서울행정법원 2006. 9. 5. 선고 2005구합27390 판결 [텔레비전방송수신료부과처분취소]

피고가 2005. 6. 23. 원고에 대하여 한 2005. 6.분 텔레비전방송수신료 2,500원의 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 텔레비전방송을 수신하기 위하여 텔레비전수상기(이하 ‘수상기’라 한다)를 소지하고 있다.

나. 피고는 1995. 1. 14. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)과 텔레비전방송수신료(이하 ‘수신료’라 한다)의 징수업무 위·수탁계약을 체결한 이후 수신료 징수업무를 수행하고 있으며, 그에 따라 참가인으로부터 수신료 징수금액 중 일정비율(2005년은 5.74%, 부가가치세 별도)의 수수료를 받아오고 있다.

다. 피고는 2005. 6. 23. 원고에게 2005. 6.분 전기요금과 2005. 6.분 수신료 2,500원을 하나의 고지서에 의하여 부과하였다(이하 수신료부과처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 3, 을 1 내지 8호증, 을 9호증의 1 내지 5, 을 10호증, 을 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 처분의 근거가 된 방송법 제64조, 제67조 제2항은 다음과 같은 이유에서 위헌이고, 이와 같은 위헌인 규정에 근거하여 행하여진 이 사건 처분은 위법하다.

(가) 수신료는 수상기를 보유한 특정집단에 부과되는 특별부담금이 아니라, 아무런 반대급부 없이 국민으로부터 강제적, 의무적으로 징수되고 있어 실질적으로 조세라고 보아야 할 것이므로 수신료의 징수근거와 징수권자, 납부의무자, 납부방법 등을 법률의 형식으로 규정하여야 할 것인데도, 방송법 제64조는 참가인이라는 일개 공법인으로 하여금 수신료를 부과·징수할 수 있게 하고, 수신료의 납부에 관한 제반 사항에 관한 규정을 법률에 일의적으로 규정하지 아니한 채 대통령령에 위임하고 있으며, ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자’라는 막연한 요건만으로 수신료를 부과하도록 하고 있으므로, 이는 헌법 제59조의 조세법률주의에 위반된다.

(나) 인터넷, 이동통신수신기(DMB) 등 새로운 방송수신매체를 이용하여 수상기를 보유하지 아니하고도 방송을 수신할 수 있게 되었음에도 유독 수상기를 소지하는 자에 대하여만 수신료를 부과하는 것은 불합리한 차별이거나, 합리적인 이유 없이 재산적 손실을 초래하는 것이므로 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙과 헌법 제23조 제1항의 재산권보장 규정에 위반된다.

(다) 참가인은 수신료와 관련한 부가가치세 및 법인세 부과처분 취소소송(서울고등법원 2004누18285호 사건 등)에서 수신료가 방송용역에 대한 대가라는 사실을 자인하고 재판부에 조정을 요청하여 조정이 이루어진 바 있는데, 이러한 점을 고려하면, 수신료는 더이상 특별부담금이라고 볼 수 없고, 서비스에 대한 대가이거나 수익자부담금의 성격을 가지게 되었으므로, 참가인의 방송을 수신하는지 여부에 관계없이 수신료를 부과하는 것은 국민들 사이의 공과금부과의 형평성을 침해하여 평등의 원칙에 어긋난다.

(2) 방송법 제64조, 제67조 제2항의 하위법령인 방송법 시행령 제43조 제2항에서 “지정받은 자가 수신료를 징수하는 때에는 지정받은 자의 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 이를 행할 수 있다”고 규정하였는바, 위 규정은 법률의 위임이 없거나 위임의 한계를 일탈한 것이므로 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙에 위반되어 무효이고, 피고가 무효인 위 규정을 근거로 수신료를 전기요금에 통합하여 이 사건 처분을 한 것 역시 위법하다.

(3) 피고가 수신료를 전기요금과 통합하여 이 사건 처분을 하고 분리하여 납부할 수 없도록 함으로써 수신료의 체납시 전기공급을 중단할 수 있도록 한 것은, 헌법 제37조 제2항에서 정한 과잉금지의 원칙에 위반되고, 저항권에서 비롯되는 수신료거부운동을 원천적으로 봉쇄하는 결과가 되며, 헌법 제10조에서 정한 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해하고, 헌법 제37조 제1항에서 정하는 헌법에서 열거하지 아니한 권리로서 자기결정권, 일반적 행동자유권 등을 침해하는 것이며, 부당결부금지의 원칙에 반한다. 또한, 체납처분에 의하여만 징수를 하게 되는 다른 특별부담금의 체납자에 비하여 지나치게 차별적으로 대우하는 것으로서 평등의 원칙에 위반된다.

