대법원 2010. 11. 25. 선고 2010두16752 판결 [대통령령이 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산에 해당하는지 여부]

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유서를 모두 살펴보아도, 상고인의 상고이유에 관한 주장은 상고심절차에관한특례법 제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 같은 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2010. 7. 9. 선고 2009누14820 판결】

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래 2. 기재와 같은 판단을 추가하는 외에는 제1심 판결 이유의 기재와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 추가하는 판단

가. 이 사건 토지가 과세기준일 현재 교육사업에 직접 사용된 토지인지 여부

(1) 원고의 주장

아래와 같은 이유로 이 사건 토지(편의상 별지 기재와 같이 A, B, C, D, E구역으로 나누어 표시한다) 중 E구역은 비영리사업자인 원고가 그 사업인 교육목적에 직접 사용하는 토지로서 지방세법 제186조 제1호의 비과세 대상 부동산에 해당한다.

① 비영리사업자가 사업에 직접 사용할 목적으로 부동산을 취득하였으나, 과세관청의 행위로 인하여 그 부동산을 직접 사용할 수 없었던 경우와 같이 그 부동산을 사업목적에 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있는 경우에는「지방세법」제1조의2 제1항의 입법 취지와 실질과세의 원칙에 따라 비과세 규정을 적용함이 타당하다.

② 원고는 서울특별시 교육감으로부터 위 E구역으로 원고 산하 ○○대학교 부속 초ㆍ중ㆍ고등학교를 이전하는 내용의 학교이전계획을 승인받았던 중, 피고가 위 E구역에 있는 토지가 원고의 소유가 아니라는 이유로 서울특별시 교육감의 도시계획시설 변경결정(체육시설을 학교로 변경) 요청을 보류함에 따라 2006. 11. 28. 학교법인 ○○학원(이하 ‘ ○○학원’이라 한다)으로부터 이 사건 토지를 매수하게 되었다. 그런데, 원고가 이 사건 토지를 매수한 이후에도 피고와 서울특별시장은 위 E구역을 포함한 성미산 일대의 종합적인 도시관리계획을 수립한 후 그 결과에 따라 도시관리계획 입안 등 행정절차를 진행하겠다고 하며 위 E구역에 대한 도시계획시설 변경결정을 지연하였다. 이 사건 처분은 피고가 위와 같이 도시계획시설 변경결정을 지연하고 있던 중에 이루어졌다.

③ 이상과 같이, 이 사건 처분의 과세기준일인 2007. 6. 1. 당시 원고가 위 E구역에 있는 토지를 교육사업에 직접 사용하지 못한 데에는 원고에게 아무런 귀책사유가 없고, 이는 오로지 피고와 서울특별시장이 위 E구역에 대한 도시계획시설 변경결정을 성미산 일대의 종합적인 도시관리계획과 함께 진행함에 따라 초래된 결과이므로, 위 E구역에 있는 토지는 지방세법 제186조 제1호의 교육목적에 직접 사용하는 부동산으로서 비과세대상이라고 볼 것이고, 그렇게 보지 않으면 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반한 것으로서 위법하다.

(2) 인정사실

갑 제44 내지 53호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 각 사실이 인정된다.

(가) 원고는 2003. 2. 12. 원고 산하 ○○대학교 부속 여자 중ㆍ고등학교를 서울 ○○구 ○○동 산 11-58 임야 일대로 이전하기 위하여 서울특별시 교육감에게 학교이전계획승인 신청을 하였다. 그 신청에 대하여 서울특별시 교육감은 원고의 신청지에 대하여는 부지가 비좁은 등의 사유로 승인을 할 수 없지만, 이 사건 토지 중 E구역으로 학교 이전을 추진하는 경우에는 적극 도와주겠다고 하였고, 이에 원고는 위 신청을 철회하고, 위 E구역으로의 이전을 추진하게 되었다.

(나) 원고는 2005. 4. 19. 서울특별시 교육감에게 위 E구역으로 학교를 이전하는 내용의 학교이전계획승인 신청을 하였고, 이에 서울특별시 교육감은 2005. 6. 20. 원고 산하 ○○대학교 부속 초ㆍ중ㆍ고등학교 이전 계획을 승인하고, 같은 달 24일 피고에게 체육시설로 되어 있는 위 E구역의 도시계획시설을 학교로 변경해 달라는 내용의 도시계획시설 변경결정 요청을 하였다.

