울산지방법원 2013. 2. 6. 선고 2012구합1475 판결 [공장신설불승인처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2012. 4. 13. 피고에 대하여 양산시 **-* 임야 ****㎡, 같은 동 **-* 임야 ****㎡, 같은 동 **-* 임야 ****㎡, 같은 동 ** 임야 ****㎡ (이하 '이 사건 신청지'라 한다) 지상에 공장부지면적 11,556.00㎡, 제조시설면적 4,008.49㎡, 부대시설면적 837㎡, 연면적 4,845.49㎡, 업종 산업용 비경화고무제품제조업인 지상 4층 1개동의 철골철근콘크리트 구조 공장을 건립하기 위하여 「산업집적활성 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장신설 승인신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.

나. 이에 대하여 피고는 2012. 5. 23. 원고에게 다음과 같은 이유로 이 사건 신청을 불승인하는 이 사건 처분을 하였다.

1) 이 사건 신청지는 1999년 공업지역으로 지정된 지역으로 이후 인근 아파트 및 마을주민들로부터 강력하게 개발을 반대하는 민원이 계속되고 있으나, 민원 해소 대책이 없음

2) 주민들의 개발반대 민원에 대하여 2001. 8. 22. 국민고충처리위원회(현 국민권익위원회)로부터 자연녹지로 환원토록 권고한 지역(주거지역이 인접한 폭 100m 이내)이 사업계획에 포함되어 있으나 그에 대한 대책이 없음

3) 또한 신청지 내 마을주민 및 등산객이 이용하는 등산로의 이설 및 대체 등산로 확보 계획서가 미비

다. 원고는 2012. 6. 7. 경상남도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 같은 해 2012. 8. 29. 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 9호증, 을 제7호증의 7의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

다음과 같은 사유로 이 사건 처분은 위법하다.

1) ① 민원이 있다고 하여 공장을 신설할 수 없다고 할 수 없고, ② 국민고충처리위원회의 결정은 권고안일 뿐 구속력이 없는데다 이미 10여 년 전에 이루어진 것이며, ③ 등산로 미확보가 공장신설 불승인의 사유가 될 수 없으므로, 이 사건 처분사유는 모두 정당하지 않거나 합리성과 타당성이 없다.

2) 나아가 이 사건 신청지를 포함하여 그 일대에 대하여 경상남도지사가 1999년에 이미 공업지역으로 지정고시해 놓았는데도 이에 포함된 이 사건 신청지에 대하여 피고가 공장신설을 불승인하는 것은 선행행위와 모순되어 신뢰보호의 원칙에 위배되고, 그 공업지역 내 토지 중 주거지역과 50m 이내의 거리에 위치한 토지에 D이 공장신설허가를 받았고 이 사건 신청지보다 주거지역에 가까운 토지에 ㈜E 등 4개의 업체가 공장설립승인을 받은 것과 비교할 때 형평의 원칙에도 어긋난다.

나. 관계법령

별지3 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 경상남도지사는 1999. 10. 16. 경상남도 고시 제237호로 이 사건 신청지를 포함하여 양산시 **-* 등 일원 ****㎢(이하 '이 사건 지역'이라 한다)를 도시계획상 자연녹지지역에서 일반공업지역으로 변경하였다.

2) 이 사건 지역의 남서쪽에는 이 사건 지역이 일반공업지역으로 지정되기 이전부터 별지1-1 도면과 같이 F(368세대), G(396세대), H(299세대), I아파트(570세대) 등 총 1,633세대가 거주하는 주거지역이 형성되어 있었다. 이 사건 지역이 일반공업지역으로 지정되면서 위 주거지역과 사이에 폭 30m의 완충녹지가 지정되었고, 이 사건 지역의 남쪽은 현재까지 자연녹지지역으로 유지되고 있다.

3) 가) 위 각 아파트의 주민들은 2001. 3. 21. 양산시의회와 국민고충처리위원회에 공업지역 결정 및 개발계획을 철회하라는 민원을 제출하였다.

나) 그러자 국민고충처리위원회는 2001. 8. 22. '양산시는 1999. 10. 16. 경상남도 고시 제237호에 의해 결정·고시한 도시계획 일반공업지역 ****㎢ 중 양산시 **** 토지 및 **** 토지의 G, F 주거지역과 인접한 폭 100m, 길이 600m 정도의 면적에 해당하는 일반공업지역을 자연녹지지역으로 변경지정하는 도시계획안을 입안하고, 경상남도는 양산시가 입안한 위 도시계획안을 받아들여 위 일반공업지역을 자연녹지지역으로 변경하는 것이 바람직하다'는 의결을 하였다. 이때 도시계획지역 변경선은 별지1-1 도면과 같이(파란 선) 이 사건 지역 토지 중 두 용도지역(일반공업지역, 자연녹지지역) 간 경계선을 기준으로 길이 100m 및 연장 600m 정도의 면적을 가르는 선으로, 지정기준은 '이 사건 지역이 현재 이웃하고 있는 기존의 공업지역에 대한 대기오염 및 소음 등의 환경오염과 산업피해의 영향으로부터 주거지역을 보호 내지는 완충 역할을 할 수 있는 적합한 지역에 위치하고 있고, 전체적으로 산림의 모습이 비교적 양호하게 조성되어 있으므로, 우선 도시미관상 또는 주거환경보전상 공업지역으로의 개발보다는 녹지지역으로서의 보존이 더 요구되는 지역이다. 또 도심 주거지역과 이웃하고 있어 환경오염의 우려는 물론 주거지역 주민들의 일반통행과 화물교통과의 마찰이 계속하여 발생할 염려가 있고 상대적으로 지대가 낮은 지역에 위치한 아파트는 그 상단 부분과 같은 높이에 인접하여 공장이 설치될 수 있으므로 사생활 침해의 문제가 발생할 소지가 있다'는 것이다.

