부산지방법원 2006. 2. 17. 선고 2005카합1499 판결 [공사착공금지등가처분]

피신청인들은 별지 목록 기재 명지대교 건설을 위한 행위를 중지하여야 하고, 명지대교 건설공사를 착공하거나 속행하여서는 아니된다. 집행관은 위 취지를 적당한 방법으로 공시하여야 한다.

1. 인정사실

이 사건 기록 및 심문결과를 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

가. 신청인들은 부산에 거주하며 ‘△△△’, ‘☐☐☐’ 등 환경보호를 목적으로 하는 시민단체에 봉사하는 사람들이고, 피신청인 부산광역시(이하 ‘부산광역시’라 한다)는 명지대교 건설공사의 사업주체이고, 피신청인 OOOO 주식회사는 교량, 도로의 건설 등을 목적으로 △△△△ 주식회사 등이 참여하여 2003. 9. 9. 설립한 법인이다.

나. 명지대교 건설은 1985년경 부산도시기본계획 수립시 동서부산권의 해안순환도로망을 구축하고자 주요 교통계획에 포함되었고, 부산광역시는 1993. 12. 4. 직선형 명지대교 노선을 도시계획시설(도로)로 결정 및 지적고시 하였다가, 2004. 6. 3. 변경고시하였는데, 이에 의하면 명지대교 노선은 부산 강서구 명지동 75호 광장과 부산 사하구 장림동 66호 광장을 연결하는 총 5,205m의 도로 및 교량으로서, 당초의 직선형 노선에서 중심부가 최대 610m 북쪽 하구둑 쪽으로 우회하게 되어, 교량부 3,110m, 평면도로 2,095m, 폭 25.5m, 최대높이 약 22m의 왕복 6차선 도로이다.

다. 명지대교가 통과하는 을숙도 주변에는, 문화재보호법에 의하여 지정된 천연기념물 179호 낙동강하류 철새도래지, 희귀하거나 멸종위기에 처한 야생동·식물이 서식·도래하는 지역으로서 습지보전법에 의하여 지정된 습지보호지역(낙동강 하구 부산 사하구 신평, 장림, 다대동 일원 해면 및 강서구 명지동 하단 해면 34.20㎢), 구 자연환경보전법(2004. 12. 31. 법률 제7297호로 전문개정되기 전의 것)에 의하여 지정된 생태계보전지역, 구 국토이용관리법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 폐지되기 전의 것)에 의하여 지정된 자연환경보전지역, 해양오염방지법에 의해 지정된 특별관리해역 등이 위치하고 있다.

라. 위와 같은 각종 보호지역 내에서 명지대교를 건설하기 위해서는 문화재청장의 현상변경허가가 필요함에 따라, 부산광역시는 1996. 5월경부터 1997. 3월경까지 문화재청과 교량건설 관련 협의를 진행하였으나, 문화재청 문화재위원들은 교량건설에 앞서서 낙동강하구 보전을 위한 종합적·장기적 계획의 수립을 요구하였다.

마. 부산광역시는 낙동강하구일원 환경관리 기본계획을 마련하기 위하여 1997. 12월경부터 2000. 2월경까지 주식회사 OOOO에게 용역을 주어, 2000. 2월경 낙동하구일원 환경관리 기본계획안을 수립하고, 공청회를 개최하였는데, 그 내용은 낙동강 하구 일원을 개발과 보전이 조화를 이루는 친환경적 도시생태 시범 공간, 자연생태공간으로 조성하고, 불가피한 개발은 환경조건을 최대한 고려하여 추진한다는 기본방향을 정하고, 그에 따른 세부적인 분야별 관리대책을 수립한 것이었다.

바. 그 후 부산광역시가 명지대교 건설을 추진하는 과정에서 환경단체들이 명지대교 건설의 환경파괴를 지적하며 이를 반대하는 입장을 표명하게 되고, 2000. 11월경 민간단체, 전문가, 어민, 부산광역시 관계자 등으로 구성된 낙동강하구 관리협의회가 개최되어 기존의 직선형 명지대교 노선과 그 대안으로 우회형, 터널형 등의 노선에 대하여 논의하였으나, 일치된 결론을 도출하지는 못하였다.

