부산지방법원 2013. 6. 13. 선고 2012구합5191 판결 [공유수면 점용ㆍ사용 변경불허가처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고와 기장군어업피해대책위원회 사이의 피해 보상과 관련한 합의의 경과

1) 원고는 부산 기장군 장안읍 C 일원에서 고리원자력본부(이하 ‘고리본부’라 한다)를 운영하고 있는데, 고리본부에는 원자력발전기 6개호기(고리원자력발전기 1 내지 4호기, 신고리원자력발전기 1, 2호기, 이하 ‘고리원전 1 내지 4호기’, ‘신고리원전 1, 2호기’라 한다)가 건설되어 있다.

2) 기장군어업피해대책위원회(이하 ‘기장어대위’라 한다)는 고리원전 건설 및 운영으로 인한 피해보상 등의 요구를 위하여 기장군 어업인들이 구성한 단체이다.

3) 원고는 2005. 6. 16. 기장어대위와 사이에 고리원전의 운영으로 인한 피해보상과 관련하여 ‘고리원전 4개호기 운영에 따른 어업인 요구사항 이행방안 합의서’를 체결하였는데, 그 합의서와 합의서에 첨부된 ‘고리원전 4개호기 운영에 따른 어업피해조사 세부이행사항’의 주요 내용은 아래와 같다.

고리원전 4개호기 운영에 따른 어업인 요구사항 이행방안 합의서 고리원전 4개호기 운영으로 인한 어업피해에 대하여 피해조사를 실시함에 있어 공정하고 투명한 조사가 합리적으로 수행될 수 있도록 기장어대위와 고리본부는 아래 사항에 대하여 합의한다. … 생략 …

3. 기장어대위는 조사해역 내 모든 어업자들로부터 법적으로 유효한 대표권을 확보하여 조사용역 착수일 이전까지 고리본부에 제출한다.

4. 본 합의서 체결로 고리원전 4개호기 운영과 관련하여 기장어대위가 조사 및 보상기준일 현재까지 제기한 모든 민원은 해소된 것으로 간주한다. 단, 신고리원전 온배수 영향 어업피해예측조사 및 보상에 관해서는 별도 협의를 통하여 정하는 바에 따른다.

5. 본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 4개호기 운영과 관련하여 공유수면 점용ㆍ사용허가에 동의한 것으로 간주한다.

6. 기장어대위와 고리본부는 전력사업의 원활한 운영 및 어업인들의 권익보호라는 대원칙을 전제로 신의성실의 원칙에 입각하여 합의된 내용이 성실히 이행될 수 있도록 최선의 노력을 경주한다. 붙임 : 고리원전 4개호기 운영에 따른 어업피해조사 세부이행사항 1부. … 이하 생략 …

고리원전 4개호기 운영에 따른 어업피해조사 세부이행사항

1. 조사 및 보상기준일

조사 및 보상기준일은 본 합의서 서명일로 한다. … 생략 …

8. 용역수행 협조 및 독립성

가. 조사용역을 수행함에 있어 공정하고 객관적인 조사가 될 수 있도록 기장어대위와 고리본부는 조사기관의 조사 및 자료 요청 등에 성실하게 적극적으로 협조한다.

나. 기장어대위와 고리본부는 이해관계 득실에 따라 조사용역에 영향을 미치거나 또는 조사결과를 왜곡시킬 수 있는 어떠한 행동이나 압력을 가해서는 안 된다.

다. 기장어대위와 고리본부는 검수가 완료된 조사용역 최종보고서 및 감정평가 결과에 대하여 이의 없이 승복한다. … 생략 …

10. 조사결과에 대한 조치

가. 보상금은 감정평가 결과에 따라 고리본부에서 요구하는 구비서류를 제출ㆍ완비한 날로부터 60일 이내에 지급한다.

나. 단, 미역에 대한 피해보상금 산정은 관계 법규를 해석, 상호 합의하여 정하는 바에 따른다. 끝.

4) 원고는 2005. 12. 28. 기장어대위와 사이에 위 합의서에 추가하여 새로이 설치될 신고리원전 1 내지 4호기 건설 및 운영으로 인한 어업피해조사 및 보상 등을 포함하는 내용의 ‘고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영으로 인한 어업인 요구사항 이행방안 합의서(이하 ‘2005. 12. 28.자 합의서’라 한다)’ 및 ‘냉동ㆍ냉장창고 등 어업기반시설 조성사업 지원에 관한 협약서’를 체결하였는데, 그 합의서의 주요 내용은 아래와 같다.

