서울행정법원 1999. 8. 27. 선고 99구3163 판결 [취득세등부과처분취소]

1. 처분의 경위

갑 제1, 2, 4, 7호증, 갑 제3, 5호증의 1, 2, 갑 제8호증의 1 내지 4, 을 제6호증의 1 내지 6, 을 제7, 8호증의 각 1, 2, 을 제9호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가.원고(변경 전 상호 : 조영물산 주식회사)는 1996. 12. 30. 대중골프장을 건설하기 위하여이제민으로부터 고양시 덕양구벽제동 산 2의 1임야 399,928㎡, 같은 동 산 2의 10 임야 2,395㎡, 같은 동 산 2의 11 임야 565㎡, 같은 동 산 2의 12 임야 54㎡ 등(이하 이 사건 토지라고 한다)를 각 증여받아 같은 달 26. 이 사건 토지에 관하여 1996. 12. 26 소유권이전등기를 경료하였다.

나. 피고는, 원고가 이 사건 토지를 취득한 날부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 원고의 고유업무에 직접 사용하지 아니함으로써 위 각 토지가지방세법 제112조 제2항,같은법시행령 제84조의4 제1항 제1호소정의 법인의 비업무용 토지로 되었다는 이유로, 1998. 5. 12.지방세법 제112조 제2항소정의 중과세율에 따라 위 토지에 대한 취득세 및 농어촌특별세를 산출한 다음, 그 세액에서 원고가 이미 납부한 세액을 공제한 취득세 금 159,259,960원 및 농어촌특별세 금 14,598,730원을 각 부과고지하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.

2. 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고는, 이 사건 토지의 취득 당시 이 사건 토지의 국토이용관리법상의 용도지역은 농림지역 또는 준농림지역으로서 관계법령에 따라 일정 행위가 제한될 뿐, 건축 또는 사용 자체가 금지된 것은 아니었는데, 원고가 이 사건 토지에 대중골프장을 건설하기 위하여 고양시장에게 국토이용계획변경신청을 하였으나, 고양시장 등 행정기관이 도시기본계획 변경 또는 그에 따른 도시계획 입안 중이라는 이유로 원고의 위 신청을 불허하여 대중골프장 건설에 착수하지 못하였는바, 원고가 위와 같은 외부적인 사유로 취득 후 1년 이내에 이 사건 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것에는 정당한 사유가 있으므로, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.

(2) 이에 대하여 피고는, 원고가 1996. 12. 20. 이 사건 토지 취득 당시 국토이용관리법상의 용도지역이 농림지역 또는 준농림지역이어서국토이용관리법 제15조 제3,4호,같은법시행령 제14조의 각 규정에 의하여 이 사건 토지를 대중골프장 건설 용도로는 사용할 수 없었고, 고양시장이 이미 1995. 6. 11. 건설교통부장관의 승인을 받아 같은 해 10. 11. 이 사건 토지를 포함한 주변 토지의 용도지역을 준도시지역, 준농림지역 또는 농림지역에서 도시지역으로 변경하여 달라는 국토이용관리계획변경 승인 신청을 하여 놓은 상태이었기 때문에, 원고가 이 사건 토지를 취득하기 이전부터 국토이용관리계획의 변경이 불가능하여 이 사건 토지를 대중골프장 건설 목적으로 사용할 수 없음을 알 수 있었음에도 불구하고 원고가 이에 대한 검토를 게을리한 채 이 사건 토지를 취득하였으니, 원고는 정당한 이유 없이 이 사건 토지를 취득 후 1년 이내에 고유목적에 사용하지 못한 것이므로, 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.

