울산지방법원 2014. 8. 14. 선고 2013구합1700 판결 [재산세 등 부과처분 취소]

피고가 2012. 9. 10. 원고에게 한, 2012년도 토지분 재산세 741,440,220원, 지방교육세 104,231,730원 중 재산세 652,553,300원, 지방교육세 91,063,610원을 초과하는 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1995. 11. 23. 울산 남구 삼산동 1480-1 대 24,378.6㎡, 같은 동 1480-4 대 9,874.2㎡(이후 원고는 주식회사 호텔A에 위 1480-1 토지 중 24,378.60분의 9,795.08 지분을 매도하였는데, 이하 위 1480-1 토지 중 매도하고 남은 24,378.60분의 14,583.52 지분과 위 1480-4 토지를 합쳐 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 매수하여, 2006. 1. 9.경 이 사건 각 토지를 포함한 같은 동 1480-2, 1480-3, 1481-1, 1481-2, 1481-3, 1481-4, 1481-13, 1481-14, 1481-15 지상에 연면적: 합계 5,000㎡ 이상, 용도: 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설, 위락시설, 근린생활시설, 숙박시설인 A백화점, A시네마, 멀티 플라자, A호텔 등을 신축, 완공하였다.

나. 원고는 완공 무렵 구 건축법(2005. 11. 18. 법률 제7695호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 구 건축법 시행령(2006. 5. 8. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것) 제113조 제1항에 따라 이 사건 각 토지 중 3,488.88㎡(이하 ‘이 사건 제1 공개공지’라 한다) 및 658.17㎡(이하 ‘이 사건 제2 공개공지’라 한다)에 공개공지를 설치하였다.

다. 한편 피고는 2012. 9. 10. 2012년도 재산세 과세기준일(2012. 6. 1.) 기준 이 사건 각 토지를 소유한 원고에게 2012년도 토지분 재산세 741,440,200원, 지방교육세 104,231,730원을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

라. 이에 원고는 이 사건 각 공개공지는 원고가 구 건축법 등에 따라 의무적으로 설치한 것으로서 불특정 다수인의 휴식 및 통행공간으로 사용되고 있으므로 지방세법 제109조 제2항, 제3항 제1호에 따라 재산세 비과세 대상이라고 주장하면서, 2012. 12. 7. 조세심판원에 심판청구를 제기하였다.

마. 조세심판원은 2013. 5. 16. 원고에게, 이 사건 제2 공개공지는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 사도로서 지방세법 제109조 제3항 제1호에서 정한 재산세 비과세 대상에 해당하나, 이 사건 제1 공개공지에 대해서는 원고의 주장을 받아들일 수 없다는 이유로 위 인정 부분에 대한 위 재산세 및 지방교육세의 부과처분을 취소하고 나머지 심판청구를 기각하는 결정을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4 ~ 7호증, 을 제2, 3, 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 제1 공개공지는 구 건축법(2005. 11. 18. 법률 제7695호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 구 건축법 시행령(2006. 5. 8. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것) 제113조에 따라 의무적으로 설치된 공개공지로서 관계 법령에서 그 설치·사용상의 준수사항을 직접 규정하고 있고 일반 시민들의 통행 및 휴식공간으로 사용되고 있으므로, 지방세법 제109조 제2항에서 정한 재산세 비과세 대상인 ‘지방자치단체 등이 공공용으로 사용하는 재산’에 해당된다. 또한 이 사건 제1 공개공지는 같은 법 제109조 제3항 제1호에서 정한 재산세 비과세 대상인 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에도 해당되므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 이 사건 제1 공개공지는 면적 3,488.88㎡의 직사각형에 가까운 모양의 토지로서 울산 남구 삼산동 터미널사거리 남서쪽에 위치해 있는데, 동쪽으로는 남북으로 뻗어 있는 왕복 8차선의 화합로에 접한 폭 1.5m의 보도와 맞닿아 있고, 나머지 3면은 ㄷ자 형태로 서로 연결되어 있는 A백화점(북쪽), 멀티 플라자(서쪽) 및 A시네마(남쪽)로 둘러싸여 있다.

2) 일반인들은 동쪽에 접한 보도를 통해 이 사건 제1 공개공지로 아무런 제약 없이 자유롭게 왕래 가능하기는 하나, 이 사건 제1 공개공지에 인접하여 버스 정류장이나 횡단보도는 없는 반면 A백화점, 멀티 플라자 및 A시네마의 출입구와는 바로 연결되어 있어 주로 A백화점, 멀티 플라자 및 A시네마의 고객들이 통행 및 휴식 공간으로 이용하고 있다.

3) 이 사건 제1 공개공지는 광장 형태로 조성되어 빈 공간에 긴 의자, 조명 등의 편의시설이 설치되어 있고 전체적으로 나선 모양의 바닥 타일로 꾸며져 외관상 인접 보도의 경계와 뚜렷이 구별된다.