고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영으로 인한 어업인 요구사항 이행방안 합의서 기장어대위와 고리본부는 고리원전 1 내지 4호기 운영과 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영으로 인한 어업피해에 대한 조사ㆍ보상이 공정하고 투명하며 합리적으로 원활하게 실시될 수 있도록 아래 사항에 대하여 합의한다. … 생략 … II. 원전운영에 따른 어업피해조사 및 보상 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설 후 운영으로 인한 어업피해에 대한 예측ㆍ실측조사를 각각 실시하여 합리적 보상을 시행하되 세부사항은 별도 협의하여 정한다. … 생략 …

1. 고리원전 1 내지 4호기 운영으로 인한 어업피해 실측조사는 별도 합의한 바(“고리원전 4개호기 운영에 따른 어업인 요구사항 이행방안 합의서”, 2005. 6. 16.)에 따른다.

2. 신고리원전 1 내지 4호기 운영으로 인한 어업피해 예측조사의 경우에는 조사 결과에 따라 예상 피해액의 60% 한도 내에서 융자를 실시한다. … 생략 … III. 신고리원전 1, 2호기 공유수면매립피해영향 조사 및 보상 … 생략 …

2. 조사 및 보상 기준일

조사 및 보상의 기준일은 실시계획승인일로 하며, 기준일 후에 면허, 허가 또는 신고된 어업권은 피해조사 및 보상대상에서 제외한다. … 생략 …

13. 보상금 지급

보상금은 감정평가결과에 따라 고리본부가 요구하는 구비서류가 제출ㆍ완비된 날로부터 60일 이내에 지급한다. … 생략 … IV. 기타 사항 … 생략 …

4. 신의성실

기장어대위와 고리본부는 국책사업의 원만한 진행 협조와 어업인들의 권익보호 노력이라는 대원칙을 전제로 신의성실의 원칙에 입각하여 합의된 내용이 성실히 이행될 수 있도록 최선의 노력을 경주한다. … 생략 …

6. 민원의 해소

본 합의서 체결로 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영과 관련하여 기장어대위가 제기한 모든 민원은 해소된 것으로 하며, 본 합의서 체결 이후 기장어대위는 본 합의서에서 정하는 사항 이외에 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영으로 인한 어떠한 어업피해조사나 보상 또는 지원을 요구하지 아니한다.

7. 권리자 동의

본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영과 관련하여 공유수면 점용ㆍ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며, 향후 인허가 관련 업무에 적극 협력한다. … 이하 생략 …

5) 원고는 2008. 12. 22. 기장어대위의 요구에 따라 기장어대위와 사이에 2005. 12. 28.자 어업기반시설 조성사업 지원 협약의 지원금을 100억 원 이하에서 110억 원 이하로 증액하는 내용의 ‘어업기반시설 조성사업 변경 합의서(이하 ‘2008. 12. 22.자 합의서’라 한다)’를 체결하였는데 그 주요 내용은 아래와 같다.

어업기반시설 조성사업 변경 합의서(안) 기장어대위와 고리본부는 기 체결한 ‘2005. 12. 28.자 합의서’ 및 ‘냉동ㆍ냉장창고 등 어업기반시설 조성사업 지원에 관한 협약서(2005. 12. 28.)’에 대하여 아래와 같이 변경 합의한다. I. 어업기반시설 조성사업 추가 지원 … 생략 … II. 협조 및 법적 대표성 확보 등

1. 본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영과 관련하여 공유수면 점용ㆍ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며, 향후 원전운영 및 건설관련 어업피해조사, 고리원전 3, 4호기 출력증강 관련 업무에 적극 협조한다. … 이하 생략 …

6) 원고는 기장어대위와의 2005. 6. 16.자 피해조사합의에 따라 한국해양대학교 연구소와 부경대 연구소에 조사 의뢰를 하였고, 위 두 연구소는 2006. 1. 5.부터 2007. 11. 4.까지 고리원전 4개호기 운영으로 인한 기장지역 어업피해조사를 실시한 후 조사 결과를 제출하였으나 기장어대위가 위 결과에 대하여 의문을 제기하면서 반발하자 전문가 토론 및 협의 등을 거쳐 원고와 기장어대위는 2008. 12. 2. ‘고리 및 신고리원전 운영에 따른 기장지역 어업피해조사 관련 고리본부 - 기장어대위간 합의서’를 체결하였는데 그 주요 내용은 아래와 같다.