사. 부산광역시는 2001. 3. 12. 문화재청에 명지대교 건설을 위한 국가지정문화재 현상변경허가를 신청하였고, 문화재청은 수차례 보완, 환경단체를 포함한 관계 전문가의 자문, 토론회 개최 등을 통해 의견수렴절차를 거쳐서 문화재위원회에서 심의한 결과, 2001. 11. 27. 명지대교 건설 계획은 생태계 보고인 을숙도 남단의 인공철새도래지와 갯벌을 파괴할 우려가 크며, 부산광역시는 을숙도 생태공원을 파괴하지 않도록 명지대교 건설에 대한 기본설계를 다시 한 뒤 문화재위원회의 심의를 받을 것을 회신하였다.

아. 이에 부산광역시는 낙동강하구 관리협의회 안에 소위원회를 구성하여 명지대교 대안노선 중 최적안을 협의하기로 하고, 소위원회가 개최되었으나 협의안을 도출하지는 못하였고, 2002. 2. 25. 문화재청에 명지대교 대안노선을 제시하며 교량건설 노선 협의를 요청하자, 문화재청은 문화재위원회를 개최하여 논의한 결과, 2002. 3. 2. 명지대교 노선 중 을숙도구간의 회전반경을 800m, 장림구간의 회전반경을 600m, 본선 5,101m, 교량폭 25.5m(6차선)으로 하여 건설하는 대안노선(직선형 노선안에서 중심부가 약 500m 하구둑 쪽으로 우회하는 곡선형 노선)을 협의결과로 회신하고, 설계시 관계전문가 자문 등을 통해 철새에 미치는 영향이 최소화되도록 할 것을 요구하였다.

자. 부산광역시는 2002. 3. 15. △△△△ 주식회사 등과 명지대교 건설 민간투자사업 추진을 위한 투자양해각서를 체결하는 한편, 명지대교 건설은 환경정책기본법에 의한 사전환경성검토협의 대상사업에 해당되어 2003. 2. 26. 이 지역을 관할하는 낙동강유역환경청에 사전환경성검토협의를 신청하였다. 낙동강유역환경청은 이에 대하여 수차례 보완을 요청하고, 한국환경정책·평가연구원에의 검토의뢰, 환경단체의 의견수렴, 외부전문가의 자문 등의 심의를 거쳐서 2003. 12. 31. 최종적으로 사전환경성검토협의 의견을 회신하였는데, 그 주요내용은 명지대교를 부득이 지상노선으로 선정할 경우에는 노선은 인공철새도래지 북쪽 상부에 위치한 수로 경계선에서 100m이상 이격하여 조류 보호 및 공사시 수로에 미치는 영향을 최소화하여야 하고, 명지대교의 설치 등 낙동강하구의 각종 개발사업으로 인한 철새 생태계에 미치는 부정적인 영향을 완화하기 위한 방안으로, 본 공사는 명지주거단지를 저층화(특히 동쪽 해안으로부터 400m, 남쪽 해안으로부터 300m 이내 구역은 5~10층 이하)하는 계획 등과 연계하여 시행하여야 한다는 것이었다.

차. 부산광역시는 낙동강유역환경청의 위 사전환경성검토협의 의견을 반영하여 명지대교를 당초의 직선형 노선에서 중심부가 최대 610m 하구둑 쪽으로 우회하는 노선으로 건설하기로 조치하고, 2004. 1월경 그에 따른 계획을 낙동강유역환경청에 통보하였으며, 2004. 1. 31. 피신청인 명지대교 주식회사와 민간투자사업 실시협약을 체결하고, 피신청인 명지대교 주식회사를 사업시행자로 지정하였다.

카. 부산광역시는 2004. 3월경 주식회사 OOOO에 의뢰하여 마련한 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법에 의한 환경영향평가서 초안을 낙동강유역환경청, 문화재청 등에 제출하고, 국가지정문화재인 낙동강하류 철새도래지의 현상변경허가를 문화재청장에게 신청하여, 2004. 5. 25. 문화재청장으로부터 을숙도 구간은 철새의 도래 기간(11월부터 익년 2월까지)에는 공사를 일시 중단하는 등의 허가조건으로 국가지정문화재 현상변경(명지대교 건설)허가를 받았다.