(다) 그런데, 피고는 위 E구역에 있는 토지가 원고의 소유가 아니라는 이유로 위 도시계획시설 변경결정 요청을 보류하였다. 이에 원고는 2006. 11. 28. ○○학원으로부터 이 사건 토지를 매수하였다.

(라) 원고는 2007. 9.경 피고에게 위 서울특별시 교육감의 요청과는 별도로 위 E구역에 관한 도시계획시설 변경결정 요청서를 제출하였으나, 피고와 서울특별시장은 위 E구역을 포함한 성미산 주변이 일반 임야 및 미집행 도시계획시설이 밀집된 지역이므로 종합적인 도시관리계획을 수립한 후 그 결과에 따라 도시관리계획 입안 등 행정절차를 진행하겠다는 이유로 위 E구역에 대한 도시계획시설 변경결정을 여전히 보류하였다. 한편, 이 사건 처분은 피고가 위와 같이 도시계획시설 변경결정을 보류하고 있던 중인 2007. 9. 10.에 이루어졌다.

(마) 그 후 피고는 2008. 11. 13. 성미산 종합도시관리계획을 수립하여 도시관리계획 변경결정을 위한 열람공고를 하였는데, 그 계획에 의하면 이 사건 토지 중 A, B, C, D구역에 있는 원고 소유의 토지를 피고가 매수하는 것으로 되어 있다. 원고는 2008. 12.경 위 E구역에 대한 도시계획시설 변경결정을 전제로 위 계획에 따른 피고의 매수 제안을 받아들였고, 2009. 4. 13. 피고와 그에 해당하는 토지에 관한 매매 전 계약을 체결하였다.

(바) 피고와 서울특별시장은 2009. 10. 8. 서울특별시 고시 제2009-391호로 이 사건 토지 중 A, B, C, D구역에 있는 원고 소유의 토지를 포함하여 공원 면적을 기존 계획의 50,800㎡에서 103,961.7㎡로 확대하고, 위 E구역에 있는 원고 소유의 토지 22,636㎡를 체육시설에서 학교로 변경하는 내용의 도시계획시설 변경결정 및 지형도면을 고시하였다.

(3) 판단

(가) 원고가 위 E구역에 있는 토지를 교육목적에 직접 사용한다고 볼 것인지

지방세법 제186조 제1호는 전문(前文)에서 "제사ㆍ종교ㆍ자선ㆍ학술ㆍ기예 그 밖의 공익사업을 목적으로 하는 대통령령이 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산"을 비과세 대상으로 규정하면서, 그 후문(後文)에서는 "이 경우 그 사업에 직접 사용할 건축물을 건축 중인 경우와 건축허가 후 행정기관의 건축규제조치로 인하여 건축에 착공하지 못한 경우의 그 건축예정 건축물의 부속토지는 이를 그 사업에 직접 사용하고 있는 것으로 본다"고 규정하고 있다. 위 문언에 의하면, 과세기준일 당시 교육목적에 직접 사용하고 있지 않은 토지는 교육목적에 직접 사용할 건축물을 건축 중인 경우의 그 건축예정 건축물의 부속토지이거나, 건축허가는 받았는데 행정기관의 건축규제조치로 인하여 건축에 착공하지 못한 경우의 그 건축예정 건축물의 부속토지에 해당하는 때에 한하여 위 규정에서 정하는 비과세 대상 부동산에 해당한다고 볼 것이다.

이 사건의 경우, 위 인정사실만으로는 이 사건 토지가 위 규정 소정의 비과세 대상 부동산의 요건을 충족하지 못하고 있음이 분명하고, 달리 이 사건 토지가 위 요건에 해당한다고 볼 만한 증거도 없다. 나아가, 비영리사업자가 사업에 직접 사용할 목적으로 부동산을 취득하였으나, 과세관청의 행위로 인하여 그 부동산을 사업목적에 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있는 경우에는「지방세법」제1조의2 제1항의 입법 취지와 실질과세의 원칙에 따라 비과세 규정을 적용하여야 한다는 원고의 주장을 뒷받침할 만한 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라, 이 사건에서 위 인정사실만으로는 원고가 위 E구역에 있는 토지를 교육목적에 사용하지 못한 것이 피고에게서 비롯되었다거나, 그와 같이 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다. 따라서, 원고의 위 주장은 이유 없다.

