에 대한 각 사실조회회신에 의하면, 청구인 주식회사 □□는 구 폐기물관리법 시행령 조항과 구 폐기물관리법 시행규칙 조항의 시행일인 2007. 9. 6.과 2007. 10. 25. 이전에 이미 폐기물 재활용업 허가를 받아 폐기물을 수집ㆍ운반할 수 있었던 사실, 청구인 주식회사 △△, 주식회사 ○○, 주식회사 ▽▽는 위 시행일 이후인 2010. 12. 24.부터 2013. 12. 19.까지 사이에 허가를 받거나 승계한 사실을 인정할 수 있는바, 늦어도 2013. 12. 19.부터는 나머지 청구인들 모두 폐기물 처리 기준 및 방법을 정한 구 폐기물관리법 시행령 조항과 구 폐기물관리법 시행규칙 조항에 의하여 구체적·현실적으로 기본권을 제한받았다고 할 것이다. 이 사건 심판청구는 그로부터 1년을 훨씬 경과한 2021. 1. 15. 제기되었으므로, 나머지 청구인들의 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제1호 나목, 폐기물관리법 시행규칙 제9조 제4항에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

(3) 폐기물관리법 시행규칙이 2016. 7. 21. 환경부령 제752호로 개정되면서 폐기물을 재활용하는 자의 준수사항을 정한 제14조의3 제4항 [별표 5의4]가 신설됨에 따라 폐기물을 재활용하는 자는 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표 3]에 따른 배출허용기준 이내로 악취를 저감할 의무를 부담하게 되었다. 나머지 청구인들이 구 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제4항 [별표 5의4]가 시행된 2016. 7. 21. 이전에 폐기물 재활용업 허가를 받은 사실은 앞서 본 바와 같은바, 나머지 청구인들은 늦어도 위 시행일에는 악취방지법 시행규칙(2011. 2. 1. 환경부령 제396호로 개정된 것) 제8조 제1항 [별표 3]에 의하여 구체적·현실적으로 기본권을 제한받았다고 할 것이다. 이 사건 심판청구는 그로부터 1년을 훨씬 경과한 2021. 1. 15. 제기되었으므로, 나머지 청구인들의 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표 3] 제1호, 제2호와 비고 중 2. 3. 부분에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.