헌법재판소 2013. 11. 28. 선고 2011헌마850 결정 [대기환경보전법 제57조 등 위헌확인]

1. 청구인의 주장 요지

자동차관리법상 이륜자동차로 분류되는 소형 스쿠터의 배출가스는 악성 유해물질을 대량 포함하고 있어 냄새가 아주 역겨울 뿐 아니라 대기 속으로 쉽게 퍼져 나가지 않고 한곳에 오래 머무는 성질이 있어 걷거나 자전거를 이용하는 청구인의 환경권을 침해하고 있다. 그럼에도 불구하고 대기환경보전법 제46조 제1항, 제57조는 각각 제작차와 운행차의 배출가스 허용기준에 관하여 아무런 범위를 정하지 않고 하위 법령에 위임하고 있어 포괄위임금지 원칙에 위반하고 있고, 대기환경보전법 시행령 제53조는 운행차의 배출가스 허용기준에 관하여 법률의 위임을 받고도 구체적인 규정을 하지 않고 그대로 하위법규인 부령에 위임하고 있어 복위임금지에 반한다. 또한 대기환경보전법 시행규칙 제62조 [별표 17]과 제78조 [별표 21]은 각각 제작차 배출가스 허용기준과 운행차 배출가스 허용기준을 규정하면서 이륜자동차에 대한 기준을 정하지 않고 있는바, 이러한 입법부작위로 인하여 이륜자동차에 대한 배출가스 규제가 이루어지지 않아 청구인의 환경권을 침해한다. 이러한 이유로 청구인은 2011. 12. 23. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

청구인은 대기환경보전법 제46조, 제57조, 같은 법 시행령 제53조, 같은 법 시행규칙 제62조 제1항 [별표 17] 및 같은 법 시행규칙 제78조 [별표21]에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였는데, 그 중 대기환경보전법 제46조에 대하여는 제1항의 위헌성만 주장하고 있으므로 심판의 대상을 이에 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 심판청구 당시 시행되던 규정인 ① 구 대기환경보전법(2008. 12. 31. 법률 제9311호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11256호로 개정되기 전의 것) 제46조 제1항, ② 구 대기환경보전법(2007. 4. 27. 법률 제8404호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11256호로 개정되기 전의 것) 제57조, ③ 구 대기환경보전법 시행령(2007. 11. 15. 대통령령 제20383호로 개정되고, 2013. 1. 31. 대통령령 제24344호로 개정되기 전의 것) 제53조, ④ 구 대기환경보전법 시행규칙(2010. 12. 31. 환경부령 제391호로 개정되고, 2011. 12. 2. 환경부령 제434호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항 [별표 17], ⑤ 구 대기환경보전법 시행규칙(2010. 1. 6. 환경부령 제358호로 개정되고, 2013. 2. 1. 환경부령 제500호로 개정되기 전의 것) 제78조 [별표 21]이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다.

구 대기환경보전법(2008. 12. 31. 법률 제9311호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11256호로 개정되기 전의 것) 제46조(제작차의 배출허용기준 등) ① 자동차(환경부령으로 정하는 건설기계의 경우에는 엔진을 말한다. 이하 이 조, 제47조부터 제56조까지, 제82조 제1항 제6호, 제89조제6호·제7호 및 제91조 제4호에서 같다)를 제작(수입을 포함한다. 이하 같다)하려는 자(이하 "자동차제작자"라 한다)는 그 자동차(이하 "제작차"라 한다)에서 나오는 오염물질(대통령령으로 정하는 오염물질만 해당한다. 이하 "배출가스"라 한다)이 환경부령으로 정하는 허용기준(이하 "제작차배출허용기준"이라 한다)에 맞도록 제작하여야 한다. 구 대기환경보전법(2007. 4. 27. 법률 제8404호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11256호로 개정되기 전의 것) 제57조(운행차배출허용기준) 자동차의 소유자는 그 자동차에서 배출되는 배출가스가 대통령령으로 정하는 운행차 배출가스허용기준(이하 "운행차배출허용기준"이라 한다)에 맞게 운행하거나 운행하게 하여야 한다. 구 대기환경보전법 시행령(2007. 11. 15. 대통령령 제20383호로 개정되고, 2013. 1. 31. 대통령령 제24344호로 개정되기 전의 것) 제53조(운행차배출허용기준) 법 제57조에 따른 운행차배출허용기준은 다음 각 호의 구분에 따른 배출가스 종류별로 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐 환경부령으로 정한다. (이하 생략) 구 대기환경보전법 시행규칙(2010. 12. 31. 환경부령 제391호로 개정되고, 2011. 12. 2. 환경부령 제434호로 개정되기 전의 것) 제62조(제작차배출허용기준) ① 법 제46조 및 영 제46조에 따라 자동차(제2항 각 호에 따른 건설기계의 경우에는 엔진을 말한다. 이하 이 조, 제63조부터 제67조까지, 제67조의2, 제67조의3, 제68조부터 제77조까지에서 같다)를 제작(수입을 포함한다. 이하 같다)하려는 자(이하 "자동차제작자"라 한다)가 그 자동차(이하 "제작차"라 한다)를 제작할 때 지켜야 하는 배출가스 종류별 제작차배출허용기준은 별표 17과 같다. [별표 17] 제작차배출허용기준(제62조 관련)