(나) 위 E구역에 있는 토지에 대한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 위반인지

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다( 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 그런데, 이 사건에서는 피고가 이 사건 처분의 과세기준일 이전까지 위 E구역에 관한 도시계획시설 변경결정을 하겠다거나, 위 E구역에 있는 토지는 교육목적에 직접 사용한다고 보아서 비과세 대상 부동산으로 보겠다는 등의 공적인 견해를 표명하였다고 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 한편, 원고가 위 E구역에 관한 도시계획시설 변경결정이 이 사건 처분의 과세기준일 이전에 이루어지고, 그에 따라 그 과세기준일 이전에 학교 건물 신축공사를 시작할 수 있을 것으로 믿고서 이 사건 토지를 매수하였다고 하더라도, 그와 같은 원고의 믿음은 위와 같은 법리에 비추어 신뢰보호의 원칙이 보호할 것을 예정하는 신뢰가 아님이 분명하다. 원고의 위 주장도 이유 없다.

나. 이 사건 토지가 국가 등이 공용 또는 공공용에 사용하는 토지인지 여부

(1) 원고의 주장

아래와 같은 이유로 이 사건 토지 중 A, B, C, D구역에 있는 원고 소유의 토지는 지방자치단체인 피고가 1년 이상 공공용(공원)으로 사용하는 재산으로서 지방세법 제185조 제2호에 따라 비과세된다.

① 위 규정은 국가, 지방자치단체 등이 공공시설로 사용하기만 하면 적용되는 규정이므로, 이 사건에서는 과세기준일인 2007. 6. 1.을 기준으로 한 이 사건 토지의 실제 현황, 특히 피고가 이 사건 토지를 공원으로 사용하였는지 여부에 따라 위 규정의 적용 여부가 결정된다.

② 구 도시계획법상 공원으로 결정ㆍ고시된 토지가 도시공원법 제4조에 따라 조성계획이 결정되어 도시공원법 제2조에서 정한 공원시설의 종류, 위치 및 범위 등이 구체적으로 확정된 경우에는 공공용으로 사용하기로 결정한 재산에 해당한다는 점에서 공용개시행위가 있는 것이므로, 그 인공적인 시설면적을 포함한 전체 공원면적이 위 규정에 따라 비과세된다.

③ 1966. 2. 5. 건설부고시 제2181호로 이 사건 토지 중 일부가 공원으로 지정되었고, 1977. 7. 9. 건설부고시 제138호로 근린공원으로 변경되었으며, 1993. 8. 18. 서울특별시 고시 제1993-249호로 도시계획시설(공원) 조성계획결정이 이루어졌는데, 이 사건 토지 중 A구역에 있는 ○○동 산 11-64 토지 중 7,142.9㎡, C구역에 있는 ○○동 산 11-58 토지 중 1,296.5㎡, D구역에 있는 ○○동 산 11-61 토지 중 94.9㎡가 위 서울특별시 고시의 도시계획시설 조성계획결정에 포함되었다. 위와 같은 서울특별시 고시에 대하여 1993. 9. 8. ○○구 고시 제1993-45호로 도시계획시설(○○ 제1근린공원 외 1개소 공원) 조성계획지적승인이 이루어졌다.

④ 이 사건 토지 인근의 지역 주민들은 위 도시계획시설 조성계획결정에 포함된 토지뿐만 아니라 이 사건 토지 전부를 산책로 등의 공원으로 이용하여 왔다. 피고는 위 도시계획시설 조성계획결정에 포함된 토지에 산책로, 배드민턴장 등 체육시설, 보안등, 벤치 등을 설치하고, 불특정 다수의 지역 주민들로 하여금 이 사건 토지를 공원으로 이용하도록 하면서 위와 같이 설치한 시설물을 보수하는 등 이를 관리하여 왔다. 그에 따라 원고는 이 사건 토지에 관한 소유권을 행사하지 못하거나 그 행사를 제한받고 있다.