나. 인정 사실

갑 제6호증의 1 내지 3, 갑 제9, 10, 11호증의 각 1, 2, 갑 제12호증의 1 내지 34, 갑 제13호증의 1 내지 13, 을 제1, 3, 4호증의 각 1, 2, 을 제2, 10호증의 각 1 내지 3, 을 제5호증의 1 내지 4의 각 기재와 증인한영철의 증언 및 이 법원의 건설교통부장관, 고양시장에 대한 각 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 원고는 스포츠레저산업 및 대중골프장업 등을 목적사업으로 하는 영리법인으로서, 1987.경 올림픽골프장에 대하여 골프장건설허가를 받아 1990. 이를 준공하여 운영하여 오고 있다.

(2)조영관광개발주식회사의 골프장 건설 사업 추진 경과

㈎ 원고는 1988. 이후 계열회사인조영관광개발주식회사(이하조영관광이라고 한다)와 함께 당시 원고의 대표이사로서 이 사건 토지의 소유자인이제민으로부터 이 사건 토지의 사용 승낙을 받아 위 각 토지에 9홀 규모의 대중골프장을 건설하기로 하였다.

㈏조영관광은 1988. 12. 19. 관할 군부대인육군 제5181부대장과 대중골프장건설을 위한 군사시설협의를 한 결과 군부대는 골프장 내에 철주 등 장애물을 설치하고 경비초소, 탐조등 및 자체방호진지 등 시설물을 설치할 것을 조건으로 골프장 건설에 동의를 하였다. 한편 경기도지사는 산림청장, 환경처장관 등과 골프장 건설을 위하여 국토이용계획변경 협의를 하였는데, 산림청장은 1991. 10. 18. 산림훼손을 최소화하고, 급경사지 및 농경지와 연접된 지역을 최대한 존치하며, 산사태 또는 토사유출로 인한 방재시설 등을 설치할 것 등의 의견을 제시하였고, 환경처장관은 같은 달 24. 산림훼손 및 절토성토 등으로 자연환경의 훼손이 클 것이고, 위 토지가 인근 고양학구의 식수원의 상류에 위치하여 골프장 조성시 하류 주민들의 민원이 야기될 우려가 있어 골프장 건설이 바람직하지 않다는 의견을 제시하였다. 이에 원고는 1992. 4.경 위 대중골프장 건설과 건설 후 이용에 따른 환경에 대한 영향을 검토하여 기존 녹지지역을 최대한 보전하고 토사 유실에 대한 방재대책, 오폐수처리 대책 등을 수립하여 경기도지사에게 환경영향 검토서를 제출하였고, 경기도지사는 이를 토대로 환경처장관과 국토이용계획변경 재협의를 하였는데, 환경처장관은 1992. 8. 19. 골프장 건설은 바람지하지 아니하나, 도로변 및 서울시립공동묘지에서 위 사업구간이 차폐될 수 있도록 대책을 강구하고, 녹지자연도 5등급 이상 지역 및 경사도 35도 이상 지역은 자연녹지로 보전하는 등 기존산림을 최대한 보전하며, 골프장의 규모를 축소할 것 등이 검토되어야 한다는 의견을 제시하였다.

㈐ 경기도지사는 1992. 9. 9. 고양시장에게 산림청 및 환경처와의 위와 같은 협의 결과를 통보하면서 그에 대한 검토의견과 인근 주민 및 이해관계인이 골프장건설에 동의하고 있는지 여부 등을 보완할 것을 요구하였고, 고양시장은 이를조영관광에게 통지하고 보완을 요구하였다.

㈑ 이에 따라조영관광은 1992. 10. 14. 관할군부대장인 제72사단장과 군사시설 협의를 하여조영관광이 골프장건설에 따라 훼손되는 군부대시설과 대공낙하 장애물, 방어진지 등은조영관광이 대신 설치하여 주며, 군부대의 작전 활동시 골프장의 영업을 중단하기로 할 것 등을 조건으로 하여 동의를 받아 이를 고양시장에게 제출하였다.