3. 이륜자동차

[별지 1] 기재와 같음. 구 대기환경보전법 시행규칙(2010. 1. 6. 환경부령 제358호로 개정되고, 2013. 2. 1. 환경부령 제500호로 개정되기 전의 것) 제78조(운행차배출허용기준) 법 제57조 및 영 제53조에 따른 배출가스 종류별 운행차배출허용기준은 별표 21과 같다. [별표 21] 운행차배출허용기준(제78조 관련) [별지 2] 기재와 같음.

3. 판단

가. 구 대기환경보전법 제46조 제1항, 제57조에 대한 청구 부분

헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 심판은 기본권의 침해사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 하며(헌법재판소법 제69조 제1항), 법령에 대한 헌법소원은 법령시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2007. 7. 26. 2006헌마1164, 판례집 19-2, 194, 199-200). 청구인은 구 대기환경보전법 제46조 제1항과 제57조가 제작차와 운행차의 배출가스를 규제함에 있어 그 허용기준을 하위법령에 포괄적으로 위임함으로써 결과적으로 보행하거나 자전거를 이용하는 청구인의 환경권을 침해한다고 주장하고 있으므로, 결국 위 법률조항의 시행과 동시에 그와 같은 기본권 침해 사유가 발생하였다고 봄이 상당하다. 그런데 이 사건 심판의 대상이 되는 구 대기환경보전법 제46조 제1항은 2008. 12. 31. 개정되어 2009. 7. 1. 시행되었고, 구 대기환경보전법 제57조는 2007. 4. 27. 개정·시행되었는바, 이 부분 심판청구는 위 각각의 시행일부터 1년을 경과하여 청구된 것으로 그 청구기간을 도과하여 부적법하다.

나. 구 대기환경보전법 시행령 제53조에 관한 청구 부분

법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 되려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령조항 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과나 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 등 참조). 이 경우 집행행위에는 입법도 포함되므로 법령규정이 그 규정을 구체화하기 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법령으로 인한 기본권침해의 직접성이 부인된다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 350-351; 헌재 2012. 7. 26. 2010헌마7등, 판례집 24-2상, 191, 208 등 참조). 청구인이 위헌확인을 구하고 있는 구 대기환경보전법 시행령 제53조는 배출가스의 구체적인 허용기준을 하위규범인 환경부령에 위임하고 있는 조항으로서 그 자체로 직접 청구인의 기본권을 침해하지는 않는다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 없어 부적법하다.

다. 구 대기환경보전법 시행규칙 제62조 [별표 17]에 대한 청구 부분

청구인은 제작차배출허용기준을 정하고 있는 구 대기환경보전법 시행규칙 제62조 [별표 17]이 이륜자동차에 대한 규제기준을 정하지 않아 환경권을 침해한다고 주장한다. 그러나 위 [별표 17]은 제3호에서 2006. 1. 1. 이후 50cc 미만의 원동기를 장착한 이륜자동차를 포함하여 모든 이륜자동차에 대한 제작차 배출가스 허용기준을 구체적으로 정하고 있다. 따라서 이 부분 청구는, 청구인이 주장하는 입법부작위가 존재하지 아니하여 청구인에 대한 기본권침해가능성이 없으므로 부적법하다.