고리 및 신고리원전 운영에 따른 기장지역 어업피해조사 관련 고리본부 - 기장어대위간 합의서 고리본부와 기장군 전체 어업인을 대표하는 기장어대위는 “고리원전 4개호기 가동에 따른 기장지역 어업피해조사(한국해양대, 부경대 / 2006. 1. 5. ~ 2007. 11. 4.)” 결과에 대해 기장어대위에서 이의를 제기함에 따라 위 조사기관과 어업인이 추천한 전문가(경상대학교) 간의 토론 및 협의결과를 수용ㆍ반영하여 ‘고리원전 4개호기(3, 4호기 출력증강 포함) 어업피해 보완조사와 신고리원전 4개호기 운영에 따른 어업피해 예측조사(이하 ’기장지역 어업피해조사‘라 한다)’ 및 보상에 대하여 아래와 같이 합의한다.

1. 본 합의에 의해 실시하는 기장지역 어업피해조사에는 고리원전 4개호기 가동에 따른 어업피해 실측 보완조사, 신고리원전 4개호기 가동에 따른 어업피해의 예측과 고리 3, 4호기 출력증강 영향의 어업피해조사를 포함한다.

2. 기장어대위와 고리본부는 검수가 완료된 기장지역 어업피해조사 최종보고서 및 감정평가 결과를 이의 없이 수용하는 것을 이행ㆍ보증하기 위하여 본 합의서 2통을 작성하여 서명ㆍ날인한 후 30일 이내에 공증을 실시하고, 공증된 합의서는 기장어대위와 고리본부가 각 1통씩 보관한다.

3. 기장지역 어업피해조사의 조사내용 및 방법 등 세부사항은 아래와 같다. ---------- 아 래 ---------- … 생략 …

3. 조사기관 등

가. 조사기관은 해양수산부 고시 제2005-10호(2005. 4. 1.)에서 지정한 14개 조사기관 중 기장어대위에서 2개 기관을 고리본부에 추천하면 고리본부는 검토 후 1개 조사기관을 선정한다.

나. 감정평가기관은 기장어대위와 고리본부가 각각 기선정한 기관으로 하며, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’, ‘감정평가에 관한 규칙’에 따라 보상금을 산정한다.

4. 조사범위 및 방법 등

가. 기장군 일원 해역을 대상으로 조사하는 것을 원칙으로 한다.

나. 고리원전 4개호기 가동 영향 어업피해 보완조사는 어업인 이의사항에 대한 전문가 권고사항(2008. 5. 9.)을 반영하여 연안어장 해역 내 연속수온 관측과 하계 수온자료 유실에 대한 온배수 확산역 등을 포함하여 보완조사를 실시한다. … 생략 …

8. 조사결과 처리

가. 피해가 확인된 어업(권)은 감정평가법인의 보상금 산정결과에 따라 보상금을 지급한다. 단, 기 보상된 어업권 중 고리원전 4개호기 냉각해수 사용량 증가 등으로 피해정도가 변동된 어업권은 감정평가 결과에 따라 변동된 보상금을 지급한다.

나. 보상금은 보상대상 어업인이 고리본부에서 요구하는 보상 관련 구비서류를 제출, 완비된 날로부터 60일 이내에 지급한다. … 이하 생략 …

7) 원고는 2009. 8. 14. 위 2008. 12. 2.자 합의에 따라 기장어대위가 추천한 두 개의 조사기관 중 하나인 전남대학교 수산과학연구소(이하 ‘전남대 연구소’라고 한다)와 기장지역 어업피해 조사 용역 도급계약을 체결하였고, 전남대 연구소는 위 도급계약에 따라 조사를 마친 후 2011. 8. 8. 원고에게 조사 결과에 대한 최종보고서를 첨부한 ‘고리 및 신고리원전 기장지역 어업피해조사 준공계’를 제출하여 위 최종보고서의 검사를 신청하였다.