⑤ 따라서 이 사건 토지 중 위 도시계획시설 조성계획결정에 포함된 토지들에 대하여는 공원시설의 종류, 위치 및 면적이 구체적으로 확정되었으므로, 그 토지들에 대하여는 위 규정( 지방세법 제185조 제2항)에 따라 비과세되어야 한다. 또한, 피고가 위 도시계획시설 조성계획결정에 포함되지 않은 나머지 토지들에도 산책로를 설치하는 등 이를 적극적으로 인근 주민의 일반사용에 제공함에 따라 원고의 이 사건 토지에 관한 소유권 행사가 제한되므로 위 규정의 취지에 따라 이 사건 토지는 비과세 대상으로 보아야 하고, 그렇게 보지 않으면 이 사건 처분은 조세형평의 원칙에 위반되어 위법하게 된다. 결국, 이 사건 토지 중 A, B, C, D구역에 있는 토지 전부를 위 규정에 따라 비과세 대상 부동산으로 보아야 한다(앞에서 본 바와 같이, 위 E구역에 있는 토지를 원고가 교육목적에 직접 사용하는 부동산이라고 볼 수 없는 이상, 그 토지들에 관하여도 이와 같은 취지의 주장을 하는 것으로 볼 여지가 있으므로, 아래에서는 위 E구역에 있는 토지들까지 포함하여 이 사건 토지 전부에 관하여 판단한다).

(2) 인정사실

갑 제39 내지 42호증, 을 제5, 6, 7, 14 내지 17호증의 각 기재, 제1심 증인 신정호의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 각 사실을 인정할 수 있다.

(가) 1966. 2. 5. 건설부고시 제2181호로 이 사건 토지 중 일부가 공원으로 지정되었고, 1977. 7. 9. 건설부고시 제138호로 근린공원으로 변경되었다. 1993. 8. 18. 서울특별시 고시 제1993-249호로 도시계획시설 조성계획결정이 이루어졌는데, 그 주요 내용은 ○○ 제1근린공원 내 다목적 운동장ㆍ배드민턴장ㆍ체력단련장 및 전망대 등의 시설계획, ○○ 제2근린공원에 다목적운동장ㆍ체력단련장ㆍ정자 및 문화회관 등의 시설계획이다. 위 결정에 따라 도시계획시설(○○ 제1근린공원) 조성계획결정조서(도로, 조경시설, 운동시설, 편익시설, 관리시설, 녹지 및 시설로 구분하여 부지면적과 시설면적을 특정하였다), 시설조서(파고라, 벤치, 다목적운동장, 배드민턴장, 주차장으로 시설을 구분하여, 지번으로 위치를 특정하고, 부지면적과 시설면적을 특정하였다), 도로조서(소로, 산책로로 등급을 구분하여 번호를 부여하고, 폭과 연장, 면적, 지번을 특정하였다)가 작성되었다. 위와 같은 서울특별시 고시에 대하여 1993. 9. 8. ○○구 고시 제1993-45호로 도시계획시설(○○ 제1근린공원 외 1개소 공원) 조성계획지적승인이 이루어졌다.

(나) 이 사건 토지 중 A구역에 있는 ○○동 산 11-64 토지 중 7,142.9㎡, C구역에 있는 ○○동 산 11-58 토지 중 1,296.5㎡, D구역에 있는 ○○동 산 11-61 토지 중 94.9㎡가 위 서울특별시 고시의 도시계획시설 조성계획결정에 포함되었다.

(다) 이 사건 토지 인근의 지역 주민들은 위 도시계획시설 조성계획결정 이전부터 이 사건 토지에 있는 산책로, 체육시설 등을 산책 및 운동의 용도로 사용하여 왔다. 한편, 피고는 지역 주민들의 요청에 따라 위 도시계획시설 조성계획결정에 포함된 이 사건 토지에 보안등, 벤치 등을 설치하고, 산책로에 나무계단을 설치하거나 약수터 바닥을 정비하는 등 그 시설물을 일부 유지ㆍ보수하여 왔다.

(라) 피고는 2003. 3. 17.경 ○○동 산 11-61 토지(D구역)에 있는 약수터 주변 시설물을 주민 안전과 편의를 위하여 정비하게 되었는데, 이에 대하여 ○○학원은 2003. 5. 2. 피고에게 무단사용 및 훼손에 대하여 원상회복을 요구하고, 그와 같은 공사를 하는 경우에는 당시 소유자이던 ○○학원의 승낙을 받아야 한다는 내용의 통지를 하였다. 이에 대하여 피고는 지역 주민들의 안전을 위하여 부득이하게 기존 시설물을 보수하였고, ○○학원에 대하여 불편을 끼치고자 한 것이 아니므로, 이해와 협조를 바란다는 취지로 회신하였다.