타. 부산광역시는 2004. 8. 2. 환경영향평가 초안에 대한 의견을 수렴하여 낙동강유역환경청에 환경영향평가서를 제출하였고, 2004. 11. 16. 낙동강유역환경청의 보완요청에 따른 환경영향평가 보완사항을 제출하였으며, 낙동강유역환경청은 한국환경정책평가연구원에 환경영향평가서의 검토를 의뢰하는 등 심사를 거쳐서, 2004. 12. 21. 환경영향저감방안을 사업계획에 충분히 반영하여 환경 친화적인 명지대교가 건설될 수 있도록 할 것을 주된 내용으로 하는 명지대교 건설사업 환경영향평가 협의의견을 회신하여, 환경·교통·재해등에 관한 영향평가법에 의한 환경영향평가협의가 이루어졌다.

파. 이어서 OOOO 주식회사는 2005. 2. 3. 낙동강유역환경청에 명지대교 건설에 따른 습지보호지역 내 행위승인을 신청하였고, 이에 낙동강유역환경청은 수차례 보완을 요구하고, 간담회 및 공개토론회를 거친 후에 2005. 6. 8. 습지보호지역 내에서 교각기초 4,140㎡, 가교 3,766㎡, 상부교량 44,238㎡, 물양장 6,860㎡ 총 59,004㎡에 해당하는 면적에 대한 명지대교 건설행위를 승인하면서 그 조건으로 앞선 국가지정문화재 현상변경허가, 사전환경성검토협의, 사전환경영향평가협의 내용을 철저히 이행하여야 하고, 철새도래기인 동절기(11월 1일에서 익년 2월말)에는 을숙도 내의 모든 공사를 중지하고, 습지보호지역인 해면부 공사시 발생하는 소음·진동으로 인해 철새 서식에 미치는 악영향을 최소화하도록 동절기(11월 1일에서 익년 2월말)에는 항타작업을 하여서는 아니된다는 조건을 부가하였다.

2. 신청인들 주장

신청인들은 명지대교 건설은 다음과 같은 잘못이 있어, 헌법 및 명지대교 건설과 관련되는 각 법률에서 규정된 신청인들의 환경권을 침해하고, 더불어 신청인들의 생활이익 또는 상린관계에 기초한 사법상의 권리를 침해하고 있으므로 신청취지와 같이 공사착공이 금지되어야 한다고 주장한다.

가. 습지보전법 위반

명지대교가 건설되면 습지보호지역 내에서 명지대교의 직하방의 59,004㎡ 부분과 대교로부터 남북 각 50m 지역 및 나머지 습지보호지역과 차단되는 명지대교 북쪽 지역은 철새의 서식·도래지로서의 본질적 기능을 상실하게 되어 결과적으로 습지보호지역의 축소변경이 있게 된다. 그런데, 명지대교 건설은 공익상의 불가피한 경우에 해당하지 아니하여 습지보전법 제10조에 따른 습지보호지역의 축소변경이 이루어 질 수 없고, 따라서 이러한 습지보호지역의 축소변경을 일으키는 명지대교 건설은 불가함에도 피신청인 명지대교 주식회사는 습지보전법 제13조에 따른 습지보호지역내 행위승인만 받고서 명지대교 건설을 하고 있는 것이므로 이는 위법하다. 또한, 명지대교 건설이 설령 습지보호지역의 축소변경에 까지는 이르지 아니하여 습지보전법 제13조에 따른 행위승인의 대상이라고 하더라도, 명지대교 건설은 기존의 하구언 도로를 확장하는 등의 물리적, 기술적으로 가능한 대체방법이 있고, 그 대체방법에 많은 비용이 소요되는 것도 아니어서 습지보호지역에서의 행위가 허용되는 기타 공익상 부득이한 경우에 해당하지 않을 뿐더러, 시행령 제11조의 2 제2항의 습지의 기능을 크게 저해할 우려가 있는 경우에 해당함이 명백하여 승인할 수 없는 것임에도, 습지보호지역내 명지대교 건설행위를 승인한 것은 위법한 행정처분이다.

