부산지방법원 2010. 5. 7. 선고 2009구합4747 판결 [조합설립부존재확인등]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 부산광역시장은 2001. 1. 11. 부산광역시공고 제2001-11호로 2001년 부산광역시 재개발기본계획을 공고하면서 부산북구 금곡동 ○(이하 ‘금곡동 ○’라고만 한다) 일원 31,000㎡(이하 ‘이 사건 예정구역’이라 한다)를 주택재개발예정구역으로 지정하였다.

나. ◈주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라 한다) 대표자 최C은 2003. 12. 23. 피고에게, 사업시행예정구역을 이 사건 예정구역에다 금곡동 ◐ 일원을 추가한 금곡동 ○ 주공5단지 북측 일대 33,717㎡로 하여 이 사건 추진위원회 설립승인을 신청하였고, 피고는 2004. 2. 2. 위 구역 33,717㎡ 내 토지등소유자 148명 중 92.5명의 동의(동의율 62.50%)를 얻었다는 이유로 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 1. 14. 법률 제7056호로 개정되기 전의 것) 제13조에 의하여 이 사건 추진위원회의 설립을 승인하였다(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다).

다. 그 후 부산광역시장은 2005. 8. 3. 금곡동 ○ 일원 36,025㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)를 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항, 제3항에 따라 금곡1구역 주택재개발정비구역으로 지정·고시하였다.

라. 이 사건 추진위원회는 이 사건 사업구역에 대한 주택재개발사업을 수행하기 위하여 이 사건 사업구역 내 토지등소유자 157명에게 조합설립동의서(이하 ‘이 사건 동의서’라 한다)를 배포하고 128명의 동의(동의율 81.52%)를 받아 2005. 10. 24. 피고에게 주택재개발사업조합설립인가신청을 하였는데, 이 사건 동의서의 주요 내용은 다음과 같다.

3. 조합설립 및 정비사업 내용 동의

가. 신축건축물의 설계 개요

나. 건축물 철거 및 신축 비용 개산액

다. 나항의 비용 분담 사항

(1) 조합정관에 따라 경비를 부과하고 징수하며, 관리처분시 가청산하고, 조합청산시 청산금을 최종 확정함

(2) 조합원이 소유한 자산의 가치를 조합정관이 정하는 바에 따라 평가하여 형평의 원칙에 의거 조합정관에서 규정한 관리처분기준에 따라 비용 및 수익을 균등하게 부담·배분함

(3) 시공사에 지급할 공사금액 및 사업관련 제반비용은 주택 및 부대복리시설의 일반분양 수입금과 조합원 총회에서 결의되거나 서면동의한 조합원 분담금을 우선 충당하고, 부족금이 발생할 경우 조합정관 및 관리처분기준에 따라 공평하게 분담함

라. 신축건축물 구분소유권의 귀속에 관한 사항

(1) 조합정관의 관리처분기준에 따르며, 동·호수 결정은 조합정관 제53조의 규정에 의한 전산추첨 등에 의한다. 단, 경합이 있는 경우에는 조합정관 및 관리처분기준에 의한 방법에 따름

(2) 사업시행 후 분양받을 주택 등의 면적은 분양면적(전용면적+공용면적)을 기준으로 하며, 대지는 분양받은 주택 등의 면적비례에 따라 공유지분으로 분양함

(3) 조합원에게 우선 분양하고 남는 잔여주택 및 상가 등 복리시설은 관계법령과 조합정관이 정하는 바에 따라 일반분양함

(4) 토지는 사업완료 후 지분등기하며 건축물은 입주 조합원 각자 보존등기함

7. 동의 내용

위와 같이 본인은 괘법1구역 주택재개발정비사업구역 안의 토지등소유자로서 제3호 내지 제6호의 사항을 숙지하고 동의하며, 도시 및 주거환경정비법 제16조 제1항의 규정에 의한 조합설립에 동의합니다. 아울러 제3호의 “조합설립 및 정비사업 내용 동의”는 사업시행인가 내용, 시공자 등과의 계약 내용 및 제 사업비 지출 내용에 따라 변경될 수 있으며, 동 내용이 변경되거나 이에 따라 조합원 청산금 등의 조정이 필요할 경우 추후 조합원 총회에서 의결된 내용으로 변경키로 하고 조합원 총회에서 결정된 내용에 대하여 별도 동의서 제출 없이 본 동의서로 갈음하는 것에 동의합니다.