㈒ 그 후 고양시장은 1992. 10. 29.조영관광의 골프장설계 일부 변경에 따라 제5181부대장과 재협의를 한 결과 위 부대장으로부터 골프장 진입로 지역이 군부대 전용 작전도로이어서 사용이 불가하다는 의견을 제시받아 이를조영관광에게 통지하였고,조영관광은 이에 따라 골프장 진입로의 위치를 변경하여 설계를 변경하여 1992. 11. 2. 그 설계내용을 고양시장에게 제출하였으며, 위 부대장은 1992. 11. 9. 이에 동의하였고, 그 후 고양시장은 1992. 11. 14. 경기도지사에게 위와 같은 보완내용을 첨부하여 이 사건 골프장 계획은 골프인구의 대중화와 입지적 여건을 최대한 활용하되 산림 및 자연환경 훼손을 최소화하는 범위에서 토지이용계획을 재구성하였고 주민들의 반대의견은 사업 시행 중 또는 완료 후 충분히 조치할 수 있다는 의견을 제출하였다.

㈓ 그런데 위 골프장 부지 인근 주민들이 1993. 3.경 고양시장에게 골프장건설에 반대하는 민원을 제기함에 따라 고양시장은조영관광에게 주민동의서를 제출할 것을 요구하였다. 이에조영관광은 같은 해 4. 주민들과 협의를 진행하면서 고양시장에게 사업승인 신청시 주민동의서를 제출하고자 한다고 통보하였고, 그 뒤 고양시장의 요구에 따라 절토성토 공사시 방재대책, 서울시립공동묘지의 차폐대책, 급경사지의 녹지 보전 대책, 오폐수 대책 등을 제시하였다.

㈔ 그러나 고양시장은 1993. 5. 13.과 같은 해 7. 7.조영관광에게 주민동의서의 제출과 관계용수 확보를 위한 우수차집 폰드 용량의 산출 근거 등을 같은 달 31.까지 제출할 것을 촉구하고, 같은 해 9. 23. 상부기관으로부터 국토이용계획 입안에 필요한 주민 동의 미이행으로 서류가 반려되었다면서 이를 보완하여 줄 것을 촉구하였다가, 1994. 3. 18. 주민들의 반대가 있어 주민 동의서를 제출하도록 보완지시를 하였음에도 주민동의서가 제출되지 아니하였고, 국토이용관리법이 1994. 1. 1.부터 전면개정되어 변경된 용도지역으로 입안하여야 한다는 이유로조영관광의 국토이용계획변경신청서를 반려하기에 이르렀다.

㈕ 한편조영관광은육군 제7837부대, 벽제지구대 등과 사이에 위 대중골프장의 건설에 장해가 되는 고양시벽제동 산 2의 10지상 부식 분배소, 사무실 및 정비반 건물과 교량 등 시설물 등을 이전하여 다른 곳에 시설하여 주기로 합의하였고, 1994. 8. 19. 위 대체시설의 설치를 위하여 고양시장으로부터 개발제한구역 내 군사시설 설치허가를 받아 1995. 6. 1. 금 385,000,000원을 들여 위 대체시설물의 공사를 완공하였다.

(3) 국토이용계획과 도시계획 변경 과정 등

㈎ 고양시장은 1992. 2. 1. 고양시의 시승격에 따라 비도시지역을 도시지역으로 확장하여 계획적인 도시발전을 도모하기 위하여 경기도지사에게 이 사건 토지를 포함한 준도시지역 0.415㎢, 농림지역 42.557㎢, 준농림지역 42.020㎢ 등을 도시지역으로 변경하기로 하는 내용의 2011년 도시기본계획 승인 신청을 하였고, 경기도지사는 1994. 12. 29. 건설교통부장관에게 위와 같은 내용의 국토이용계획변경신청을 하였으며, 건설교통부장관은 1995. 6. 15. 위 도시기본계획 중 신규 계획한 공업용지 신설 및 확장, 종합대학신설계획 등을 삭제하고, 한양공원 조성계획을 재검토할 것 등을 조건으로 위 도시기본계획을 승인하였고, 고양시장은 이를 같은 해 10. 11. 이를 공고(고양시 공고 제1995-398호)하였다.

