부산지방법원 2009. 10. 9. 선고 2009구합2796 판결 [의료기관개설불허가처분취소]

피고가 2009. 4. 28. 원고에 대하여 한 의료기관개설불허가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 부산 사하구 장림동 일대를 업무구역으로 하는 새마을금고로서, 2009. 4. 13. 피고에게 원고 명의의 의료기관 개설을 허가해 달라는 신청을 하였다.

나. 이에 대하여 피고는 2009. 4. 28. 새마을금고는 일반적인 비영리법인과는 달리 출자에 따른 지분권과 지분에 따른 이익배당권이 인정되고 있어 의료법 제33조의 비영리법인으로 볼 수 없다는 이유로 의료기관 개설을 불허하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법성

가. 원고의 주장

원고는 아래와 같은 사유로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. ① 의료기관 개설허가는 성질상 일반적 금지의 해제에 불과하므로 허가권자는 법에서 정한 요건을 구비한 때에는 허가하여야 하고 관계 법령에서 정하는 제한 사유 외에 공공복리 등의 사유를 들어 허가신청을 거부할 수는 없는데, 의료법 제33조는 비영리법인은 의료기관을 개설할 수 있도록 규정하고 있고, 새마을금고법 제2조, 제28조, 복지사업운영지침 제5조에 의하면, 새마을금고는 비영리법인이고 지역사회개발사업의 일환으로 의료사업을 할 수 있도록 규정하고 있으며, 비영리성과 배당가능성은 상존할 수 있으므로, 피고는 원고의 의료기관 개설을 허가하여야 한다. ② 지금까지 충남 공주 소재 ◇새마을금고를 비롯하여 비영리법인의 의료기관 개설이 계속 허용되어 왔으며, 법제처가 소비자생활협동조합에 대하여 의료기관을 개설할 수 있다는 취지의 해석을 한 바 있으며, 원고는 행정청의 견해표명을 신뢰한 나머지 의료기관 개설을 위하여 장기간 많은 돈을 투입했는데도 불구하고, 피고가 종전의 관행 또는 법령해석에 반하여 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

나. 관계법령

별지(생략) 기재와 같다.

다. ① 주장에 대한 판단

(1) 의료기관 개설허가의 성질

행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다. 의료법 제33조 제2항에 의하면 민법이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인을 비롯한 각 호에 해당하는 자는 의료기관을 개설할 수 있고, 의료법 시행령 제20조에 의하면 의료법인과 의료기관을 개설한 비영리법인은 의료업을 할 때 공중위생에 이바지하여야 하며, 영리를 추구하여서는 아니 된다. 따라서 의료기관 개설허가는 일반적 금지의 해제라는 허가의 기본적 성질을 전제로 하고, 의료법 제33조 제2항 각 호에 해당하는 자가 보건복지가족부령이 정하는 기준을 갖추어 신청을 하면 영리를 추구하는 등 의료기관의 사명에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 불허가하는 경우에는 정당한 사유를 제시하여야 하고 자의적으로 불허가를 하여서는 아니 되므로, 기속재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다.