라. 구 대기환경보전법 시행규칙 78조 [별표 21]에 대한 청구 부분

(1) 넓은 의미의 입법부작위에는, 입법자가 헌법상 입법의무가 있는 어떤 사항에 관하여 전혀 입법을 하지 아니함으로써 입법행위의 흠결이 있는 경우와 입법자가 어떤 사항에 관하여 입법은 하였으나 그 입법의 내용·범위·절차 등이 당해 사항을 불완전, 불충분 또는 불공정하게 규율함으로써 입법행위에 결함이 있는 경우가 있는데, 일반적으로 전자를 진정입법부작위, 후자를 부진정입법부작위라고 부르고 있다(헌재 1996. 10. 31. 94헌마108, 판례집 8-2, 480, 489; 헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735, 판례집 13-1, 1431, 1437). 한편, 법률에서 그 세부적 사항 내지 법률에서 규정한 사항의 시행 등을 하위규범인 행정입법에 위임 내지 수권하는 형태로 규정하고 있는데, 아무런 행정입법이 마련되어 있지 않거나 행정입법이 마련되어 있다 하더라도 불충분하게 규정되어 있는 경우 헌법재판소는 법률의 입법부작위와 마찬가지로 행정입법부작위에 대한 헌법소원을 인정하고 있다. 행정입법부작위의 경우에도 법률에서 위임한 사항에 대하여 전혀 아무런 규정을 두고 있지 않은 경우와 그에 관한 규정을 두고 있지만 불완전하게 규정하여 그 보충을 요하는 경우를 상정할 수 있는데, 후자의 경우 즉 그것이 부진정행정입법부작위에 해당하는 경우에는 불완전한 행정입법에 대하여 적극적으로 헌법소원을 제기하여야 하고, 이때에는 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 청구기간의 적용을 받는다(헌재 1996. 10. 31. 94헌마204, 공보 18, 648, 651; 헌재 1998. 11. 26. 97헌마310, 판례집 10-2, 782, 791 참조).

(2) 청구인은 운행차의 배출가스 허용기준을 정하고 있는 구 대기환경보전법 시행규칙 제78조 [별표 21]이 승용자동차 등 다른 종류의 자동차에 대해서는 운행시의 배출가스 허용기준을 정하고 있으면서도 이륜자동차에 대하여는 이를 정하고 있지 않아 환경권을 침해한다고 주장한다. 그런데 환경부장관은 상위법령의 위임에 따라 구 대기환경보전법 시행규칙 제78조 [별표 21]에서 자동차에 대한 운행차배출허용기준을 정하였는바, 비록 여기에 이륜자동차에 대한 운행차배출허용기준은 규정하지 않았으나 환경부장관이 상위법령의 위임에 따른 행정입법을 한 것은 분명하다(환경부장관은 이륜자동차의 대기오염물질 배출량과 유해성, 관련업계의 기술수준, 규제로 인하여 이륜자동차 소유자가 부담하게 되는 비용 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 이륜자동차에 대한 운행차배출허용기준을 설정하지 않은 것으로 보인다). 결국 청구인이 주장하는 바와 같이 이륜자동차에 대한 배출가스 허용기준이 존재하지 않는 것은 운행차배출허용기준에 관한 행정입법을 불완전·불충분하게 함으로 인한 것이지, 환경부장관이 운행차배출허용기준에 관한 행정입법을 하지 않았기 때문은 아니다. 그렇다면 이는 아무런 행정입법을 하지 않은 채 방치되어 있는 진정행정입법부작위가 아니라 행정입법은 하였으나 불완전·불충분한 경우로서 부진정행정입법부작위에 해당한다. 따라서 이 부분 청구는 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 청구기간의 적용을 받는다 할 것인데, 이 부분 청구 또한 위 [별표 21]이 시행된 2010. 7. 1.부터 1년이 경과하여 제기되었으므로 청구기간을 도과하여 부적법하다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 2013. 11. 28.

[별표 17] 제작차배출허용기준(제62조 관련)

3. 이륜자동차

가. 1991년 1월 1일부터 2005년 12월 31일까지

비고： 2000년 1월 1일부터 2000년 12월 31일까지 제작되는 이륜자동차 중 1999년 12월 31일 이전에 법 제32조에 따른 인증을 받은 이륜자동차에 대하여는 1996년 1월 1일부터 1999년 12월 31일까지 적용되는 기준을 적용한다.

나. 2006년 1월 1일부터 2007년 12월 31일까지

비고 : 2005년 12월 31일까지 인증을 받고 2006년 12월 31일까지 출고되는 이륜자동차에 대하여는 위 가목에서 2000년 1월 1일부터 2005년 12월 31일까지 적용되는 기준을 적용한다.