㈏ 그 뒤 고양시장은 1996. 3. 28. 경기도지사에게 고양시 도시지역 확장을 위한 국토이용계획변경을 요청하였고, 경기도지사는 그 무렵 건설교통부장관에게 그 승인을 요청하였는데, 건설교통부장관은 1996. 5. 1., 같은 해 6. 12. 각 경기도지사로부터 보완을 받은 뒤 같은 해 6. 15. 문화체육부, 환경부, 농림수산부, 산림청 등과 국토이용계획변경을 위한 협의를 하였고, 같은 해 10. 21. 경기도지사에게 위 협의과정에서 지적된 사항에 대하여 재검토할 것을 요구하였다. 건설교통부장관은 1997. 3. 25. 경기도지사로부터 위와 같이 지적된 내용을 보완한 수정안을 제출받아 같은 해 4. 29. 농림수산부 등과 재협의를 하였으나 재차 이견이 제시되어 경기도지사에게 이를 재검토할 것을 요구하였다. 경기도지사는 같은 해 10. 9. 건설교통부장관에게 그 지적사항을 보완하여 새로이 입안한 국토이용계획변경안을 제출하였고, 건설교통부장관은 같은 해 11. 14. 국토이용계획심의위원회 심의를 거쳐 같은 해 12. 19. 결정하여 같은 달 26. 이를 고시(건설교통부 고시 제1997-425호)하였다.

㈐ 그 뒤 건설교통부장관은 1998. 9. 15. 이 사건 토지를 포함한 주변 토지의 도시계획법상 용도지역을 자연녹지지역으로 변경하는 것을 승인하였다.

(4) 원고의 국토이용계획변경 신청과 대중골프장 사업 추진 등

㈎ 원고는 (2)항 기재와 같이 대중골프장 건설을 위한 국토이용계획변경신청이 반려된 뒤에도 대중골프장 건설을 추진하여 오다가, 1996. 12.경조영관광의 국토이용계획변경신청 추진 경위 등에 비추어 주민들의 민원을 해결하면 대중골프장(가칭월드컵 컨트리 클럽) 건설을 위하여 이 사건 토지의 국토이용계획을 변경할 수 있을 것으로 판단하고서 이를 위하여이제민으로부터 이 사건 토지를 증여받아 이를 취득하였고, 1997. 2. 피고에게 용도지역이 준농림지역 또는 농림지역인 위 각 토지를 준도시지역(운동휴양지구)으로 국토이용계획을 변경하여 줄 것을 신청하였다.

㈏ 그런데 고양시장은 1997. 3. 26. 이미 건설교통부장관으로부터 위 각 토지를 포함한 인근 토지의 용도지역을 도시지역으로 변경하는 도시기본계획을 승인받아 이에 부합하도록 그 일대 토지들의 국토이용계획상 용도지역을 준도시지역, 농림지역 또는 준농림지역에서 도시지역으로 변경할 것을 입안하여 이를 건설교통부장관에게 승인을 요청하였기 때문에 이 사건 토지의 국토이용계획을 원고의 신청과 같이 중복하여 입안할 수 없고, 또 국토이용계획은국토이용계획법 제7조소정의 토지수급계획에 따라 수립되어야 하는데, 고양시는 준도시지역으로의 토지수급계획이 없어 국토이용계획변경안을 입안할 수도 없으므로 원고가 신청한 국토이용계획의 변경이 불가능하다는 이유로 이를 반려하였다.

㈐ 그 후 원고는 1997. 12. 10. 주식회사대호기술단과 사이에 위 대중골프장 건설을 위한 설계용역계약을 체결하였고, 1997. 12. 15. 골프장건설에 필요한 고양시 덕양구벽제동 산 2의 7임야 1587㎡를 국가로구터 금 24,598,500원에 매수하였다.

