서울행정법원 2008. 3. 11. 선고 2007구합41468 판결 [토지거래계약에관한허가증교부]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고 A은 나머지 원고들로부터 토지거래계약에 관한 허가구역 안에 위치한 '이 사건 토지' 지상에 액화석유가스(LPG) 충전소를 설치하기 위하여 이 사건 토지를 매매대금 6,500,000,000원에 매수하는 내용의 매매계약을 체결하였다.

나. 원고들은 공동으로 2007. 9. 12. 피고에게 이 사건 토지에 관하여 토지거래계약허가신청을 하였고, 피고는 원고들의 신청에 대하여 처리예정기한을 '2007. 10. 2.(15일 한)'로, 처리주무부서를 '도시관리국 지적과'로 각 지정하고, 안내사항으로 '공개여부 : 공개, 인터넷 주소 : http://gwanakgu.eminwon.seoul.kr 빠른민원찾기 비밀번호 : XXXX로 기재하여 이를 토지거래허가 복합민원으로 접수하였다.

다. 피고는 2007. 10. 1. 원고들에게 ① 서울특별시 건설안전본부에서 이 사건 토지 및 그 일대에 남부도로관리사업소 청사이전을 검토하면서 피고에게 관련 협조요청을 한 바도 있어, 사실상 토지의 형질변경 등 개발행위의 허가가 어렵고, ② 자동차용 액화석유가스 충전사업허가는 그 신청부지가 지목상 '대지'로서 1,000㎡ 이상이 확보된 경우를 요건으로 하는데, 이 사건 토지 뒷면에는 채석장 절개지가 위치하여 그 붕괴 및 낙석 등의 사고가 발생할 경우 탱크로리, 기계실 등 관련 가스시설의 안전에 중대한 위해를 초래할 우려가 있어 공공의 안전 및 이익을 저해할 수 있으므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제119조 제1호 마목 및 제2호에서 정한 토지거래계약 허가기준에 부적합하다는 이유로 원고들의 신청을 불허가하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변과 판단

가. 항변의 요지

원고들이 설령 국토계획법 제118조 제5항의 규정에 의하여 이 사건 토지에 관하여 토지거래계약허가를 받은 것으로 간주된다고 하더라도, 이 사건 처분의 처분사유에 나타난 바와 같이 이 사건 토지는 원고들이 당초 목적했던 자동차용 액화석유가스 충전소를 설치하기 위한 개발행위허가를 받을 수 없는 지역이므로, 결국 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 소의 이익이 없어 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

국토계획법 제118조 제1항에서 정한 토지거래계약허가는 허가 전의 유동적 무효 상태에 있는 당사자 사이의 법률행위를 보충하여 그 법률상의 효력을 완성시켜 주는 인가적 성질을 띤 보충행위라 할 것이므로(대법원 1991. 12. 24. 선고 90다12243 전원합의체 판결 등 참조), 토지거래불허가처분이 있은 후 어떤 사유로 그 기본행위인 토지거래계약이 확정적으로 실효되고 나아가 당해 토지의 소유권마저 제3자에게 이전됨으로써, 토지거래불허가처분이 취소된다고 하더라도 원상회복 내지 그 목적달성이 불가능하게 된 경우(대법원 2007. 3. 29. 선고 2005두8634 판결 참조)이거나, 토지거래불허가처분이 있은 후 당해 토지가 토지거래계약에 관한 허가구역에서 제외되어 더 이상 관할 관청의 토지거래허가를 받을 필요가 없게 된 경우 등 특별한 사정이 없는 한, 토지거래불허가처분의 취소를 구하는 소는 소의 이익이 없어 부적법하다고 할 수는 없다.

이 사건에 관하여 보건대, 국토계획법 제58조 등 관련법령상의 개발행위허가기준을 고려할 때, 을 2 내지 5호증의 각 기재만으로는 피고의 주장과 같이 이 사건 토지가 원고들이 당초 목적했던 자동차용 액화석유가스 충전소를 설치하기 위한 개발행위허가를 받을 수 없는 지역이라고 단정하기 어렵고, 설령 이 사건 토지에 관하여 위와 같은 목적의 개발행위허가를 받는 것이 불가능하다고 하더라도, 개발행위허가와 토지거래계약허가는 그 근거법조항, 입법목적 및 심사요건을 달리하는 별개의 제도로서, 비록 원고들이 궁극적으로 자동차용 액화석유가스 충전소의 설치를 위한 개발행위허가를 목적으로 하였고, 그 준비과정 내지 사전단계로서 이 사건 토지에 관한 토지거래계약허가가 필요하다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 토지의 토지거래계약을 불허가한 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고들의 소를 소의 이익이 없어 부적법하다고 할 수는 없다.