나. 문화재보호법 위반

천연기념물 내에서 현상변경의 허가에는, 천연기념물의 현상유지 및 본래적 목적과 기능에 대한 본질적이고 중대한 훼손이 없는 범위 내에서 현상변경이 이루어져야 하는 내재적 한계가 있다. 그런데, 명지대교 건설로 인하여 명지대교의 직하방 지역, 남북 각 50m 지역 및 그 북쪽 지역은 철새 도래지로서의 본래적 기능을 상실하게 되고, 그 남쪽 지역도 본래적 기능의 중대한 훼손이 예상됨에도 문화재청장이 국가지정문화재 현상변경을 허가한 것은 위와 같은 허가 자체의 내재적 한계를 일탈한 것으로 위법하다.

다. 사전환경성검토 및 환경영향평가의 부실 및 부당성

명지대교 건설계획에 대한 사전환경성검토협의를 위해 부산광역시에서 제출한 사전환경성검토서는 그 조사가 단기간 조사에 그치고, 문헌조사에 의존하였으며, 조류 서식 공간에 대하여 비현실적 보고가 이루어졌고, 불가능한 대체서식지를 거론하였으며, 소음진동의 영향, 불빛의 영향에 대하여도 부실하게 조사되고, 적절한 저감대책을 제시하지도 않는 등 사전환경성검토 제도를 둔 환경정책기본법의 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 심히 부당하고, 환경영향평가서 역시 마찬가지여서, 이들에 기초하여 이루어진 국가지정문화재 현상변경허가, 습지보호지역 내 행위승인 등은 모두 위법하다.

라. 쓰레기매립장 침출수 유출로 인한 철새 도래지로서의 기능상실

명지대교 노선이 통과하는 을숙도 1차 쓰레기매립장은 1993. 6월부터 1995. 10월까지 생활쓰레기를 압축매립한 곳으로 쓰레기 침출수 누출을 방지하기 위하여 차수막, 차수벽 등의 장치가 있으나, 침출수가 흘러나와 철새 도래지를 오염시키고 있다는 의심이 들고, 명지대교 건설로 위 쓰레기매립장 위에 교각 4개를 설치하면 차수막이 손상될 수 밖에 없는데, 그렇게 되면 쓰레기 침출수 유출로 인하여 주위 환경에 절대적 영향을 미쳐서 인근 지역은 철새 도래지로서의 기능을 상실하게 된다.