㈑ 그 후 이 사건 토지의 도시계획법상 용도지역이 1998. 9. 15. 자연녹지지역으로 변경되기에 이르자, 원고는 1999. 1. 29. 이 사건 토지 위에 9홀 규모의 대중골프장을 건설하기 위하여 고양시장에게 그 도시계획상 용도지역을 자연녹지지역에서 운동장시설지구로 변경하여 줄 것을 신청하였고, 고양시장은 원고의 위 신청을 검토하여 이 사건 토지에는 대중골프장을 건설하는 것이 여러모로 적합하다고 판단하고 고양시의회의 의견을 청취한 뒤 경기도지사에게 운동장시설로의 도시계획변경 신청을 하여 놓은 상태이다.

다. 판 단

(1)지방세법 제112조 제2항(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것),같은법시행령 제84조의4 제1항 제1호(1998. 12. 31. 대통령령 제15982호로 개정되기 전의 것)의 각 규정에 의하면, 법인이 토지를 취득한 날부터 1년 내에 정당한 사유 없이 당해 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지는 법인의 비업무용 토지로서 취득세를 중과하도록 되어 있다.

위와 같이 법인이 토지를 취득한 날부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 경우 그 토지의 취득세를 중과하는 취지는 법인의 고유업무와 관련 없는 사업에 불필요한 투자를 억제하여 토지에 대한 비생산적인 투기의 조장을 방지하고 토지의 효율적인 이용을 꾀하기 위하여 이를 세제면에서 규제하는 한편, 이미 소유하고 있는 비업무용 토지의 매각을 촉진하여 사장된 자금을 생산자본화 하고 이로써 자금운영의 적정화를 유도하려는 데에 있다(대법원 1994. 6. 28. 선고 93누23435판결및대법원 1991. 12. 27. 선고 91누4515판결등 참조).

그리고 위 규정에서 말하는 ‘정당한 사유’란 법령에 의한 금지제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당사유의 유무를 판단함에 있어서는 위와 같은 중과세의 입법취지를 충분히 고려하면서 해당 법인이 영리법인인지 여부, 토지의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 8. 22. 선고 96누1139 판결등 참조).