8) 원고는 2011. 8. 10. 전남대 연구소가 제출한 위 최종보고서가 위 도급계약에서 정한 요건을 갖추지 못하였다는 이유로 이를 반려하였고, 전남대 연구소의 수정ㆍ보완, 이후 원고의 수 차례의 시정요구 등을 거쳐 전남대 연구소는 2012. 4. 30. 원고에게 최종적으로 수정된 최종보고서를 제출하였는데, 원고는 2012. 5. 14. 전남대 연구소에게 위 최종보고서가 위 용역 도급계약상 일반조건 및 특수조건을 위반하였다는 이유로 위 최종보고서의 준공검사를 불합격한다는 내용의 통보를 하였다.

나. 원고의 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청과 이에 대한 피고의 반려 처분

1) 원고는 2009. 4. 17. 신고리원전 1, 2호기의 건설 후 시운전 및 가동을 하는 과정에서 냉각을 위한 해수를 인수(냉각수 배수는 인근 지역인 울산 울주군을 통해 이루어짐)하기 위해 피고로부터 부산 기장군 장안읍 효암리 일원의 공유수면에 관하여 공유수면 점용ㆍ사용허가(허가기간 : 2009. 4. 20.부터 2012. 4. 19.까지, 이하 ‘이 사건 최초 허가’라고 한다)를 받았다.

2) 원고는 이 사건 최초 허가의 허가기간이 종료될 무렵인 2012. 2. 20. 피고에게 이 사건 최초 허가와 점용ㆍ사용 공유수면의 면적, 목적 등은 동일하고 허가기간만 2012. 4. 20.부터 2042. 4. 19.까지로 연장하는 내용의 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가 신청을 하였고, 이에 대하여 피고는 2012. 4. 19. ‘기장어대위로부터 당초 합의서에 의한 조사, 보상, 이행이 성실히 이행되지 않아 민원반려 요청한 사안으로 부득이 2012. 5. 20.까지 변경허가하였음을 양지하시기 바라며, 조속히 양 당사자간 합의를 통해 차후 변경허가를 신청하시기 바랍니다’라는 이유로 허가기간을 2012. 4. 20.부터 2012. 5. 20.까지로 변경하는 내용의 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가(기간연장) 처분을 하였다.

3) 원고는 2012. 5. 14. 위 2012. 4. 19.자 변경허가와 점용ㆍ사용 공유수면의 면적, 목적 등은 동일하고 허가기간만 2012. 5. 21.부터 2042. 5. 20.까지로 연장하는 내용의 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가신청을 하였으나, 피고는 2012. 5. 15. ‘권리자와의 성실한 합의서 이행을 위해 7월까지 어업보상 관련 감정평가에 착수하시기 바랍니다’라는 이유로 허가기간을 2012. 5. 21.부터 2012. 7. 31.까지로 변경하는 내용의 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가(기간연장) 처분을 하였다.

4) 다시 원고는 2012. 6. 5. 위 2012. 5. 15.자 변경허가와 점용ㆍ사용 공유수면의 면적, 목적 등은 동일하고 허가기간만 2012. 8. 1.부터 2042. 7. 31.까지로 연장하는 내용의 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피고는 2012. 7. 27. 원고에게 ‘권리자 동의서 또는 기존 어대위와 원고간 합의사항에 대한 세부이행 합의서가 첨부되지 않아 보완요청 하오니 2012. 7. 30.한 제출하여 주시기 바랍니다’라는 내용의 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가 신청에 대한 보완사항 알림 공문을 보냈다. 이에 대하여 원고는 2012. 7. 30. 기장어대위와의 합의사항 이행현황을 첨부하여 보완사항을 제출하였으나 다시 피고는 2012. 7. 31. 원고에게 ‘기장어대위와 원고간의 어업피해조사 이견사항 협의에 대한 증빙자료(세부이견사항 합의문)가 없어 보완요청하오니 2012. 8. 9.한 제출하여 주시기 바랍니다’라는 내용의 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가 신청에 대한 보완(2차) 알림을 보냈고, 원고는 2012. 8. 8. 피고에게 기장지역 어업피해조사 쟁점사항 토론결과 및 진행현황을 첨부하여 답변을 하였으나, 피고는 최종적으로 2012. 8. 13. ‘어업피해조사ㆍ보상과 관련한 상호간의 이견사항에 대한 세부합의서가 제출되지 않았고, 기장어대위로부터 민원(공유수면 점용ㆍ사용 변경허가 반려요청)이 지속되어 반려처분 하오니, 조속히 양 당사자간의 원만한 합의점을 도출하여 재신청하여 주시기 바랍니다’라는 이유로 이 사건 신청을 반려하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 불허가처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제27호증(각 가지번호 포함, 이하 같다), 제30호증 내지 제37호증의 2, 을 제1호증의 2 내지 제8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 불허가처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 기장어대위 소속 어업인들은 이 사건 신청에 있어 동의가 필요한 권리자들이 아니고, 설령 권리자에 해당한다 하더라도 이 사건 신청에 동의한 것으로 보아야 하므로 피고가 기장어대위와의 합의서 미제출, 민원제기 등을 이유로 이 사건 불허가처분을 한 것은 위법하다.