4) J 도시개발 사업조합은 2002. 6. 17. 아파트연합회와 '이 사건 지역 중 G, F 경계로부터 일부 지역을 공원지역으로 지정하여 현재 상태로 보존하고 양산시 소유지분 및 공공지분의 전부를 아파트 인근 지역으로 배치하여 주민활용 공간으로 조성하며, 시설물 등을 조성하고 산 정상 차폐림 조성 부분은 아파트연합회가 원하는 수종, 수령, 수량을 J 도시개발 사업조합이 식재한다'는 내용의 합의를 하였다.

5) 그러나 피고는 그로부터 10여 년이 경과한 현재까지 국민고충처리위원회의 위 권고에 따른 어떠한 조치도 취하지 아니하고 있고 그 결과 그 권고에서 자연녹지지역으로 변경하도록 권고한 지역도 여전히 일반공업지역으로 되어 있다. 오히려 피고는 2008. 3. 19. 이 사건 신청지 동쪽에 위치한 2차 개발지역(울산 **구 **-* 등 일원)에 ㈜K 등 4개의 회사에 대하여 공장설립 승인을 하여 그 공장이 완공되었는바, ㈜K 공장과 F 사이의 직선거리는 약 350m 정도이다. 또 피고는 2008. 8. 27. 이 사건 신청지 북쪽의 3차 개발지역(울산 **구 **-* 등 일원)에 ㈜E 등 5개의 회사에 대하여 공장설립 승인을 하여 그 공장이 완공되었는바, ㈜E의 자동차 관련 시설 공장은 G와 직선거리로 약 60m 정도, F와 직선거리로 약 200m 정도 떨어져 있다(별지1-1 도면 참조).

6) 대동1, 2차아파트, F와 I아파트의 주민들은 피고에게 건의서를 제출하는 등으로 이 사건 신청지에 공장이 들어서는 것을 반대하고 있다.

7) 별지2 도면과 같이 이 사건 신청지의 서쪽으로 어느 정도의 거리를 두고 피고보조참가인이, 피고보조참가인의 서쪽으로 이 사건 신청지에서 직선거리로 약 160m 떨어진 곳에 F가 각 위치하고 있고, 이 사건 신청지와 피고보조참가인 사이의 공간은 ㈜L가 2012. 4. 13. 피고에게 공장 신축을 위한 중소기업창업 사업계획 승인신청을 하였다가 같은 해 5. 22. 불승인처분을 받은 상태이다. F의 북측면 도로를 따라 별지2 도면의 초록색 선 부분은 도시계획상 완충녹지이고, 피고보조참가인의 북쪽에는 시유지가 있고 현재 밭농사가 이루어지고 있다. 이 사건 신청지에는 현재 소나무 및 잡목이 우거진 상태이고, 이 사건 신청지의 동쪽 부분은 급경사로 이루어져 있으며 그 아래쪽에는 도로와 공장이 조성되어 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 13호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 가) 행정청이 「산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조 제1항에 따라 공장설립의 승인을 하는 경우, 같은 법 제13조의2 제1항 제5호에 의하여 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약의 허가에 관하여 해당 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 의제된다. 한편 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항에서는 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고 도시계획사업의 시행에 지장이 없으며, 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에서 분야별, 개발행위별, 용도지역별로 개발행위허가를 함에 있어 검토할 사항을 규정하고 있다. 또 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제5조, 제40조에 따라 공장설립을 위한 입지지정 및 입지의 개발에 관한 세부적인 기준을 규정함을 목적으로 하는 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」(국토해양부 고시 제2011-120호, 환경부 고시 제2011-40호) 제36조 제3항에서 '기존의 집단취락지역과 인접한 지역은 개별공장 입지의 지정승인을 하지 아니할 수 있다'고 규정하고 있다. 위 지침은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」이 위임한 것에 따라 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서 법령의 위임 한계를 벗어나지 않으므로, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령의 효력을 가진다.

