대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두5759 판결 [재건축결의무효등]

상고이유를 판단한다.

1. 상고이유 제1점에 관하여

구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제16조 제2항, 제3항은 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4 이상의 동의를 얻도록 하고, 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다고 규정함으로써, 구 도시정비법은 주택재건축조합의 설립을 위하여 주택단지 안 공동주택의 경우에는 각 동별 및 전체의 ‘구분소유자’뿐만 아니라 ‘의결권’의 각 일정 비율 이상의 동의를, 주택단지가 아닌 지역의 경우에는 ‘토지 또는 건축물 소유자’뿐만 아니라 토지면적의 각 일정 비율 이상의 동의를 각각 추가로 요구하고 있다. 한편 구 도시정비법 제17조의 위임에 따라 주택재건축사업에 관한 토지등소유자의 동의 산정 방법을 규정한 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라 한다) 제28조 제1항 제2호는 ‘소유권 또는 구분소유권이 수인의 공유에 속하는 경우 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것’이라고만 규정하고 있을 뿐, 1인이 주택단지 안의 공동주택의 구분소유권을 여러 개 소유하고 있는 경우(구 도시정비법 제16조 제2항 관련)나 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물 및 그 부속토지를 소유하고 있는 경우(구 도시정비법 제16조 제3항 관련)의 그 동의자 수 산정 방법을 따로 규정하고 있지 않다. 주택단지 안 공동주택의 각 구분소유자의 ‘의결권’은 규약에 특별한 규정이 없으면 각 구분소유자가 가지는 전유 부분의 면적(일부 공용 부분이 있을 때에는 전유 부분의 면적의 비율에 따라 배분한 공용 부분의 면적을 산입한다)의 비율에 의하므로[구 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제12조, 제37조 제1항], 결국 재건축조합 설립을 위한 동의요건에서 주택단지 안 ‘공동주택의 구분소유자’는 주택단지 아닌 지역의 ‘토지 또는 건축물 소유자’에, 주택단지 안 공동주택의 ‘의결권’은 주택단지 아닌 지역의 ‘토지면적’에 각 대응된다고 보인다. 이처럼 구 도시정비법이 ‘구분 소유자’, ‘토지 또는 건축물 소유자’의 동의율 외에 전체 토지 면적을 기준으로 한 일정 비율 이상의 구분소유자 또는 토지소유자의 동의를 별도로 요구함으로써 재건축조합 설립의 동의 요건에 관하여 인적 측면과 더불어 재산적 측면을 함께 고려하고 있고, 구 도시정비법 제16조 제3항은 주택재건축사업의 조합설립 동의 요건으로 토지 또는 건축물의 ‘소유권’이 아니라, 토지 또는 건축물의 ‘소유자’를 기준으로 그 5분의 4 이상을 규정하고 있음에 비추어 보면, 주택재건축사업의 조합설립에 관한 구 도시정비법 제16조 제3항의 동의자 수를 산정할 때에 1인이 다수 필지의 토지나 다수의 건축물 및 그 부속토지를 소유하고 있다 하더라도 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지 또는 건축물의 소유자를 1인으로 산정하는 것이 타당하다. 비록 구 도시정비법 시행령이 주택재개발사업 또는 도시환경정비사업의 조합설립 동의에 관하여 ‘1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정’하도록 규정하고 있는 것[제28조 제1항 제1호 (다)목]과 달리 주택재건축사업의 경우에는 이와 같은 규정을 두지 아니하였다고 하여 이를 달리 볼 것은 아니다. 그런데 원심은 위와 같은 법리와는 달리, 피고가 이 사건 재건축정비사업에 관한 조합설립인가처분을 하기 위하여 구 도시정비법 제16조 제3항의 동의요건 중 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상의 동의’를 심사하면서, 여러 필지의 토지 또는 여러 건축물을 소유한 자와 건물 및 그 부속 토지와 함께 다른 토지를 소유한 자에 대하여 그들이 각 소유하고 있는 필지 또는 건축물의 수대로 ‘전체 토지 또는 건축물의 소유자’ 및 ‘조합설립 동의자’ 수를 산정한 후, 이를 기초로 피고보조참가인조합(이하 ‘참가인조합’이라 한다)의 설립인가신청이 위 법률조항의 동의요건을 충족하였다고 인정한 것이 적법하다고 판단하였다. 따라서 이러한 원심판결에는 주택재건축사업의 조합설립에서의 동의자 수 산정 방법에 관한 법리 등을 오해하여, 여러 필지의 토지 또는 여러 건축물을 소유한 자와 건물 및 그 부속 토지와 함께 다른 토지를 소유한 자에 관한 조합설립 동의자 수를 제대로 산정하지 못하고, 그 결과 구 도시정비법 제16조 제3항에서 정한 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상의 동의’ 요건을 충족하는지 여부에 관한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