(마) 또한, 피고는 2003. 9. 17. 지역 주민들의 이 사건 토지 일원에 대한 등산로(이 사건의 산책로를 뜻하는 것으로 보인다) 보수 요구에 따라 ○○학원에게 그 등산로에 통나무 계단을 설치하려 한다는 취지의 안전시설 설치협조 요청을 하였는데, 당시 ○○학원의 재산권 행사에 지장이 없도록 하겠으며, 필요할 경우에는 원상복구 조치를 하겠다는 취지를 명시하였다. 이에 대하여 ○○학원은 2003. 9. 21. 피고에게 인근 주민들의 무단점유와 무단출입 등으로 인하여 관리상에 어려움이 많은 상황에서 그와 같은 안전시설 설치는 불가하다는 내용의 통지를 하였다.

(바) ○○학원으로 이 사건 토지를 매수한 원고는 2008. 3. 27. 피고에게 이 사건 토지에 설치되어 있던 환경미화원 휴게소를 철거할 것을 요구하였고, 이에 따라 피고는 그 휴게소를 철거하였다.

(3) 판단

(가) 이 사건 토지가 구 도시공원법 제2조에서 정한 공원으로서 비과세대상인지

구 도시공원법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1호에 의하면, 도시공원은 도시계획구역 안에서 자연경관의 보호와 시민의 건강·휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 결정된 것을 말하고, 같은 법 제4조에 의하면, 도시공원에 관한 도시계획이 결정된 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 시장 또는 군수는 그 도시공원에 관한 조성계획을 입안하여야 하는데( 제1항), 그 조성계획은 도시계획으로 결정하여야 한다( 제5항). 한편, 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 6243호로 전문개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하면, 공원은 도시계획시설에 해당하고( 제2조 제1항 제3호, 제1호 나목), 그와 같은 도시계획시설의 설치는 건설부장관의 도시계획의 결정( 제12조 제1항) 및 고시( 제12조 제4항)와 시장 또는 군수의 건설부장관에 대한 지적이 표시된 지형도의 승인 신청( 제13조 제1항) 및 그 승인에 따른 시장 또는 군수의 고시( 제13조 제4항)가 이루어진 경우에 시장ㆍ군수가 시행자( 제23조)가 되어 건설부장관으로부터 그 도시계획사업의 실시계획을 인가( 제25조 제1항)받은 다음, 공고ㆍ공람( 제25조의2 제1항)과 소유자 및 이해관계인의 의견서 제출( 제25조의2 제2항)을 거쳐 건설부장관이 그 인가내용을 고시( 제26조)하는 절차를 거쳐야 하고, 이러한 경우 시행자는 도시계획구역 안에서 도시계획사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있고( 제29조 제1항), 그 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법이 준용된다( 제30조 제1항).

이 사건의 경우, 위 인정사실에서 본 바와 같이, 이 사건 토지 중 일부에 관하여 공원을 조성하기 위한 도시계획시설 조성계획결정이 이루어졌을 뿐이고, 달리 구 도시계획법에서 규정하는 것처럼 공원조성사업의 실시계획 인가, 토지 등의 수용 또는 사용 등의 절차가 이루어졌다고 볼 아무런 증거가 없으므로, 이 사건 토지는 구 도시공원법이 규정하는 공원에 해당한다고 볼 수 없다.

한편, 앞에서 인정한 바와 같은 도시계획시설(공원) 조성계획결정만으로는 원고가 이 사건 토지를 공원으로 사용하는 공용개시행위가 있다고 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

나아가, 피고가 2008. 11. 13. 성미산 종합도시관리계획을 수립하여 도시관리계획 변경결정을 위한 열람공고를 하였고, 피고와 서울특별시장이 2009. 10. 8. 서울특별시 고시 제2009-391호로 이 사건 토지 중 A, B, C, D구역에 있는 원고 소유의 토지를 포함하여 공원 면적을 기존 계획의 50,800㎡에서 103,961.7㎡로 확대하는 내용의 도시계획시설 변경결정 및 지형도면을 고시한 사실은 위 가.에서 본 바와 같다. 이와 같이 이 사건 토지에 관한 공원의 설치는 구 도시계획법이 폐지되어 신설된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하더라도 여전히 도시계획시설 결정의 단계에 있을 뿐이다.

결국, 이 사건 토지를 공원으로 사용하는 데에 대한 도시계획사업의 실시계획 인가 등의 절차가 이루어지지 않은 이상, 이 사건 토지를 구 도시공원법(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률로 명칭 변경되고 전부개정된 규정에 의하여도 마찬가지이다) 제2조의 공원에 해당한다고 볼 수 없다.