따라서, 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

⑴ 원고들은 2007. 9. 12. 피고에게 이 사건 토지에 관한 토지거래계약허가를 신청하였는데, 이 사건 처분의 통지가 토지거래계약허가신청을 한 때로부터 15일이 경과된 뒤에 원고들에게 도달하여 국토계획법 제118조 제5항에 따라 토지거래허가가 있는 것으로 간주되었으므로, 결국 이 사건 처분은 국토계획법 제118조 제4항의 규정에 위배되어 위법하다.

⑵ 관계법령에 의하더라도 자동차용 액화석유가스 충전소의 부지요건으로 지목이 반드시 '대지'일 것이 요구되는 것이 아니고, 또한 원고들이 지질조사 전문회사인 주식회사 한미씨엔디에 의뢰하여 검토한 결과에 의하면 이 사건 토지 뒷면에 위치한 채석장 절개지가 반드시 탱크로리, 기계실 등 관련 가스시설의 안전에 중대한 위해를 초래할 우려가 있다고 보기도 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

먼저 원고들의 첫번째 주장에 관하여 본다.

⑴ 국토계획법 제118조 제1항, 제3항, 제4항 및 제5항의 각 규정에 의하면 토지거래계약에 관한 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권·지상권을 이전 또는 설정하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 대통령령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 되어 있고, 이때 그 허가를 받고자 하는 사람은 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획·취득자금 조달계획 등을 기재하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하도록 되어 있으며, 시장·군수 또는 구청장은 위 허가신청서를 받은 때에는 민원사무처리에 관한 법률(이하 '민원법'이라 한다)의 규정에 의한 처리기간 내에 허가 또는 불허가의 처분을 하고, 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 하며, 만일 그 기간 이내에 허가증의 교부 또는 불허가처분사유의 통지가 없는 때에는 당해 기간이 만료한 날의 다음날에 토지거래계약에 관한 허가가 있는 것으로 보도록 되어 있다.

한편, 민원법 제6조 제2항 및 제20조 제1항의 각 규정에 의하면 민원사무의 처리기간을 6일 이상으로 정한 경우에는 '일' 단위로 계산하고 초일을 산입하되, 공휴일을 산입하지 아니하도록 되어 있고, 행정자치부장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령 등에 규정되어 있는 민원사항의 처리기관·처리기간·구비서류·처리절차·신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원사무처리기준표를 작성하여 관보에 고시하고 인터넷에 게시하여야 하도록 되어 있으며, 민원사무처리기준표에 의하면 토지거래계약허가신청의 처리기간은 15일로 되어 있다.

위와 같은 관계법령의 규정을 종합하여 보면, 허가증의 교부 또는 불허가처분사유의 통지가 15일 이내에 있어야 한다는 것은 그 기간 내에 허가증 등이 상대방에게 도달하여야 한다는 의미로 해석함이 상당하므로(대법원 1996. 6. 28. 선고 96누5148 판결 등 참조), 허가신청서가 시장·군수 또는 구청장에게 접수된 때로부터 15일 이내에 불허가처분사유서가 상대방에게 도달하지 아니하면, 설령 그 불허가처분이 기간 내에 이루어진 것이라 하더라도 위 기간의 경과로써 토지거래계약허가가 있는 것으로 간주되어, 그 날짜가 지난 뒤에 통지된 불허가처분은 이미 발생한 법률효과와 배치되는 것이어서 위법하다고 할 것이다.

⑵ 이 사건에 관하여 보건대, 갑 1 내지 3호증, 갑 4호증의 1, 2, 을 7호증의 1 내지 5의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2007. 9. 12. 이 사건 토지에 관한 토지거래계약허가신청서를 접수하여 2007. 10. 1.자로 위 허가신청을 불허하는 이 사건 처분을 하였으나, 그 처분통지서는 원고 A에 대하여는 2007. 10. 5.경, 원고 B에 대하여는 2007. 10. 4.경, 나머지 원고들에 대하여는 2007. 10. 3.경 각 도달한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 처분은 원고들이 이 사건 토지에 관한 토지거래계약허가신청서를 접수한 날로부터 15일 이내에 이루어진 것이기는 하나, 그 처분통지서가 위 접수일로부터 15일이 경과함으로써 토지거래허가가 있는 것으로 간주된 날 이후에 원고들에게 각 도달된 것이어서 위법하다 할 것이다.