(4) 피고는 한국전력공사법 제13조 제1항에서 규정한 사업만을 목적으로 하는 공법인인데 참가인으로부터 수신료의 징수업무를 위탁받는 것은 위 조항에서 정한 목적에 포함되지 아니하므로 피고의 이 사건 처분은 그 법적 근거가 없어 위법하다.

나. 관계 법령

별지와 같다.

다. 판단

(1) 방송법 제64조, 제67조 제2항의 위헌 주장에 대한 판단

(가) 수신료의 성격

방송법에 의하면, 공정하고 건전한 방송문화를 정착시키고 국내외 방송을 효율적으로 실시하기 위하여 국가기간방송으로서 참가인을 설립하도록 규정하는 한편(제43조 제1항), 텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자는 수신료를 납부하여야 하고(제64조), 수신료의 금액은 참가인의 이사회가 심의·의결한 후 방송위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻어 확정되고, 참가인이 이를 부과·징수하며(제65조), 수신료를 납부하여야 할 자가 그 납부기간 내에 이를 납부하지 아니할 때에는 가산금을 징수하고, 수상기를 등록하지 아니한 소지자에 대하여 추징금을 부과·징수하며, 체납이 있는 경우에는 방송위원회의 승인을 얻어 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다(제66조 제1항 내지 제3항)고 규정하고 있고, 이러한 수신료는 참가인의 경비에 충당하도록 규정하고 있다(제56조).

이러한 관계규정들을 종합하여 보면, 방송법에 의해 부과·징수되는 수신료는 공영방송사업이라는 특정한 공익사업의 소요경비를 충당하기 위한 것으로서 일반 재정수입을 목적으로 하는 조세와 다르고, 텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자에게만 부과되어 공영방송의 시청가능성이 있는 이해관계인에게만 부과된다는 점에서도 일반 국민을 대상으로 하는 조세와 차이가 있으며, ‘참가인의 텔레비전방송을 수신하는 자’가 아니라 ‘텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자’가 부과대상이므로 실제 방송시청 여부와 관계없이 부과된다는 점, 그 금액이 참가인의 텔레비전방송의 수신 정도와 관계없이 정액으로 정해져 있는 점 등을 감안할 때 이를 참가인의 서비스에 대한 대가나 수익자부담금으로 보기도 어렵다. 따라서 수신료는 공영방송사업이라는 특정한 공익사업의 경비조달에 충당하기 위하여 수상기를 소지한 특정집단에 대하여 부과되는 특별부담금에 해당한다고 할 것이다(헌법재판소 1999. 5. 27. 98헌바70 결정, 대법원 2000. 2. 25. 선고 98다47184 판결 등 참조).

그리고 설령 원고의 주장처럼 수상기가 아닌 다른 방법으로 방송을 수신하는 것이 가능하게 되었다고 하더라도 이와 달리 볼 것은 아니며, 수신료와 관련한 과세처분의 위법 여부를 다투는 소송에서 조정이 이루어진 적이 있다는 사유만으로 법률에 규정된 수신료의 성격이 달라진다고 볼 수도 없다.

(나) 방송법 제64조의 위헌 주장에 대한 판단

방송법 제64조는 “텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 공사에 그 수상기를 등록하고 수신료를 납부하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 수상기에 대하여는 그 등록을 면제하거나 수신료의 전부 또는 일부를 감면할 수 있다”고 규정하고 있는바, 먼저, 수신료는 특별부담금이지 실질적인 조세라고 할 수 없음은 앞서 본 바와 같으므로 위 조항에서 참가인에게 수신료를 납부하도록 규정하였다고 하더라도 이것이 헌법 제59조에서 정하는 조세법률주의에 위반된다고 할 수 없다.

다음으로, 위 조항이 수신료 납부의무자의 범위에 관하여 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써 헌법 제75조에 규정된 포괄위임금지원칙에 위반되는 것은 아닌지에 관하여 보면, 위 조항은 수신료 납부의무자의 범위에 관하여 “텔레비전방송을 수신하기 위하여 수상기를 소지한 자는 …… 수신료를 납부하여야 한다”라고 규정하고 있는바, 이는 누구라도 수신료 납부의무자의 범위를 잘 알 수 있는 명확한 규정이라 할 것이므로 위 조항은 헌법 제75조에 규정된 포괄위임금지의 원칙에 위반되지 아니한다(위 헌법재판소 98헌바70 결정 참조).

그리고 새로운 방송수신매체를 이용하여 수상기 없이 방송을 수신하는 사람에 대하여 수신료를 징수하지 아니한다고 하더라도, 이는 새로운 방송환경에 대응하지 못한 입법기술상의 문제에 불과하다고 할 것이므로, 이를 이유로 수상기를 소지한 사람에게 수신료를 납부하게 한 위 조항이 헌법 제11조 제1항에서 정하는 평등의 원칙이나 헌법 제23조 제1항의 재산권보장 규정 등에 위반된다고 할 수는 없다.