2) 원고는 이 사건 불허가처분으로 인하여 신고리원전 1, 2호기의 발전을 중단할 수 밖에 없으므로 전력 공급에 심각한 어려움이 발생할 것이라는 점, 피고는 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제7항에 의하여 ‘원고가 어민들과 합의를 위한 적극적인 노력을 할 것’ 등의 부관을 붙여 기장어대위와의 합의를 권고할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 불허가처분은 피고의 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분으로서 위법하다.

3) 피고는 2011. 12. 1. 고리원전 3, 4호기에 대하여 약 13년의 허가기간을 정하여, 인근 지역의 울산광역시 울주군수는 2011. 10. 4. 신고리원전 1 내지 4호기에 대하여 약 15년의 허가기간을 정하여 각 공유수면 점용ㆍ사용변경허가처분을 한 사실이 있는바, 권리자 동의 흠결을 이유로 하는 이 사건 불허가처분은 형평성의 원칙 등 비례의 원칙에 위배되어 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

피고는 이 사건 불허가처분을 하면서 그 처분서에 ‘어업피해조사ㆍ보상과 관련한 원고와 기장어대위 상호간의 이견사항에 대한 세부합의서 미제출, 기장어대위로부터의 지속적인 민원(공유수면 점용ㆍ사용 변경허가 반려 요청)’ 등을 이유로 기재하였는바, 변론 전체의 취지에 비추어 보면 피고는 이 사건 불허가처분의 주된 이유로 ‘공유수면의 점용ㆍ사용허가로 피해가 예상되는 권리를 가진 자인 기장어대위 소속 어업인들의 동의 흠결’을 들고 있으므로, 위 처분서에 기재된 문언을 ‘기장어대위 소속 어업인들의 동의 흠결’로 선해하여 살펴보기로 한다.

1) 기장어대위 소속 어업인들이 이 사건 신청에 대한 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자인지 여부에 대한 판단 구 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유수면관리법’이라 한다) 제8조 제1항에 의하면 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위를 하려는 자는 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용ㆍ사용허가를 받아야 하고, 같은 법 제12조 제1호에 의하면 공유수면관리청은 위 점용ㆍ사용허가로 피해가 예상되는 권리를 가진 자(이하 ‘공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자’라 한다)가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우에 한하여 허가를 할 수 있고, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령(이하 ‘공유수면관리법 시행령’이라 한다) 제12조 제1항은 위와 같은 권리를 가진 자로 구 공유수면관리법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자, 같은 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자, 수산업법 제2조 제11호에 따른 입어자, 같은 법 제8조에 따른 어업면허를 받은 자, 같은 법 제41조 제3항에 따른 구획어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자 등을 규정하고 있으며, 공유수면관리법 시행령 제12조 4항은 구 공유수면관리법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용ㆍ사용허가나 협의 또는 승인으로 공유수면관리법 시행령 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부와 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부 등을 검토하도록 규정하고 있다. 원고는, 원고가 이 사건 신청을 한 목적인 해수의 인수만으로는 기장어대위 소속 어업인들에게 어떠한 피해가 발생한다고 볼 수 없으므로 그들은 구 공유수면관리법상 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 아니라고 할 것이어서 피고가 이 사건 신청을 허가함에 있어 기장어대위 소속 어업인들의 동의가 필요하지 않다고 주장하나, ① 일반적으로 원자력 발전소의 가동에는 냉각수로서 상당한 양의 해수가 필요한데 그와 같은 해수의 인수가 바다 생태계에 미치는 영향을 무시할 수 없는 점, ② 인수되어 사용된 해수는 다시 바다로 배출될 수 밖에 없으므로 인수와 배수를 분리하여 판단할 수 없는 점, ③ 비록 신고리원전 1, 2호기의 해수의 인수는 기장군에서, 배수는 인근 지역인 울산 울주군에서 이루어져 행정구역상으로는 그 인수와 배수 지역이 구분되어 있으나, 끊임없이 순환하는 해수의 특성상 배출된 냉각수가 기장군 지역으로 흘러들어올 가능성을 배제할 수 없는 점 등에 비추어 보면 기장어대위 소속 어업인들은 공유수면의 점용ㆍ사용허가로 피해가 예상되는 권리를 가진 자에 해당한다고 봄이 상당하다(원고도 위와 같은 전제 하에 기장어대위와 사이에 고리원전과 신고리원전의 건설 및 운영으로 인한 피해배상에 관하여 여러 차례에 걸쳐 합의서를 체결한 사실은 앞서 본 바와 같다). 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 신청의 허가에 필요한 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자의 동의가 있는지 여부에 대한 판단