(2) 위에서 본 바와 같이, ① 원고가 이 사건 토지를 취득한 목적이 그 고유업무인 대중골프장업을 영위하기 위하여 이를 건설하기 위한 것이었고, 원고의 그 취득 이전부터 계열회사인조영관광과 함께 일관하여 대중골프장 건설을 추진하여 온 점, ② 위 대중골프장 건설을 위하여 국토이용계획의 변경이 필요한 것이기는 하지만, 그 신청은 건설교통부장관의 관계기관과의 협의 결과 지적된 내용을 모두 보완되었음에도 불구하고 주민동의서 미제출을 이유로 반려되었던 점, ③ 한편 골프장을 위하여는 반드시 체육시설의설치이용에관한법률에 따라 서울특별시장직할시장 또는 도지사로부터 사업계획서의 승인을 받아야 하고, 그 부지가 국토이용관리법상 준도시 지역 중 ‘운동휴양지구’ 또는 도시계획법상 ‘운동장시설지역’에 속하지 아니하는 경우국토이용관리법 제6조내지제9조,제30조의2 제1항,같은법시행령 제4조,제7조,제11조,제58조 제1항 제2호 라목의 각 규정에 의하여 서울특별시장직할시장 또는 도지사에게 신청하여 국토이용계획상 용도지역을 ‘운동휴양지구’로 변경하여야 하거나, 그 부지가 국토이용계획상 도시지역에 속하는 경우도시계획법 제10조,제11조,제12조,같은법시행령 제6조 제1항 제2호,제2조 제1항 제1호 나목의 각 규정에 의하여 도시계획을 변경하여야 하는 등 상당한 시일이 소요되는 점, ③ 원고가 위 각 토지를 업무인 대중골프장업에 사용하지 못한 것은 피고가 1995. 6. 15. 건설교통부장관으로부터 도시기본계획을 변경 승인을 받아 그 입안 중이라는 이유로 국토이용계획변경을 하여 주지 아니한 것이 주된 이유인데, 원고가 이 사건 토지를 취득할 당시 이 사건 토지의 국토이용계획상 용도지역은 준농림지역 또는 농림지역으로서국토이용관리법 제6조 제1호 라목,제9조,같은법시행령 제7조 제1호 다목에서 골프장 건설이 가능한 용도지역으로 규정한 준도시지역으로의 계획 변경이 불가능하지 아니하였고, 그 취득 이전에 원고 및조영관광이 종전에 추진하였던 국토이용계획변경신청 경위 등에 비추어 보면, 주민들의 민원을 해결하면 별다른 어려움 없이 변경 결정을 받을 수 있을 것으로 보이며, 한편 고양시 2011년 도시기본계획상 이 사건 토지의 국토이용계획상 용도지역이 도시지역으로 고시되었다 하더라도, 위 대중골프장은도시계획법 제2조 제1호 나목소정의 ‘운동장시설’로서 도시지역 내에서도 건설이 가능하였고, 실제로 1998. 9. 15. 이 사건 토지의 도시계획법상 용도지역이 자연녹지지역으로 결정됨으로써도시계획법 제17조 제1항 제4호,제2항,같은법시행령 제15조 제1항 제4호 나목에 따라 녹지 공간의 보전을 해하지 아니하는 범위 내에서 제한적으로나마 도시계획시설로의 개발이 가능하게 되었던 점(따라서 원고가 이 사건 토지의 취득 당시 그 용도지역이 준농림지역 또는 농림지역으로서 골프장건설이 불가능하였고, 이미 그 용도지역을 도시지역으로 변경하여 구체적인 도시계획을 입안 중이어서 골프장 건설이 불가능하다는 점을 알았거나 조금만 주의를 기울였더라면 이를 알 수 있었으므로 원고가 취득 후 1년 이내에 이 사건 토지를 고유목적에 사용하지 못한 것에 정당한 이유가 없다는 취지의 피고의 주장은 받아들이지 아니한다.), ④ 원고는 인근 주민들의 골프장 건설에 대한 반대로 국토이용계획변경서를 반려받은 1994. 3. 18. 이후에도 계속적으로 골프장건설을 추진하여 오면서 군부대와 군사시설 협의를 하면서 합의하였던대로 골프장 건설에 지장을 주는 군부대시설을 대체시설하여 주고, 국유지를 매수하기까지 하여 왔으며, 이 사건 토지의 도시계획법상 용도지역이 자연녹지지역으로 결정된 이후인 1999. 1. 29. 고양시장에게 이 사건 토지 위에 대중골프장 건설을 위하여 도시계획변경 신청을 한 점, ⑤ 법인의 비업무용 토지에 대한 취득세 중과의 취지는 위와 같이 법인의 부동산투기 등을 방지하려는 것이지 정상적인 법인의 활동까지 막으려는 것이 아닌 점 등에 비추어 보면, 비록 원고는 이 사건 토지를 취득 후 1년 내에 고유 목적에 사용하지 못하였다 하더라도, 원고는 이 사건 토지를 고유업무에 직접 사용하기 위하여 줄곧 정상적이고도 진지한 노력을 다하였음에도 고양시장이 고양시 2011년 도시기본계획에 따른 도시계획입안 절차가 진행 중이라는 이유로 원고의 국토이용계획변경신청을 반려한 외부적 사유로 인하여 부득이 1년의 유예기간을 넘기고도 이 사건 토지를 고유 목적에 사용할 수 없었던 것이라고 봄이 상당하므로, 원고가 이 사건 토지를 1년 내에 그 고유업무에 직접 사용하지 못한 것에는 정당한 사유가 있다 할 것이다.

따라서 이 사건 토지가 원고의 비업무용 토지에 해당함을 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

1999. 8. 27.