(다) 방송법 제67조 제2항의 위헌 주장에 관한 판단

방송법 제67조 제2항은 참가인은 참가인이 지정하는 자 등에게 수신료의 징수업무를 위탁할 수 있도록 규정하고 있는바, 참가인이 조세가 아닌 특별부담금인 수신료의 징수업무를 일정한 자에게 위탁할 수 있도록 한 위 조항에 원고의 주장과 같은 헌법위반 사유가 있다고 할 수 없다.

(라) 소결

따라서 이 사건 처분의 근거가 된 방송법 제64조, 제67조 제2항이 위헌임을 전제로 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 방송법 시행령 제43조 제2항이 모법의 위임이 없거나 위임의 한계를 일탈하였는지 여부

방송법 제67조 제2항은 “한국방송공사는 한국방송공사가 지정하는 자에게 수신료의 징수업무를 위탁할 수 있다”고 규정하고 있는바, 위 규정은 지정을 받은 수탁자의 수신료 징수권한 뿐만 아니라 수탁자가 자신의 재량에 의하여 수신료를 징수하는 방법까지 함께 위임한 취지로 못 볼 바 아니어서 방송법 시행령 제43조 제2항이 모법에 위임근거가 없다고 할 수 없고, 설사 방송법 제67조 제2항을 방송법 시행령 제43조 제2항의 위임근거로 볼 수 없다고 하더라도, 지정을 받은 수탁자가 수신료를 징수할 권한을 적법하게 위탁받은 이상 수탁자가 수신료를 징수하는 방법으로 비용 절감과 업무처리의 효율성 제고 등을 위하여 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 행할 것인지 아니면 이를 분리하여 행할 것인지는 수탁자의 재량에 의하여 선택할 수 있는 사항이라 할 것이므로 방송법 시행령 제43조 제2항은 당연한 사항을 규정한 것에 불과하다 할 것이어서 모법의 위임 없이 시행령에서 이를 규정하였다고 하여 그 자체로 바로 모법위반이라고는 할 수 없다.

따라서 방송법 시행령 제43조 제2항이 모법의 위임이 없거나 위임의 한계를 일탈하여 무효임을 전제로 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 주장도 이유 없다.

(3) 수신료의 체납으로 인한 전기공급중단 주장에 대한 판단

먼저, 피고가 원고의 수신료 체납을 이유로 전기공급을 중단하였는지 여부에 관하여 살피건대, 이를 인정할 증거가 없으며, 피고 역시 수신료 체납을 이유로 전기공급을 중단하지는 아니한다고 주장하고 있다. 또한, 방송법 시행령 제43조 제2항의 규정에 의하더라도 수탁자인 피고가 수신료의 징수방법으로서 고유업무인 전기요금 고지행위와 결합하여 행할 수 있다고 규정하고 있을 뿐이어서, 피고가 이를 근거로 수신료 체납시 전기공급을 중단할 수 있다고는 해석되지 아니한다.

설령 피고가 원고의 전기요금과 수신료의 분리납부신청을 거부함으로써 수신료 납부 거부 의사로 수신료를 납부하지 않는 경우 전기요금을 체납한 것으로 처리되고 이로 인하여 전기공급 중단까지 행하여질 가능성이 있게 되어, 원고 주장과 같은 헌법상의 권리를 침해하거나 헌법상의 원칙에 반하는 결과를 초래할 여지가 있다고 하더라도, 이는 장래에 발생할 수 있는 확정되지 않은 불이익에 불과하다고 할 것이어서, 이러한 사유만으로 전기공급 중단처분이 아닌 이 사건 처분 자체가 막바로 위법하다고는 할 수 없다(원고로서는 수신료만을 분리하여 납부하고자 하는 사정이 있다면, 피고에게 전기요금과 수신료의 분리납부 신청을 하고, 피고가 이를 거부할 경우 그 거부처분의 위법 여부를 다투어야 할 것이다). 원고의 위 주장도 이유 없다.

(4) 피고의 수신료 징수업무 수탁근거 존재 여부

피고는 참가인으로부터 이 사건 수신료 징수업무를 위탁받음으로써 위탁징수수수료를 지급받고 있는 점, 법인의 권리능력은 법인의 설립근거가 된 법률과 정관상의 목적에 의하여 제한되나 그 목적범위 내의 행위라 함은 법률이나 정관에 명시된 목적 자체에 국한되는 것이 아니라 그 목적을 수행하는 데 있어 직접·간접으로 필요한 행위는 모두 포함되는 것인 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 참가인으로부터 위탁받아 수신료를 징수하는 업무를 수행하는 것은 한국전력공사법 제13조 제1항 제2호, 제5호에서 정한 사업 또는 적어도 그 사업을 수행하는데 필요한 행위라 할 것이다. 따라서 피고가 이 사건 처분을 할 수 있는 법적 근거가 없음을 전제로 한 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분은 적법하다 할 것이므로, 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.