가) 원고의 주장

원고는, 원고가 기장어대위와 사이에 체결한 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서에는 ‘위 각 합의서의 체결로 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자의 동의가 있는 것으로 한다’는 내용이 기재되어 있으므로 이에 따라 기장어대위가 이 사건 신청에 동의한 것으로 보아야 한다고 주장한다.

나) 피고의 주장

이에 대하여 피고는 위 기재 내용은 ‘동의한 것’으로 해석할 것이 아니라 ‘동의에 협력해야 하는 것’으로 해석하여야 하고, 설령 위 합의서의 체결만으로 기장어대위의 동의가 있는 것으로 본다 하더라도 원고가 위 합의서 체결 후 7년이 지난 현재까지 위 각 합의서에서 정한 피해보상 의무를 다하지 않고 있으므로 위 동의가 유효한 것으로 볼 수는 없으며, 공유수면관리법에 의하면 공유수면 점용ㆍ사용 변경허가의 경우에도 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자 동의가 필요한데 이 사건 최초 허가의 허가기간을 변경하는 내용의 이 사건 신청에 대하여는 기장어대위의 새로운 동의가 없었으므로 이 사건 불허가처분은 적법하다.

다) 판단

(1) 먼저, 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서의 권리자 동의 관련 부분의 해석에 관하여 본다. 2005. 12. 28.자 합의서에는 IV. 7.에서 ‘본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영과 관련하여 공유수면 점용ㆍ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며, 향후 인허가 관련 업무에 적극 협력한다’라는 내용이, 2008. 12. 22.자 합의서에는 III. 1.에서 ‘본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영과 관련하여 공유수면 점용ㆍ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며, 향후 원전운영 및 건설관련 어업피해조사, 고리원전 3, 4호기 출력증강 관련 업무에 적극 협조한다’라는 내용이 각 기재되어 있는 사실은 앞서 본 바와 같다. 처분문서는 그 성립의 진정함이 인정되는 이상 법원은 그 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언대로의 의사표시의 존재 및 내용을 인정하여야 하고, 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우에는 문언의 내용, 그와 같은 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 할 것이다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008다47367 판결). 살피건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 위 각 합의서에는 ‘본 합의서 체결로 … 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며 …’라는 문언이 명확하게 기재되어 있고, 여기에 합의서 체결 외에 어떠한 조건도 부가되어 있지 않은 점, ② 원자력 발전소의 운영에 있어서 공유수면의 점용ㆍ사용은 필수적인 요소인바, 원자력 발전소의 건설 및 운영에는 많은 인적ㆍ물적ㆍ시간적 투자가 필요하고, 우리 나라의 전력 생산에 있어 원자력 발전이 차지하는 중요성에 비추어 볼 때 안정적으로 공유수면을 점용ㆍ사용할 수 있도록 하려는 목적으로 위와 같이 확정적인 문언을 기재한 것으로 보이는 점, ③ 2005. 12. 28.자 합의서에는 원자력 발전소 운영에 따른 어업피해조사 및 보상의 방법과 관련하여 조사 방법 및 보상 방법을 구체적으로 규정하고 있고, 특히 보상금 지급과 관련하여 ‘보상금은 감정평가결과에 따라 고리본부가 요구하는 구비서류가 제출 완비된 날로부터 60일 이내에 지급한다’라고 규정하고 있어 원고에게 위 조사 결과에 따른 보상의무가 발생함을 분명하게 규정하고 있으므로 기장어대위 소속 어업인들은 위 규정을 근거로 민사소송을 제기하여 위 의무의 이행을 소구할 수 있을 것으로 보이는 점, ④ 달리 위 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 점 등에 비추어 보면, 위 각 합의서에 기재된 문언대로 위 각 합의서의 체결로 기장어대위 소속 어업인들은 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ㆍ운영과 관련하여 공유수면 점용ㆍ사용허가 관련 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 봄이 상당하다.