(2) 의료기관 개설허가를 거부할 정당한 이유가 있는지 여부

피고가 새마을금고는 일반적인 비영리법인과는 달리 출자에 따른 지분권과 지분에 따른 이익배당권이 인정되고 있어 의료법 제33조의 비영리법인으로 볼 수 없다는 이유를 들어 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이러한 이유가 의료기관 개설허가를 거부할 정당한 이유가 되는지 여부에 대하여 본다. 새마을금고법 제2조 제1항은 국민의 자주적인 협동조직을 바탕으로 우리나라 고유의 상부상조 정신에 입각하여 자금의 조성과 이용, 회원의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상, 지역사회개발을 통한 건전한 국민정신의 함양과 국가경제발전에 이바지하고자 하는 설립목적에 따라 새마을금고를 비영리법인으로 규정하고 있다. 그러나 특별법에 의하여 설립된 법인의 설립목적만으로 형식적으로 영리성 또는 비영리성을 판단할 수는 없고, 법인의 업무내용이 영리행위를 목적으로 하는지, 수익을 그 구성원에게 분배하는지, 법인 해산시 잔여재산의 처리는 어떻게 하는지 등을 모두 검토하여 의료법의 관점에서 독자적으로 해당 법인의 영리성 여부를 실질적으로 판단하여야 할 것인바, ① 새마을금고법 제28조, 제30조, 제35조, 제43조, 원고의 정관 제48조, 제52조, 제59조, 제64조에 의하면, 원고는 주된 사업으로 회원뿐 아니라 비회원을 대상으로도 예탁금과 적금을 수납하고 자금을 대출하는 등의 신용사업을 하므로 다른 금융기관과 마찬가지로 영리를 목적으로 하는 행위를 하고 있고, 손실금을 보전하고 적립금을 공제한 나머지 수익금은 총회의 의결에 따라 회원이 납입한 출자좌수에 비례하여 배당하되 회원의 사업이용실적의 비율에 의한 배당을 병행할 수 있으며, 해산하는 경우 그 채무를 완제하고 남은 재산이 있을 때에는 총회의 의결에 따라 처분하도록 하고 있는 점에 비추어 영리성이 있는 법인이라고 볼 근거가 충분하고, 이는 수익금을 법인의 운영을 위한 목적으로만 사용할 수 있는 일반적인 비영리법인과 비교할 때 차별성이 뚜렷한 점, ② 의료법에 의하여 설립된 의료법인이 부대사업을 하는 경우 부대사업으로 얻은 수익에 관한 회계는 의료법인의 다른 회계와 구분하여 계산하여야 하고, 이와 같이 회계가 구분된 부대사업의 경우에도 공중위생에 이바지하여야 하며, 영리를 추구하여서는 아니 된다고 규정하는 등 의료법 및 시행령은 의료법인의 부대사업에 대하여도 의료의 공공성 훼손 등의 부작용을 방지하기 위한 장치를 마련하고 있어 의료법의 입법취지를 이해할 수 있는 단서를 두고 있는 점, ③ 의료의 질을 관리하여 국민의 건강을 보호하고 증진하여야 할 국가의 보호의무에 비추어 보면, 영리성이 있는 법인이 의료기관을 관리하는 것에 대비하여 그 개설 단계에서 미리 규율하고 의료기관 개설자격을 엄격히 제한할 필요성이 있는 점, ④ 새마을금고가 설립목적에 맞게 회원을 상대로 의료기관을 개설하려고 할 경우 의료법 제35조에 따라 개설특례가 인정된다는 점에서, 의료법 제33조 제4호에서 정한 비영리법인을 의료법의 취지에 맞게 엄격하게 해석하더라도 새마을금고의 설립목적은 충분히 달성할 수 있고, 비회원을 상대로 의료기관을 개설하고 운영을 해야만 새마을금고의 설립목적이 달성된다고 볼 근거가 부족한 점을 종합하면, 원고가 새마을금고법에 비영리법인으로 규정되어 있고 이 사건 처분이 원고의 재산권을 침해하는 결과를 가져온다고 하더라도, 피고가 의료법의 취지에 좇아 독자적으로 법인의 영리성 여부를 판단하고 원고에게 의료기관 개설을 허가하지 않는 이 사건 처분을 하였다고 하여 위법하다고 평가할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라. ② 주장에 대한 판단

일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인에게 행정청의 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 행정청의 견해표명을 신뢰한 결과 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명과는 반대되는 취지의 처분을 함으로써 개인의 이익을 침해하는 결과를 초래하며, 다섯째 종전 견해표명대로 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것 등의 요건이 필요하다. 살피건대, 기존에 다른 새마을금고가 의료기관 개설허가를 받은 것을 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것이라고 보기 어렵고, 달리 피고가 원고에게 공적인 견해표명을 하였음을 인정할 아무런 증거가 없는 이상, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 아니하므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.