3. 이 법원의 판단

가. 피보전권리에 대하여

민사상의 가처분은 그 가처분에 의해 보전될 권리관계가 존재하여야 하고, 그 권리관계는 민사소송에 의하여 보호를 받을 자격이 있어야 하는 것이며, 민사소송은 사법(私法)상의 권리에 대한 침해의 구제 및 이를 통한 사법질서(私法秩序)의 유지를 그 목적으로 하는 것이다. 따라서 설령 명지대교 건설에 신청인 주장과 같은 하자가 있다고 하더라도, 신청인의 사법상 권리에 대한 침해가 없는 한, 그러한 하자가 있다는 점만으로 바로 신청인에게 민사상의 가처분으로 명지대교 건설 공사의 금지를 구할 권리가 생긴다고 할 수는 없다. 그런데, 헌법 제35조 제1항은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경 보전을 위하여 노력하여야 한다"고 규정하여 환경권을 국민의 기본권의 하나로 승인하고 있으므로, 사법(私法)의 해석과 적용에 있어서도 이러한 기본권이 충분히 보장되도록 배려하여야 할 것임은 당연하다고 할 것이나, 헌법상의 기본권으로서의 환경권에 관한 위 규정만으로는 그 보호대상인 환경의 내용과 범위, 권리의 주체가 되는 권리자의 범위 등이 명확하지 못하여 이 규정이 개개의 국민에게 직접으로 구체적인 사법상의 권리를 부여한 것이라고 보기는 어렵다. 또한, 사법적 권리인 환경권을 인정하면 그 상대방의 활동의 자유와 권리를 불가피하게 제약할 수밖에 없는 것이므로, 사법상의 권리로서의 환경권이 인정되려면 그에 관한 명문의 법률규정이 있거나 관계법령의 규정취지나 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야 할 것인데(대법원 1995. 5. 23. 자 94마2218 결정 등 참조), ① 신청인들이 내세우는 습지보전법은 습지의 효율적 보전·관리에 필요한 사항을 규정하여 습지와 그 생물다양성의 보전을 도모하고, 습지에 관한 국제협약의 취지를 반영함으로써 국제협력의 증진에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고, 문화재보호법은 문화재를 보존하여 민족문화를 계승하고, 이를 활용할 수 있도록 함으로써 국민의 문화적 향상을 도모함과 아울러 인류문화의 발전에 기여함을 목적(제1조)으로 하는 것으로서, 이들 법률에는 신청인들에게 구체적 사법상 권리로서의 환경권을 부여하고 있다고 볼 규정이 존재하지 않는다. ② 명지대교 건설은 환경정책기본법에 의한 사전환경성검토협의 대상사업(법 제25조 제1항, 같은법 시행령 제7조 제1항 별표 2에 규정된 자연환경보전지역, 생태계보전지역, 습지보호지역에서의 건설계획)이자, 환경·교통·재해등에 관한 영향평가법에 의한 환경영향평가 대상사업(법 제4조 제1항 제5호 및 같은법 시행령 제2조 제3항 별표 1에 규정된 도로의 건설)에 해당하고, 피신청인들은 사전환경성검토협의 및 환경영향평가협의의 내용을 사업계획에 반영시키도록 하여야 하는 등 환경정책기본법, 환경·교통·재해등에 관한 영향평가법도 명지대교 건설에 직접적인 영향을 미치는 근거 법령이 된다고 할 것이나, 환경·교통·재해등에 관한 영향평가법에는 주민 등의 의견수렴절차 등의 통상의 절차에 대하여 규정하고 있을 뿐, 이들 법률에도 신청인에게 구체적 사법상 권리로서 환경권을 부여하고 있다고 볼 규정이 존재하지 않는다(국가지정문화재 현상변경허가 및 습지보호지역 내 행위승인의 효력을 다투는 행정소송에서 신청인들이 이들 법률을 근거로 행정처분의 하자를 주장할 수 있는가 하는 점은 별개의 문제이다). 따라서, 현행의 사법체계 아래서 인정되는 생활이익 내지 상린관계에 터 잡은 사법적 권리를 넘어서는 신청인들의 환경권 주장에 대하여는, 설령 신청인들이 주장하는 명지대교 건설의 습지보호지역 등의 훼손이 사실이라고 하더라도 그러한 환경권의 주장으로서 사(私)경제행위 주체로서의 피신청인들에 대하여 사법적 구제수단인 이 사건 가처분을 구할 수는 없다. 그리고, 이 사건 기록을 살펴보아도 명지대교 건설로 인하여 신청인들의 생활이익 또는 상린관계에 기초한 사법상 권리가 직접적으로 침해된다는 점에 대한 소명도 없다. 다만, 이 사건의 심문과정을 통하여 당사자들 사이에 명지대교 건설로 인한 철새 도래지의 훼손 및 그에 따른 습지보호지역 및 낙동강하류 철새도래지의 환경파괴 등에 관하여 구체적이고 실질적인 공격·방어가 행해졌고, 그와 같은 점들은 사실상 이 사건 가처분의 중요한 쟁점이 되었으므로 이하에서는 신청인들이 문제삼는 위법사항 주장의 타당성에 대하여 검토해 보기로 한다.