⑶ 이에 대하여 피고는 ① 비록 이 사건 처분이 처리기간인 2007. 10. 2. 이후에 원고들에게 서면으로 통지되었다고 하더라도, 피고는 민원처리기간 내인 2007. 10. 1. 토지거래허가 복합민원 접수증(갑 1호증)에 원고들에게 이미 안내된 바에 따라 '서울특별시 민원처리 온라인공개시스템'에 원고들이 신청한 토지거래계약허가신청이 불허가로 처리되었다는 취지를 인터넷으로 검색이 가능하도록 게시한 바 있고, 또한 같은 날 원고들에게 토지거래계약허가신청서에 기재되어 있는 각 연락처로 유선을 통해 구두로 불허가처분사유를 통지하였으며, 이는 민원법 제15조 제1항 단서 및 민원법 시행령 제24조 제2항의 각 규정에 의한 '신속을 요하거나 사안이 경미한 경우'로서 문서통지의 방식이 아닌 구술 또는 정보통신망으로 통지할 수 있는 경우에 해당하여 적법하고, ② 원고들을 대표하여 이 사건 토지에 관한 토지거래계약허가 신청업무를 실질적으로 담당하였던 원고 A의 남편인 OOO은 수시로 피고에게 토지거래계약허가신청에 대한 진행상황을 물었고, 이 사건 처분이 있었던 2007. 10. 1.에도 피고에게 전화를 하여 토지거래계약허가신청에 대한 불허가처분사유를 따져 묻고 항의하는 등 실질적으로 이 사건 처분의 존재 및 그 처분사유를 인지하고 있었으므로, 결국 원고들은 토지거래계약허가의 처리기한 내에 불허가처분사유를 서면으로 통지받지 못하였다고 하여 어떠한 피해를 입은 바도 없다 할 것이어서, 이 사건 처분은 적법하다는 취지로 주장한다.

살피건대, 국토계획법 제118조 제4항 및 민원법 제6조 제2항의 각 규정에 의하면 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약에 관한 허가신청서를 받은 때에는 그 허가신청서를 받은 날로부터 15일 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하고, 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 하도록 되어 있어, 불허가처분사유의 통지방법을 서면으로 제한하고 있는바, ① 이러한 불허가처분사유의 서면 통지 방식을 규정한 법규정의 취지는, 국토계획법에 의해서 폐지된 종전 법률인 국토이용관리법(1978. 12. 5. 법률 제3139호로 개정된 것)에 처음 도입된 '토지 등의 거래계약허가' 제도의 최초 시행시부터 일관되게 견지되어 왔다는 점에서(국토이용관리법 제21조의3 제5항 및 제6항 참조), 국토계획법 제118조 제4항에서 정한 토지거래계약 불허가처분사유의 서면통지 규정은 민원사무처리에 관한 기본적인 사항을 규정한 일반법인 민원법 제15조 제1항에서 정한 처리결과의 통지방식에 관한 규정보다 그 적용이 앞서는 특별규정으로 봄이 상당한 점, ② '서울특별시 민원처리 온라인공개시스템'에 원고들이 신청한 토지거래계약허가신청이 불허가로 처리되었다는 취지를 인터넷으로 검색이 가능하도록 게시한 것만으로는 행정절차법 제2조 제9호 및 제14조 제3항의 각 규정에 의한 정보통신망을 이용한 적법한 송달로 보기도 어려운 점, ③ 피고가 2007. 10. 1. 원고들에게 유선을 통하여 구두로 이 사건 처분사실 및 불허가처분사유를 통지하였다거나, 원고들을 대표한 최우성이 이 사건 처분의 존재 및 그 처분사유를 인지하여 원고들에게 어떠한 피해가 발생한 바도 없다고 볼 아무런 증거가 없는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 피고가 민원사무처리기간 내에 원고들에게 이 사건 처분을 적법하게 통지하였다고 볼 수 없고, 피고가 주장한 사정만으로는 이를 달리 보기도 어렵다.

⑷ 따라서 피고의 이 사건 처분은, 원고들의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.