마. 부산광역시는 2005. 9. 21. 2010년 부산광역시 도시 및 주거환경정비 기본계획에서 예정구역을 금곡동 ○ 일원 35,800㎡으로 고시·지정하였다(그 후 2006. 11. 29. 지적경계측량에 따른 면적오차 정정으로 위 구역 면적이 36,002㎡로 변경 고시되었다).

바. 피고는 2005. 11. 8. 이 사건 추진위원회가 조합설립에 필요한 정족수 요건을 충족하였다고 판단하여 피고보조참가인 조합(이하 ‘참가인 조합’이라 한다)의 설립을 인가하였다(이하 ‘이 사건 인가처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 5, 6호증, 갑 제7, 8호증의 각 1 내지 135, 을가1, 2, 3, 5호증, 을가 제4호증(= 을나 제1호증), 을가 제8호증(= 을나 제2호증), 을가 제11, 12, 15, 16, 17, 19, 20, 21호증의 각 기재 내지 영상, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 요지

이 사건 인가처분 당시 아래와 같은 하자가 존재하였고 그 하자가 중대하고 하자 있음이 명백한데도, 이를 간과하여 이루어진 이 사건 인가처분은 무효다.

1) 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 12. 7. 법률 제7715호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제16조 제1항 및 같은 법 시행령(2006. 6. 7. 대통령령 제19503호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항에 의하면, 주택재개발사업조합을 설립하고자 하는 때에는 건설되는 건축물의 설계의 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 그 비용의 분담에 관한 사항 등이 기재된 동의서에 의하여 토지등소유자의 동의를 받아야 하는데, 그 중 비용분담에 관한 사항은 토지등소유자에게 상당한 비용을 들여 재개발사업에 참가할지 여부를 결정하는 기준이 되는 중요한 부분이므로 재개발사업의 실행단계에서 다시 비용분담에 관한 합의를 하지 않아도 될 정도로 그 분담액 또는 산출기준을 정하거나 적어도 예측 가능한 정도로 규정하여야 할 것이나, 이 사건 동의서의 비용분담에 관한 사항은 그 내용은 매우 추상적이어서 그 효력을 인정할 수 없다.

2) 도시환경정비사업을 위한 정비구역이 확정된 이후에 추진위원회의 설립이 가능하고 정비구역이 지정 및 고시가 되지 않은 상태에서 행하여지는 시장·군수의 추진위원회 설립승인은 무효인데, 이 사건 추진위원회는 정비구역이 지정·고시되기 전에 설립되었으므로 이 사건 승인처분이 무효이고, 이와 같이 설립승인이 무효인 추진위원회가 참가인 조합 설립인가를 신청하였는데도, 이를 간과하고 조합설립을 인가한 이 사건 인가처분 역시 무효다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 가) 구 도시정비법 제16조 제1항, 같은 법 시행령 제26조 제1항에 의하면 주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자로부터 ① 건설되는 건축물의 설계의 개요, ② 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, ③ 위 ②항 비용의 분담에 관한 사항, ④ 사업완료 후 소유권 귀속에 관한 사항, ⑤ 조합정관에 관한 사항이 기재된 동의서에 동의를 받는 방법에 의하도록 하고 있고, 구 부산광역시 도시 및 주거환경정비조례(2006. 8. 2. 조례 제4116호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제6호에서는 토지등소유자의 조합설립동의서는 국토해양부 고시 「정비사업조합설립추진위원회 운영규정」의 동의서식으로 한다고 규정하고 있으며, 을가 제4호증(= 을나 제1호증), 을가 제8호증(= 을나 제2호증)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 이 사건 동의서는 건설교통부장관(현 국토해양부장관)이 고시(제2003-165호)한 ‘정비사업조합설립추진위원회 운영규정’에서 정한 ‘주택재개발정비사업조합설립동의서’(이하 ‘표준동의서’라 한다)에 의한 사실을 인정할 수 있다.