나) 위 각 규정의 내용, 형식 등에 비추어 보면, 공장설립의 승인신청을 받은 관청은 공장설립의 승인을 함에 있어서 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 공장설립 등의 승인 여부를 결정할 수 있다 할 것이므로, 이러한 승인 여부는 재량행위에 속한다 할 것이다. 한편 위와 같은 재량행위에 대한 법원의 사법심사는 당해 행위가 사실오인, 비례·평등의 원칙에 위배되었는지 여부 등을 판단대상으로 한다.

2) 이 사건에 관하여 보건대, 다음과 같은 사실과 사정을 종합하여 보면, 피고가 새로이 원고의 이 사건 신청에 적시된 사업계획에 따른 사업의 내용, 규모, 방법이 주변환경에 미치는 영향 등을 제대로 검토하여 그 결과에 따라 원고의 이 사건 신청을 불승인하는 것은 별론으로 하고, 피고가 이 사건 처분을 하면서 내세운 사유는 모두 합리성과 타당성이 없다. 그러므로 이 사건 처분은 피고가 재량권을 적절하게 행사하지 않았거나, 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈함에 따른 조치로서 위법하다.

가) 피고는 이 사건 처분사유의 하나로 인근 아파트 및 마을 주민들의 개발반대민원 및 그 민원해소대책의 부재를 들고 있는바, 인근 주민들의 반대민원의 구체적인 내용과 그 근거 및 타당성 여부에 관한 언급이 없는 것으로 보아 이는 인근 주민들의 반대민원이 있다는 사실 그 자체를 문제 삼고 있는 것이라 할 것이다. 그런데 관계법령 어디에도 인근 주민들의 민원이 있다는 것을 공장설립승인 제한사유로 하고 있지 않다. 나아가 인근주민들의 반대민원의 구체적인 내용과 그 근거 및 타당성 여부를 면밀히 검토한 후 그 검토결과에 따라 처분을 하는 것이 아니라 인근 주민들의 반대민원이 있다는 사실 그 자체를 처분사유로 삼는 것은 합리성과 타당성이 있다 할 수 없다. 게다가 돌이켜보면 제출된 증거만으로는 피고는 이 사건 처분 당시 원고의 이 사건 신청에 적시된 사업계획에 따른 사업의 내용, 규모, 방법이 주변환경에 미치는 영향 등을 제대로 검토한 후 이에 따라 그 처분을 한 것으로 보이지 아니한다.

나) 구「민원사무 처리에 관한 법률」(2002. 3. 25. 법률 제6668호로 개정되기 전의 것) 제32조 제2항에서 '위원회는 고충민원을 조사·처리하는 과정에서 법령 기타 제도나 정책 등의 개선이 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 행정기관의 장에게 이에 대한 합리적인 개선을 권고하거나 의견을 표명할 수 있다'고 규정하고 있으므로 국민고충처리위원회의 의견은 권고적 효력을 가질 뿐 구속력이 없다. 그 뿐 아니라 피고는 위 권고가 있었던 때로부터 10년 이상이 경과한 현재까지도 위 권고에 따른 어떠한 조치도 취하지 아니한 채 그 권고에서 자연녹지지역으로 변경하도록 권고한 지역을 여전히 일반공업지역으로 유지하고 있고, 오히려 ㈜E 등에 대하여 이 사건 신청지보다 주거지역에 인접한 지역에 공장설립승인을 하여 그 공장이 완공되게끔 하였다. 이와 같은 태도를 취하여 온 피고가 새삼스럽게 위 권고내용을 들어 이 사건 처분을 한 것은 합리성과 타당성이 있는 온당한 처분이라 할 수 없다.

다) 인근 주민들이 이용할 대체 등산로를 확보하지 않았다는 것은 관계법령상 근거가 있는 것이 아닐 뿐더러 공장설립승인을 제한하는 정당한 사유가 된다고 할 수 없다.

3) 가) 이에 대하여 피고보조참가인은, 피고는 관련법령에서 정한 사유가 아닌 중대한 공익상의 이유로도 공장신설불승인처분을 할 수 있는데, 이 사건 신청지는 피고보조참가인 소재지와 집단취락지역 인근에 위치해 있어 피고보조참가인의 관계인을 포함한 인근 주민들의 환경권, 건강권, 재산권 등을 침해하므로 결국 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.

나) 살피건대, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 참조). 앞서 보았듯이 피고는 이 사건 처분사유의 하나로 인근 주민들의 반대민원이 있다는 사실 그 자체를 문제 삼았을 뿐, 피고보조참가인이 주장하는 인근 주민들의 환경권, 건강권, 재산권 등이 침해될 수 있다는 점을 그 처분사유로 삼지 않았다. 더욱이 제출된 증거만으로는 피고는 이 사건 처분 당시 피고보조참가인이 주장하는 점을 제대로 검토한 것으로 보이지 아니한다. 이와 같은 이상 피고보조참가인이 주장하는 점은 이 사건 처분사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있지 아니하는 등 하여 이 사건 소에서 주장할 수 없다 할 것이다. 따라서 피고보조참가인의 주장은 이유 없다.

3) 따라서 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.