나. 습지보전법 위반 주장에 대하여

(1) 명지대교 건설이 철새 도래지에 미치는 영향

을숙도를 포함한 낙동강 하구 지역의 조류 서식 실태를 보면, 환경부 국립환경연구원에서 작성된 99-04 겨울철 조류 동시 센서스 종합보고서(소을 50호증)에 의하면, 1999년부터 2004년까지 6년간 각 연도의 종수는 38~61종(평균 종수는 51종), 개체수는 11,419~30,403개체(평균 19,151개체)이고 그 중 멸종위기종은 3종(흰꼬리수리, 참수리, 매), 보호종은 17종으로 조사되었고, 부산발전연구원의 2004~2005 낙동강하구 생태계모니터링 결과에 의하면, 종수는 109종 개체수는 126,775개체 정도로 조사되었다. 반면에 ‘습지와 새들의 친구’가 작성한 낙동강하구지역 조류서식실태조사 보고서(소갑 26호증)에 의하면 2004. 4월부터 2005년 3월까지 낙동강하구와 낙동강본류 지역에 대한 조사 결과 총 174종 412,841개체가 확인되었는데, 천연기념물 18종 8,840개체, 멸종위기종 Ⅰ급 7종, Ⅱ급 20종이 있고, 전체 개체수는 낙동강하구 동부(맹금머리등 포함 지역)가 가장 많고(91,129개체), 을숙도 주변부(67,730개체)와 명지갯벌(대마등 포함 지역)(66,129개체)이 그 다음으로 많은 것으로 확인되었다. 위 각 조사결과는 조사시기, 조사대상지역, 조사방법 등의 차이로 인하여 동일하지 않은 것으로 보이고, 그 중 어느 조사결과가 정확한 것인지 단정할 수는 없다. 신청인들은 일반적 상식, 자신들의 현장관찰경험, 강을 따라 이동하는 철새들의 습성, 주변효과이론(Edge Effect, 자연환경 중 다른 환경과 접하는 부분에 있어서는 각각의 환경요소가 서로 간섭하며 서로의 영향을 받게 되고, 특히 인공구조물에 의하여 서식환경이 분단되면 조류의 서식에 적합한 환경의 면적은 현저하게 감소한다는 이론이다) 등을 근거로 명지대교 직하방, 남북 50m 이내 및 남북쪽 지역은 조류가 서식·도래하지 않게 되어 희귀하거나 멸종위기에 처한 조류의 서식·도래지로서 습지보호지역의 기능을 상실하게 된다고 주장하고, 이에 대하여 피신청인들은 고니류가 도로에서 사람에게 접근하는 외국의 예, 밤섬에서 철새들의 서식, 금강대교에서의 철새들의 서식, 낙동강 횡단 교량하부 식물생태조사 등을 근거로 명지대교 공사가 완료되어 주변이 안정화되면 신청인들의 우려와 같은 기능 상실은 없을 것이라고 주장한다. 사전환경성검토협의와 환경영향평가의 결과 및 그 과정에서 도출된 각 전문가 의견 등을 총 망라해 보면, 일반적으로 명지대교와 같은 구조물은 조류의 서식에 영향을 미칠 것이라고는 보여지나, 문화재청 및 낙동강유역환경청에서 실시한 전문가들에 대한 자문결과도 명지대교가 철새들에 미치는 영향의 범위 및 정도에 대하여 의견이 일치하지 아니하고, 조류의 서식에는 먹이, 자연적 환경, 인공적 환경, 인간의 간섭 등 다수의 요인이 복합적으로 영향을 주게 되며, 종에 따라서 환경변화에 영향을 받는 정도가 다른 등 그 영향을 섣불리 예측하기는 어렵다. 다만, 이 사건 기록에 나타난 전문가들의 의견, 참고인 심문결과, 신청인이 제시하는 주변효과 등을 참작해 보면, 명지대교 구조물 자체로 인하여 이착륙시 많은 거리를 필요로 하는 조류는 명지대교 근처에는 접근을 꺼리게 될 것이고, 희귀하거나 멸종위기에 있는 조류 중 천연기념물인 고니, 큰고니, 보호종인 큰기러기 등 큰 조류(이하 ‘고니 등’이라 한다)가 대표적으로 영향을 받을 것으로 보인다. 그런데 이 사건 기록 및 현장검증결과를 보면, 위 2004~2005년도 낙동강하구 생태계모니터링 결과에 따르면 고니는 대마등지역에서 가장 많은 5,103개체, 맹금머리등지역에서 2,465개체, 을숙도에서 829개체 순으로 관찰되고, 위 낙동강하구지역 조류서식실태조사 보고서에 따르면 고니 등은 을숙도에서 남서쪽 방향에 위치한 명지갯벌(고니 179개체, 큰고니 3413개체, 큰기러기 4844개체), 낙동강하구 중앙부(고니 94개체, 큰고니 175개체, 큰기러기 2893개체)에 가장 많이 서식하고, 그 외 을숙도 주변부에는 고니 4개체, 큰고니 186개체, 큰기러기 161개체 정도가 서식하는 등 고니 등은 명지갯벌과 낙동강하구 중앙부에 가장 많은 개체수가 분포하는 것으로 나타나는 점, 을숙도 지역에서 고니 등의 다수는 을숙도 하단 세모고랭이 군락지 인근에 서식하는 점, 조류가 이착륙하기 위해 필요한 최저거리에 대하여는, 고니의 이륙시 각도는 15 ~ 20〫 이고 100m지점에서 30m 이상의 고도로 날 수 있다는 견해(소을 49호증), 조류 중 착륙시에 가장 많은 거리를 필요로 하는 것이 고도 22m에서 착륙하기 위해서는 369m 정도의 거리가 소요된다는 견해(소을 76호증), 고니는 이착륙시에 교량과 같은 장애물로부터 170 ~ 510m 정도의 수평거리가 필요하다는 견해(쿠레치 마사유키의 이 법원에서의 참고인 진술, 소갑 24호증) 등이 있는데, 명지대교 건설 예정노선은 습지보호지역의 최상단에 위치하고, 최초의 직선형 노선에 비해 중심부가 북쪽으로 610m 정도 우회하게 되어 을숙도 인공철새도래지로부터 100m이상 떨어져 있으며, 철새들의 주요 먹이가 되는 세모고랭이의 군락지로부터 북쪽으로 약 400m 이상 떨어진 지점에 위치하고 있는 점, 부산광역시는 명지대교 건설이 환경에 미치는 영향의 저감방안으로 소음, 진동, 불빛에 의한 영향을 최소하는 각종 시설을 설치하고, 철새의 활공장애에 의한 영향을 저감시키기 위하여 조류 대체복원지를 조성을 계획하고 있으며(소을 78호증), 을숙도생태계복원사업을 포함하여 낙동강하구 및 을숙도 생태교육·관광 메카육성계획을 마련하여 추진하고 있는 점(소을 69호증) 등을 알 수 있는바, 이러한 조류의 서식지 실태와 명지대교의 위치 및 고니 등에게 미치는 영향, 피신청인 부산광역시의 피해 저감노력 등을 종합적으로 고려하면, 명지대교 건설로 인하여 고니 등의 서식·도래지에 근본적인 변화를 가져올 것이라고 보기는 어렵고, 다소간 명지대교 구조물로 고니 등을 포함한 희귀하거나 멸종위기에 처한 조류의 서식에 영향을 미친다고 하더라도 피신청인이 마련하고 있는 환경영향 저감방안, 을숙도생태계복원사업 등에 의하여 상당부분 회복될 것으로 보인다. 따라서, 명지대교 건설이 주변지역의 희귀하거나 멸종위기에 처한 조류의 서식·도래지로서 습지보호지역의 기능을 상실하게 한다고 보기는 어렵다.