따라서, 이 사건 토지는 피고가 공원으로 사용하는 공공용 재산이므로 비과세 대상이라는 원고의 위 주장은 이유 없다.

(나) 이 사건 토지의 이용 현황이 공원이어서 비과세 대상인지

위에서 인정한 바와 같이, 이 사건 토지 인근에 있는 지역 주민들이 이 사건 토지에 있는 산책로, 체육시설 등을 산책, 운동 등의 용도로 사용하여 왔다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로는 이 사건 토지의 이용 현황이 공원이라고 할 수는 없다. 오히려, 앞에서 본 바와 같이 ○○학원 및 원고가 피고에 대하여 이 사건 토지에 관한 배타적인 사용, 수익권을 적극적으로 주장하였고, 그에 대하여 피고가 ○○학원 및 원고의 그러한 권리를 전제로 지역 주민들의 안전과 편익을 위하여 산책로를 보수하는 등의 소극적인 조치만 취하여 온 사실이 인정되는 이상, 이 사건 토지를 피고가 공원으로 사용하는 공공용 재산이라고 볼 수는 없고, 나아가 이용 현황이 위와 같은 이 사건 토지에 관하여 재산세를 부과한 이 사건 처분이 조세형평의 원칙에 반한다고 할 수도 없다(피고가 이와 같은 사정 등을 감안하여 재산세 감액결정을 한 사실은 앞에서 본 바와 같다). 원고의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것이다. 제1심 판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울행정법원 2009. 4. 30. 선고 2008구합17660 판결】

1. 처분의 경위

가. 원고는 ○○대학교, ○○대학교 부속 초ㆍ중ㆍ고등학교 및 유치원 등을 설치, 운영하고 있는 학교법인으로서, 2006. 11. 28. 서울 ○○구 ○○동 35-1외 12필지 61,274.8㎡의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관한 소유권을 취득하였다.

나. 피고는 재산세 과세기준일인 2007. 6. 1. 현재 원고가 이 사건 토지를 교육사업에 직접 사용하지 않는 것으로 보아 지방세법 제186조 제1호에서 정하는 비과세대상 부동산에 해당되지 않는다고 판단하여 2007. 9. 10. 원고 소유의 이 사건 토지와 다른 토지에 대하여 재산세(토지) 86,103,940원, 도시계획세 19,224,980원, 지방교육세 17,220,780원을 부과하였다가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다), 2008. 9. 25. 재산세 83,208,450원, 도시계획세 17,563,700원, 지방교육세 16,641,690원으로 감액경정하였다.

다. 원고는 2007. 11. 27. 이 사건 처분에 대하여 행정자치부장관에게 심사청구를 하였으나, 행정자치부장관은 2008. 1. 28. 원고의 청구를 기각하는 결정을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1∼4호증, 을 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 이 사건 토지를 ○○대학교 미술대학 학생들의 야외스케치 수업장 및 부속학교 학생들의 자연생태관찰 학습장 등으로 사용하고 있으므로, 이 사건 토지는 지방세법 제186조 제1호 소정의 비과세대상인 ‘교육사업에 직접 사용하는 부동산’에 해당하고, 또한 이 사건 토지를 포함한 인근 성미산 일대가 구 도시계획법에 의하여 근린공원으로 지정되어 있어 피고는 현재까지 이 사건 토지에 산책로, 체육시설 등을 설치하여 공원으로 사용ㆍ관리하고 있으므로, 이 사건 토지는 공용 또는 공공용에 사용하는 재산으로서 지방세법 제185조 제2항에 따라 비과세대상에 해당하며, 가사 과세대상에 해당한다고 하더라도 이 사건 토지 중 도시계획시설에 해당하는 부분에 대하여는 서울특별시 ○○구세 감면조례에 의하여 재산세의 50/100이 감면되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고는 2006. 11. 28. 부속학교 건물의 부지로 사용할 목적으로 본교와 약 700m 거리에 있는 이 사건 토지를 취득한 후, 2007. 4. 30. 감독관청인 교육인적자원부에 이 사건 토지를 교육용 토지로 취득하였다는 사실을 보고하였다.