나) 앞서 인정한 사실에 의하면, 표준동의서의 내용 중 특히 ‘비용분담에 관한 사항’과 ‘사업완료 후 소유권 귀속에 관한 사항’은, 이 사건 추진위원회가 건설되는 건축물의 설계 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 금액에 대하여 개략적으로 정하고 있고, 그 비용분담에 관하여는 조합원이 소유한 자산의 가치를 조합정관이 정하는 바에 따라 평가하여 관리처분기준에 따라 형평의 원칙에 따라 비용 및 수익을 균등하게 부담·배분하되, 시공사에 지급할 공사금액 및 사업관련 제반비용은 주택 및 부대복리시설의 일반분양 수입금과 조합원 총회에서 결의되거나 서면동의한 조합원 분담금을 우선 충당하고 부족금이 발생할 경우 조합정관 및 관리처분기준에 따라 공평하게 분담하기로 정하고 있으며, 이 사건 사업완료 후 소유권의 귀속에 관하여도 조합정관의 관리처분기준에 따르되, 동·호수 결정은 전산추첨 등에 의하고, 사업시행 후 분양받을 주택 등의 면적은 분양면적(전용면적+공용면적)을 기준으로 하며, 대지는 분양받은 주택 등의 면적비례에 따라 공유지분으로 분양하고, 조합원에게 우선 분양하고 남은 잔여주택 등은 일반분양한다고 정하고 있는바, 위와 같이 ‘비용분담에 관한 사항’과 ‘사업완료 후 소유권 귀속에 관한 사항’을 정하고 있는 이 사건 동의서의 기재 내용이 비용분담 기준에 관한 도시정비법 등 관련 법령의 규정 내용에 비추어 조합원이 부담하게 될 사업비용의 분담기준을 구체적으로 정하지 않은 것이어서 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2010. 4. 8. 선고 2009다10881 판결 참조).

다) 따라서 이 사건 동의서에서 정한 비용분담 기준 등이 매우 추상적이어서 위법하다는 점을 전제로 한 원고들의 위 1)항 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

2) 가) 구 도시정비법 제2조 제9호 가목, 제4조 제1항, 제2항, 제13조 제1항, 제2항의 각 규정을 종합하면, 주택재개발사업 등 도시정비법상의 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지등소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지등소유자’의 범위를 확정하기 위해서는, 특별한 사정이 없는 한, 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 함은 명백하다. 또한 도시정비법에서 정하는 조합설립추진위원회의 제도는 2002. 12. 30. 같은 법의 제정에 즈음하여, 그 전까지 정비사업의 초기단계에서 실제로 빈번하게 구성되어 활동하면서 여러 법문제를 안고 있으면서도 법적으로 별달리 규율되지 않고 있던 사업추진위원회 등에 대하여 일정한 법적 틀을 부여함으로써 정비사업을 원활하게 진행하기 위하여 도입된 것이다. 그리하여 추진위원회는 조합설립인가의 신청권을 가지고(구 도시정비법 제16조 제1항, 제2항), 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합에 포괄승계되고(구 도시정비법 제15조 제4항), 주택재개발사업의 경우 정비구역 내의 토지등소유자는 당연히 그 조합의 조합원이 되며(구 도시정비법 제19조 제1항), 나아가 앞서 본 구 도시정비법 제13조 제1항, 제2항의 취지에 따르면 하나의 정비구역 안에서 추진위원회가 복수로 승인되어서는 안 되는 등으로 추진위원회에 대하여 특별한 법적 지위를 인정하고 있다. 따라서 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은, 특별한 사정이 없는 한, 앞서 본 여러 법 규정 및 추진위원회 제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는, 특별한 사정이 없는 한, 중대할 뿐만 아니라 객관적으로도 명백하다 할 것이다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결 취지 참조). 또한 도시정비법상 추진위원회의 도입 배경과 특별한 법적 지위를 감안하면, 시장·군수의 설립승인을 받은 추진위원회만이 조합설립인가신청을 할 수 있을 뿐이고 그 이외의 자나 단체에게는 위 신청을 할 자격이나 권한이 없다고 보아야 하므로, 설립승인 자체의 하자가 중대·명백하여 무효인 경우 그 추진위원회의 신청에 기한 조합설립인가처분은 신청자격이나 권한 없는 자의 신청에 의한 것으로 그 하자가 중대·명백하여 역시 무효가 된다 할 것이다.