(2) 명지대교 건설의 공익적 필요성

명지대교 인근에는 부산신항, 녹산국가산업단지, 신호지방산업단지, 부산과학산업단지, 명지주거단지 등이 위치하는 점, 부산광역시는 명지대교를 부산의 내·외부순환도로, 항만과 산업단지의 배후도로, 목포에서 충무, 가덕을 거쳐 부산을 연결하는 국가기간교통망의 중심축으로서의 계획하고 있는 점 및 기존 부산도심과 서부산을 연결하는 도로현황, 인근 지역의 교통량 등을 종합적으로 살펴보면 그 공익적 필요성이 인정된다. 또한, 명지대교 건설 예정 노선과 신청인들 주장의 대체노선을 비교함에 있어서는 도로의 기능적 측면, 사회·경제적 측면, 도시·환경적 측면이 모두 고려되어야 할 것인바, 하구언 확장이나 하구둑 쪽으로 우회하는 방안에 대하여는 그 구조적 안정성, 도로의 형태와 그로 인한 교통안전성, 부지 확보와 그에 소요되는 비용, 도로건설비용의 추가부담, 예상되는 습지보호지역 점유면적 등 여러 가지 문제점이 제시되고 있고, 앞서 본 바와 같은 명지대교 건설이 철새 도래지에 미치는 영향을 참작하면, 대체노선의 기술적인 가능성만으로 습지보호지역 내에서 행위승인에 하자가 있다고 볼 수 없다.