다. 2008년 1월 1일 이후

비고

1. 2007년 12월 31일까지 인증을 받고 2008년 12월 31일까지 출고되는 이륜자동차에 대하여는 위 나목의 기준을 적용한다.

2. 2009년 12월 31일까지 다음 표의 기준에 따라 인증을 받고 2010년 12월 31일까지 출고되는 2행정 원동기로서 최고속도 45㎞/h를 초과하는 50cc 미만 원동기의 배출허용기준은 다음 표를 적용한다.

3. 전기만을 동력으로 사용하는 경우 배출가스 항목에 대하여는 0g/1주행을 적용한다.

[별표 21] 운행차배출허용기준(제78조 관련)

1. 일반기준

가. 자동차의 차종 구분은 「자동차관리법」 제3조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제2조에 따른다. 나."차량중량"이란 「자동차관리법 시행규칙」 제39조 제2항 및 제80조 제4항에 따라 전산정보처리조직에 기록된 해당 자동차의 차량중량을 말한다.

다. 휘발유와 가스를 같이 사용하는 자동차의 배출가스 측정 및 배출허용기준은 가스의 기준을 적용한다.

라. 알코올만 사용하는 자동차는 탄화수소 기준을 적용하지 아니한다.

마.휘발유사용 자동차는 휘발유·알코올 및 가스(천연가스를 포함한다)를 섞어서 사용하는 자동차를 포함하며, 경유사용 자동차는 경유와 가스를 섞어서 사용하거나 같이 사용하는 자동차를 포함한다.

바. 건설기계 중 덤프트럭, 콘크리트믹서트럭, 콘크리트펌프트럭에 대한 배출허용기준은 화물자동차기준을 적용한다. 사.시내버스는 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조 제1호 가목·나목 및 다목에 따른 시내버스운송사업·농어촌버스운송사업 및 마을버스운송사업에 사용되는 자동차를 말한다.

아. 제3호에 따른 운행차 정밀검사의 배출허용기준 중 배출가스 정밀검사를 무부하정지가동 검사방법(휘발유·알코올 또는 가스사용 자동차) 및 무부하급가속검사방법(경유사용 자동차)로 측정하는 경우의 배출허용기준은 제2호의 운행차 수시점검 및 정기검사의 배출허용기준을 적용한다.

자. 희박연소(Lean Burn)방식을 적용하는 자동차는 공기과잉률 기준을 적용하지 아니한다.

차. 1993년 이후에 제작된 자동차 중 과급기(Turbo charger)나 중간냉각기(Intercooler)를 부착한 경유사용 자동차의 배출허용기준은 무부하급가속 검사방법의 매연 항목에 대한 배출허용기준에 5%를 더한 농도를 적용한다.

카. 수입자동차는 최초등록일자를 제작일자로 본다.

2. 운행차 수시점검 및 정기검사의 배출허용기준(무부하검사방법)

가. 휘발유(알코올 포함)사용 자동차 또는 가스사용 자동차

나. 경유사용 자동차

3. 운행차 정밀검사의 배출허용기준(부하검사방법)

가. 휘발유(알코올 포함)사용 자동차 또는 가스사용 자동차

1) 경자동차

2) 승용차

3) 소형 승합ㆍ화물ㆍ특수자동차

4. 구조변경 및 임시검사자동차

나. 경유사용 자동차

비고 경유사용 자동차에 대한 검사방법은 한국형 경유147(KD147모드) 검사방법을 적용한다. 다만, 특수한 구조 등으로 한국형 경유147(KD147모드) 검사방법을 적용할 수 없는 자동차인 경우에는 다음의 엔진회전수 제어방식(Lug-Down3모드)을 적용하여 검사한다. 이 경우 자동차검사 전산정보처리조직에 그 사유를 기록하여야 한다.

4. 구조변경 및 임시검사자동차

영 제54조에 따른 정밀검사 시행지역에 등록된 자동차 중 「자동차관리법 시행규칙」 제78조에 따라 구조변경검사(원동기ㆍ연료장치 및 배기가스발산방지장치에 대한 구조변경검사를 말한다)를 신청하는 자동차 또는 「여객자동차 운수사업법 시행령」 별표 2에 따라 「자동차관리법」 제43조 제1항 제4호에 따른 임시검사를 신청하는 자동차에 대한 운행차배출허용기준은 제3호의 운행차 정밀검사의 배출허용기준에 따른다.