(2) 원고는 2007. 3.경부터 현재까지 수시로 이 사건 토지를 ○○대학교 미술대학 학생들의 야외스케치 수업장 및 부속학교 학생들의 자연생태관찰 학습장 등으로 사용하고 있고(다만 수업장, 학습장으로 사용될 건물이 실제로 건축되거나 그밖의 고정 시설물이 설치된 바는 없다), 2007. 9. 20. 피고에게 이 사건 토지에 학교시설을 설치하기 위하여 도시계획시설(학교) 변경결정신청을 하였다.

(3) 이 사건 처분 과세기준일인 2007. 6. 1. 현재 이 사건 토지의 현황은 나대지 8필지, 임야 5필지인데, 주거지역과 체육시설 및 공원지역으로 구분되어 있어 원고가 이 사건 토지를 취득하기 이전부터 이 사건 토지에는 산책로와 약수터, 체육시설(배드민턴장 등), 휴식용의자, 환경미화원 휴게실 및 텃밭 경작지, 양봉장 등이 설치되어 있었고, 불특정 다수의 주민들이 자유로이 체육, 휴식공간 등으로 이용하여 왔다.

(4) 원고는 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득한 후 그 직원을 통해 이 사건 토지를 수시로 순찰하면서 불법건축물의 철거를 요구하는 한편, 임야의 수목을 관리하며, 경계측량을 실시한 바가 있다.

(5) 원고는 2007. 9. 10. 이 사건 토지 일대의 기존 산책로에 안전사고 예방과 주민 이용의 편의를 위하여 추가로 목재계단 및 안전난간을 설치하겠다는 피고 구청(녹지환경과)의 협조요청에 대하여 위 시설물의 설치를 지양해 달라는 취지의 회신을 보냈고, 2008. 3. 27. 피고에게 이 사건 토지 내 환경미화원 휴게실로 사용하고 있는 컨테이너의 철거를 요청하였다. 이에 피고는 원고의 요청대로 2008. 12. 24. 대체부지를 마련한 다음 위 컨테이너를 철거하고 이전을 완료하였다.

(6) 한편, 이 사건 토지는 서울특별시 ○○구 ○○동 성미산 일대의 지역으로 1966. 2. 5. 건설부 고시에 의하여 공원으로 지정된바 있고, 1977. 7. 9. 건설부 고시에 의하여 근린공원으로 지정되었는데, 피고는 2003년경부터 이른바 ‘성미산공원’의 산책로와 약수터 주변정비, 체육공원 조성, 보안등 유지보수 및 개량공사를 위하여 예산을 편성ㆍ집행하였고, 이곳에서 현재 생활체육프로그램 등을 운영하고 있다.

(7) 피고는 이 사건 소송이 계속중이던 2008. 9. 25. 이 사건 토지 전체 면적 61,274.8㎡ 중 도시계획시설(공원 및 체육시설)에 해당하는 면적을 다시 조사한 결과 밝혀진 대로 그 면적을 30,571.2㎡로 정정하고, 이 부분에 대하여는 서울특별시 ○○구세 감면조례에 따라 2008. 9. 10. 당초 이 사건 처분에서 부과되었던 재산세 등을 감액하여 재산세 83,208,450원, 도시계획세 17,563,700원, 지방교육세 16,641,690원으로 경정하였다. 그리고 같은 날 피고가 공용에 제공한 것으로 자인하는 환경미화원 휴게실 부지에 대하여는 이를 지방세법 제185조 제2항에 따라 과세하지 않았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1∼15, 19, 21∼28, 31, 32, 34∼44호증, 을 1, 2, 5, 6, 7, 8∼12, 14, 15∼17호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 이 사건 토지가 과세기준일 현재 교육사업에 직접 사용된 토지인지 여부

지방세법 제186조 제1호는 용도구분에 의한 재산세의 비과세대상 부동산 중 하나로 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산을 들면서, 당해 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 위 규정에서 비영리사업자가 당해 부동산을 ‘그 사업에 사용’한다고 함은 현실적으로 당해 부동산의 사용용도가 비영리사업 자체에 직접 사용되는 것을 뜻하고, ‘그 사업에 사용’의 범위는 당해 비영리사업자의 사업목적과 취득목적을 고려하여 그 실제의 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단하여야 할 것인데, 학교법인이 교육용 기본재산에 편입된 토지를 그 사업에 직접 사용한다고 함은 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 교지, 체육장 등과 같이 당해 토지의 사용용도가 학교법인의 교육사업 자체에 직접 사용되는 것을 뜻한다고 보아야 한다( 대법원 1994. 10. 28. 선고 94누224 판결, 대법원 2005. 12. 23. 선고 2004다58901 판결 등 참조).