2. 상고이유 제2점에 관하여

가. 소외 1 명의의 동의서 부분

구 도시정비법상의 재건축조합 설립에 토지등소유자의 서면에 의한 동의를 요구하고 그 동의서를 재건축조합설립인가신청 시에 행정청에 제출하도록 하는 취지는 서면에 의하여 토지등소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하고, 나아가 행정청으로 하여금 재건축조합설립인가신청 시에 제출된 동의서에 의하여서만 동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 있다. 따라서 재건축조합설립인가신청을 받은 행정청은 재건축조합설립인가의 요건인 토지등소유자의 동의 여부를 심사할 때에 무엇보다도 ① 동의의 내용에 관하여는 동의서에 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항 각 호의 법정사항이 모두 포함되어 있는지를 기준으로, ② 동의의 진정성에 관하여는 그 동의서에 날인된 인영과 인감증명서의 인영이 동일한 것인지를 기준으로 각 심사하여야 한다. 그리고 위 기준 중 어느 하나라도 충족하지 못하는 동의서에 대하여는 이를 무효로 처리하여야 하고, 임의로 이를 유효한 동의로 처리할 수는 없다고 할 것이다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결 참조). 그런데 원심은, 참가인조합의 조합설립추진위원회가 토지등소유자인 소외 1로부터 받아 피고에게 제출한 동의서에 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항 제1호의 ‘건설되는 건축물의 설계의 개요’와 제2호의 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’에 관한 각 사항을 기재하도록 하는 난이 마련되어 있기는 하나 구체적인 내용의 기재가 전부 빠져 있으므로, 위 법리에 따라 그 동의서를 무효로 처리하여야 함에도 이를 유효한 것으로 판단하였다. 따라서 이러한 원심판결에는 토지등소유자의 동의서 또는 동의의 적법성에 관한 법리를 오해함으로써, 소외 1 명의의 동의서의 효력에 관한 판단을 그르친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

나. 소외 2 외 14명의 동의서 부분

주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 경우에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 함은 앞서 본 바와 같다. 그리고, 구 도시정비법 제16조 제5항의 위임에 근거한 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항에 따르면, 이 경우 ‘토지등소유자’로부터 ① 건설되는 건축물의 설계 개요, ② 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, ③ 비용의 분담에 관한 사항, ④ 사업 완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항, ⑤ 조합정관에 관한 사항이 기재된 동의서에 동의를 받는 방법에 의하여야 한다. 한편 구 도시정비법 제2조 제9호 (나)목은 주택재건축사업에 관한 ‘토지등소유자’를 ① ‘정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자’, ② ‘정비구역이 아닌 구역 안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 부속토지의 소유자와 부대·복리시설 및 그 부속토지의 소유자’로 규정하여, 토지나 건축물만을 소유한 자를 제외하고 있다. 이것은 같은 호 (가)목이 주거환경개선사업·주택재개발사업 또는 도시환경정비사업에 관하여 ‘토지등소유자’에 토지나 건축물만을 소유한 자도 포함하는 것과 명시적으로 달리 규정한 것이다. 그리고 구 도시정비법 제19조 제1항은 주택재건축사업을 포함하여 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원을 ‘토지등소유자’(주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한한다)로 정하고 있다. 이와 같은 관련 규정들을 종합하면, 토지나 건축물만을 소유한 자는, 비록 구 도시정비법 제16조 제3항에 의하여 주택재건축사업의 조합설립에서 동의를 얻어야 할 자에 포함되더라도 구 도시정비법에 의한 조합원이 될 수는 없다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 참조). 그리고 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항은 조합원이 되는 ‘토지등소유자’에 대하여 동의서에 의한 동의 방법을 규정하고 있으며, 위 규정에서 정하고 있는 동의서의 법정사항은 대체로 정비사업에 참여하여 그 비용을 분담하고 그 사업의 성과를 분배받는 조합원이 될 자격이 있는 ‘토지등소유자’의 이해관계에 관한 것들이다. 따라서 이러한 사정들에 비추어 보면, 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항에서 정한 ‘토지등소유자’로부터 받아야 하는 동의서에 관한 법정사항은 주택재건축사업에서 토지나 건축물만을 소유하여 조합원이 될 수 없는 자로부터 받는 동의서에 적용될 것이 아니다. 원심은, 참가인조합의 조합설립추진위원회가 이 사건 정비구역 내에 토지 또는 건축물 중 어느 하나만을 소유하고 있어 구 도시정비법 제2조 제9호 (나)목에서 정한 토지등소유자에 해당하지 아니하는 소외 2 외 14명으로부터 받아 피고에게 제출한 매수협의서에 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항에서 정한 법정사항 중 ‘건설되는 건축물의 설계 개요’와 ‘상기 본인은 ○○○주택재건축정비사업시행구역 안의 토지소유자로서 도시 및 주거환경정비법 제16조 제2항, 제3항의 규정에 의한 조합설립에 동의하며, 조합설립인가 이후 관리처분에 따른 소유권에 대한 협의매수 및 대지사용 승낙함에 동의합니다’라는 내용만 기재되어 있고, 위 법정사항 중 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 그 비용의 분담에 관한 사항, 사업 완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항, 조합정관에 관한 사항을 기재하는 난이 마련되어 있지 않고 그러한 사항이 모두 기재되어 있지 않더라도, 이러한 매수협의서를 동의서로서의 효력이 없다고 할 수는 없다고 판단하였다. 이와 같은 원심 판단은 앞서 본 법리에 부합되며, 거기에 상고이유의 주장과 같이 주택재건축사업의 조합설립에서의 조합원 자격 및 동의 방법 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

3. 결론

그러므로 원심판결 전부를 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. [[별 지] 원고들 명단: 생략]