다. 문화재보호법 위반에 대하여

문화재보호법 제20조 제4호, 같은법 시행규칙 제18조의 2 제1항 제3호 가.목에서 건축물 또는 도로 등 각종 시설물을 신축하는 행위를 국가지정문화재 내의 현상변경 승인의 대상이 되는 행위사항으로 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 명지대교 건설이 철새 도래지의 기능을 본질적으로 훼손한다고 볼 수도 없으므로, 국가지정문화재 현상변경허가가 허가 자체의 내재적 한계를 벗어난 것이라는 주장도 이유없다.

라. 사전환경성검토 및 환경영향평가의 부실 및 부당성

신청인 주장과 같은 사전환경성검토서에 몇가지 오류가 있다고 하더라도, 사전환경성검토협의 과정, 낙동강유역환경청의 의견 및 그에 따른 조치, 환경영향평가서의 작성·보완 및 낙동강유역환경청의 협의의견, 명지대교 노선의 변경 경과 등을 보건대, 사전환경성검토서, 환경영향평가서 등의 내용이 환경정책기본법 및 관련법령의 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 심히 부당하다고 보기 어려우므로, 이 부분 신청인의 주장도 이유없다.

마. 쓰레기 매립장 침출수 유출에 대하여

이와 관련하여 침출수가 쓰레기매립장 외부로 유출되고 있다는 점에 대한 뚜렷한 소명자료는 없고, 기록에 의하면 을숙도 쓰레기매립장은 1997. 12. 31.경 매립완료 후 20년간 침출수 처리시설 사후관리를 위하여 폐기물관리법시행규칙 제51조에 의하여 침출수 수질분석을 분기당 1회, 해수수질조사를 분기당 1회, 토양오염조사를 연1회 각 실시하고 있고, 매년 매립장 시설물에 대한 정기 및 정밀 안전점검을 실시하며, 주변환경영향 종합보고서를 5년마다 작성하는데, 현재까지 위 각 조사결과 기준치를 초과한 오염은 발견되지 않은 사실(소을 91호증의 1 내지 17), 2005. 9. 28.경 낙동강유역환경청과 피신청인들이 쓰레기매립장 주변해수를 수질검사한 결과도 조사항목 전부가 환경기준치 이내로 적합한 것으로 나타난 사실(소을 제86호증), 낙동강유역환경청은 이 사건을 계기로 을숙도 1차 매립장 침출수 추정 유출여부에 대한 연구조사를 시행하고 있는 사실(소을 92호증) 등을 알 수 있는바, 설령 침출수의 유출가능성이 있다고 하더라도 위와 같은 조사과정에서 밝혀지면 사후적으로 대책마련이 가능할 것으로 보이므로, 침출수가 유출된다는 의심만으로 공사중지를 구할 수는 없다. 또한, 피신청인이 계획하고 있는 쓰레기매립장 교각 시공방법은 쓰레기매립층 터파기, 굴착시 발생되는 침출수는 침출수 처리장으로 이송, 바닥 방수 Sheet를 4등분으로 절개하여 절개 안된 부분은 토사 소제방 설치 후 펌핑하여 차례로 방수 Sheet를 부착·연결하여 상부까지 고정, 1차성토 후 현장타설말뚝 교각기초 시공, 굴착공간 최종 성토의 과정을 거치도록 되어 있으므로(소을 94호증), 교각설치로 인하여 침출수가 유출된다고 단정할 수도 없다.

바. 소결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 신청인들의 피보전권리가 소명되지 아니하고, 명지대교 건설에 주변의 습지보호지역, 낙동강하류 철새도래지 등의 기능을 상실시킬 정도의 신청인들 주장과 같은 잘못이 있다고 볼 수도 없다.

4. 결론

그렇다면, 신청인들의 이 사건 신청은 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다.

2006. 2. 17.