나) 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 예정구역은 금곡동 ○ 일원 31,000㎡임에도 이 사건 추진위원회는 정비사업예정구역에 포함되어 있지도 아니한 금곡동 ◐ 일원 2,717㎡을 임의로 추가하고, 정비사업예정구역에 포함되어 있지 아니한 토지등소유자인 이F1을 추진위원으로 정하고 추진위원회를 구성하여 이 사건 추진위원회 설립승인을 신청하였던 점, ② 이 사건 추진위원회 설립승인 당시를 기준으로 사업시행구역 내의 토지등소유자를 확정할 수 있는 어떠한 판단기준도 제시되거나 공식적으로 확인된 바 없는 점[원고들이 부산지방법원에 참가인 조합을 상대로 제기한 관리처분총회결의무효확인 사건(2009구합73)에서 ‘참가인 조합의 2007. 10. 22.자 관리처분계획은 무효임을 확인한다’는 판결이 선고되었고, 이에 대한 피고의 항소(부산고등법원 2009누2214)가 기각되어 현재 대법원에 소송계속 중인 점에 비추어, 참가인 조합이 주택재개발사업을 무리하게 추진하였음을 엿볼 수 있다], ③ 금곡동 ◐ 일원 토지등소유자 수 11명 중 이 사건 추진위원회 설립에 동의한 8.5명을 제외하더라도 이 사건 추진위원회 설립동의율이 61.3%에 이른다는 점만으로는, 위와 같이 정비사업예정구역을 임의로 확장한 것을 정당화할 수 없고, 이를 추인할 경우 정비사업예정구역 확장 범위를 둘러싼 분쟁에 휩싸여 주택재개발사업에 참여하는 조합원들의 법적 지위가 매우 불안하게 되는 점, ④ 사후에 정비구역이 고시될 때 금곡동 ◐ 일원이 포함되었다거나 조합설립인가 당시에는 법적 요건을 충족하였다는 사정만으로는, 이 사건 추진위원회 설립변경승인 절차도 거치지 아니한 이 사건에서, 이 사건 추진위원회 설립승인 단계에 존재했던 하자가 치유되었다고 볼 수가 없고, 주택재개발사업이 진척되었다는 사정만으로 하자치유를 허용할 경우 주택재개발에 참여하는 사람들의 이해관계를 규율하고 있는 도시정비법의 규범력이 상실될 우려가 있는 점, ⑤ 관계 법령상 당해 구역 면적 20% 미만의 변경시 경미한 변경에 해당하여 기본계획 변경이 불필요하다고 규정되어 있다 하더라도, 정비사업에 관한 제반 법률관계 및 해당 구역 내의 토지등소유자의 법적 지위 안정이라는 추진위원회 제도의 취지 등을 고려할 때, 이를 추진위원회 설립승인의 하자가 치유되는 근거로 삼기에 부족한 점 등을 고려하면, 이 사건 추진위원회의 설립승인 당시에는 그 사업시행구역 내의 토지등소유자를 확정할 수 있는 어떠한 판단기준도 제시되어 있다고 볼 수 없으므로, 결국 이 사건 추진위원회는 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 것으로 봄이 상당하다.

다) 따라서 이 사건 추진위원회에 대한 설립승인처분은 무효이고, 이 사건 추진위원회의 신청에 기한 이 사건 인가처분 역시 신청자격이나 권한 없는 자의 신청에 기한 것으로서 그 하자가 중대·명백하여 무효다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.