이 사건의 경우, 앞서 본 바와 같이 원고가 당초 부속학교 건물의 부지로 사용할 목적으로 이 사건 토지를 취득한 점, 과세기준일인 2007. 6. 1. 당시 원고의 교육사업에 직접 사용할 건축물 등이 이 사건 토지 위에 건축 또는 시공되었거나 건축 또는 시공 중에 있지 않았으며 사업목적에 맞는 어떠한 건축허가나 착공조차 없었던 점 등에 비추어 보면, 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 토지 일부를 수시로 ○○대학교 미술대학 학생들의 야외스케치 수업장 또는 부속학교 학생들의 자연생태관찰 학습장으로 사용하고 있다는 등의 사정만으로는 원고가 현실적으로 이 사건 토지를 원고의 교육사업에 직접 사용한다고 볼 수 없고, 설사 행정절차가 제대로 진행되지 못하는 등의 어떠한 제한사유가 있어 이 사건 토지를 그 목적사업에 곧바로 사용하거나 직접 사용할 건축물 등을 건축 또는 시공하지 못한 것이라고 하더라도 위와 같은 판단에 방해가 되지 아니한다.

따라서 이 사건 토지가 지방세법 제186조 제1호에서 정하는 비과세대상 부동산에 해당한다는 원고의 주장은 이유 없다.

(2) 이 사건 토지가 국가 등이 공용 또는 공공용에 사용하는 토지인지 여부

지방세법 제185조 제2항은 국가·지방자치단체 및 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있는바, 위 규정 소정의 공용 또는 공공용에 사용하는 재산이라 함은 행정주체가 직접 일반 공중의 공동사용에 제공한 재산이거나 직접적으로 행정주체 자신의 사용에 제공된 재산을 말한다고 할 것이다.

돌이켜 이 사건의 경우를 보건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지가 구 도시계획법상 공원으로 결정·고시되었지만 이것만으로는 이 사건 토지가 곧바로 공공용에 사용되는 토지라고 보기는 어렵고, 적어도 그 공원조성계획이 결정되어 공원시설의 종류, 위치 및 범위 등이 구체적으로 확정되어 공공용으로 사용하기로 하는 공용개시행위가 있거나 실제 공공용으로 사용되어야만 할 것인데, 피고는 이 사건 토지의 관할 행정청으로서 주민생활의 편의와 안전을 도모하기 위하여 이 사건 토지에 자연발생적으로 만들어진 산책로와 약수터 주변을 정비하고 안전난간을 설치하였으며, 예산을 편성하여 보안등을 유지ㆍ보수하고 간편한 체육시설 등을 설치한 것일 뿐이고, 또한 원고의 요구에 의하여 피고 구청의 환경미화원 휴게실이 철거ㆍ이전된 것처럼 사실상 이 사건 토지가 일반인에게 산책로 등으로 제공되어 있다고 할지라도 소유자인 원고의 의사에 따라 언제라도 자유롭게 배타적으로 사용ㆍ수익 또는 처분할 수 있는 것이며, 원고가 실제 소유권 취득 이후 이 사건 토지에 관한 소유권행사와 관리를 하여 오고 있으므로, 결국 피고가 이 사건 토지를 공용 또는 공공용에 사용한다고 볼 수는 없다(한편, 피고가 공용에 제공한 것으로 자인하는 환경미화원 휴게실 부지에 대하여는 피고가 이 사건 소송 계속중 이를 지방세법 제185조 제2항에 따라 비과세처분하였음은 앞서 본 바와 같다).

따라서 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.

(3) 감면조례에 의한 감면 주장에 관한 판단

앞서 본 바와 같이 도시계획시설(공원 및 체육시설) 면적에 해당하는 30,571.2㎡에 대하여는 피고가 2008. 9. 25. 서울특별시 ○○구세 감면조례에 따라 재산세액을 결정한 후 당초의 이 사건 처분에서 감액경정을 하였고, 원고가 이에 따라 청구취지를 감축하였는데, 위 조례에 따라 추가로 감면될 부분이 있는지 여부에 대하여는 더 이상 원고의 주장ㆍ입증이 없으므로, 이 부분에 관하여는 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.