(2) 다음으로 원고의 피해 보상의무 불이행으로 기장어대위 소속 어업인들이 위 권리자 동의를 철회할 수 있는지 여부에 관하여 본다. 살피건대, 원고가 2008. 12. 2. 기장어대위와 사이에 체결한 ‘고리 및 신고리원전 운영에 따른 기장지역 어업피해조사 관련 고리본부 - 기장어대위간 합의서’에 따른 전남대 연구소의 피해조사 최종보고서의 준공을 거부하여 현재까지 위 합의서에서 정한 피해 보상이 이루어지지 않은 사실은 앞서 본 바와 같으나, 위에서 살펴본 바와 같이 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서의 권리자 동의 관련 문언을 위 각 합의서의 체결로 기장어대위의 확정적인 동의가 있는 것으로 해석하는 이상 민사소송으로서 위 피해의 보상을 청구하는 것은 별론으로 하고 위 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 존재하지 않는 한 위 피해 보상의무 불이행을 이유로 위 권리자 동의를 철회할 수는 없다고 할 것인데, 위 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 존재한다는 점을 인정할 아무런 증거가 없으므로 기장어대위의 공유수면 점용ㆍ사용허가 관련 권리자의 동의는 유효하게 존속한다고 할 것이다.

(3) 마지막으로 이 사건 신청에 기장어대위의 새로운 동의가 필요한지 여부에 관하여 본다. 구 공유수면관리법 제8조 제4항은 ‘점용ㆍ사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용ㆍ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다’라고 규정하고 있으므로 변경허가를 받으려는 자는 같은 법 제12조 제1호에 의해 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자의 동의를 얻어야 한다. 그런데 원고가 이 사건 신청을 하게 된 경위를 살펴보면, 원고는 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서 체결 후 신고리원전 1, 2호기의 건설 후 시운전 및 가동을 위하여 우선 2009. 4. 20.부터 2012. 4. 19.까지 3년간의 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청을 하여 이 사건 최초 허가를 받았고, 이후 본격적인 원전 가동을 위하여 이 사건 최초 허가와 점용ㆍ사용 공유수면의 면적, 목적 등은 동일하고 허가기간만 연장하는 내용의 2012. 2. 20.자, 2012. 5. 14.자 각 변경허가신청을 거쳐 이 사건 신청을 하게 되었는바, 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서의 체결에 의한 기장어대위 소속 어업인들의 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자 동의는 원전의 시운전을 위한 기간 뿐만 아니라 본격적인 가동을 위한 기간에 대한 동의도 당연히 전제하고 있는 것으로 봄이 상당하므로 피고가 이 사건 신청을 허가함에 있어 기장어대위 소속 어업인들의 별도의 동의는 필요하지 않다고 할 것이다.

(4) 따라서 원고의 위 주장은 이유 있고, 피고의 위 주장은 이유 없다.

3) 소결론

앞서 본 바와 같이 이 사건 신청에는 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자인 기장어대위 소속 어업인들의 유효한 동의가 존재하는 것으로 보아야 할 것인바, 그 동의가 없음을 전제로 한 피고의 이 사건 불허가처분은 위법하므로 취소되어야 한다(위와 같은 이유로 이 사건 불허가처분을 취소하는 이상 원고의 나머지 주장은 더 나아가 살펴보지 아니한다).

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.