4) A백화점, 멀티 플라자 등은 때때로 이 사건 제1 공개공지에서 영업을 위한 판촉 행사 내지 이벤트 행사 등을 하기도 한다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4, 13, 14호증, 을 제1, 2, 3, 6, 9, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 지방세법 제109조 제2항에 해당하는지 여부

가) 이 사건에서, 관계 법령에 위 인정 사실과 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 제1 공개공지는 국가, 지방자치단체 등이 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 해당한다고 볼 수 없고 오히려 이 사건 제1 공개공지의 사용주체는 원고라고 봄이 상당하다.

(1) 이 사건 제1 공개공지 설치 당시 시행되던 구 건축법(2005. 11. 18. 법률 제7695호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 구 건축법 시행령(2006. 5. 8. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것) 제113조 제1항, 제2항은 상업지역 등의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 연면적의 합계가 5,000㎡ 이상인 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설, 숙박시설, 기타 다중이 이용하는 시설로서 건축조례가 정하는 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대지면적의 10% 이하의 범위 안에서 건축조례로 정한 바에 따라 소규모 휴게시설 등의 공개공지 또는 공개공간을 설치하여야 한다고 규정하였는바, 공개공지는 사유지 내 공지의 일부를 공공이 효과적으로 이용할 수 있도록 개방된 공간으로서 건축물의 연면적의 합계 5,000㎡ 이상인 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설, 업무시설, 숙박시설, 기타 다중이 이용하는 시설에 일정한 공지를 조성하도록 함으로써 1차적으로 도심의 고층, 대형건축물로 인하여 발생하는, 이를 이용하는 다중을 위하여 보행 및 휴식 공간, 경관으로서의 기능을 담당한다 할 것이므로(일반 시민들을 위한 통행 및 휴식 공간의 확보, 도시 공간의 무분별한 과밀화 억제 등의 기능은 부차적이다), 대형건축물의 이용과 관련 없는 일반인들이 공개공지를 이용할 수 있다는 사정만으로 지방자치단체 등이 이를 공공용으로 사용한다고 볼 수 없다.

(2) 이 사건 제1 공개공지는 대로변에 접한 동쪽을 제외한 나머지 3면이 A백화점, 멀티 플라자 및 A시네마로 둘러싸여 있어 인근 상가들로부터 고립되어 있고, ㄷ자형으로 연결된 A백화점, 멀티 플라자 및 A시네마의 각 출입구와 바로 연결되어 있어 주로 그 고객들의 보행 내지 휴식공간으로 이용되고 있고, 특히 위 각 건물 간의 내부 이동통로가 여의치 않아 건물 저층부와 연계부로서의 역할도 크다.

(3) 이 사건 처분 당시 시행되던 구 건축법 시행령(2012. 7. 4. 대통령령 제23928호로 개정되기 전의 것) 제27조의2 제6항은 공개공지 등에는 연간 60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있고, 다만 울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지 등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 안 된다고 규정하고 있다. 이에 따른 울산광역시 건축조례 제57조 제4항, 제5항은 공중이 공개공지 등을 이용하는데 지장을 주지 않는 범위에서 미리 관할 구청장에게 신고한 다음 연간 60일 이내의 기간 동안 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다고 규정하고 있고, 원고도 위 규정에 따라 각종 판촉활동 및 고객들을 위한 이벤트 행사 등을 하였는바, 위와 같은 각종 판촉활동 및 고객들을 위한 이벤트 행사 등은 원고의 영업수익에 영향을 끼치는 영업활동으로 볼 수 있으므로, 원고의 이 사건 제1 공개공지에 대한 사용·수익권이 배제된다고 볼 수 없다.

(4) 구 건축법 시행령(2006. 5. 8. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것) 제113조 제3항은 공개공지 또는 공개공간에는 긴 의자·파고라 등 공중이 이용할 수 있는 시설로서 건축조례가 정하는 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 이에 따른 구 울산광역시 건축조례(시행 2004. 10. 7. 울산광역시조례 제699호, 2004. 10. 7. 일부 개정) 제57조 제2항은 공개공지 설치 위치는 시민이 도로에서 접근이 용이하고 이용하기가 편리한 전면도로변에 설치하여야 하고, 공개공지 면적에 조경·조형물·시계탑 및 분수 등을 다중의 이용에 편리한 시설을 설치하되, 가로환경과 조화를 이루어야 하며, 1개소의 공개공지 최소면적은 30㎡ 이상으로서 최소의 길이 및 폭은 5미터 이상으로 하되 그 설치는 2개소 이내로 하고, 그 밖의 파고라 및 긴 의자 등의 편의시설, 조도 50룩스 이상의 조명시설을 건축주의 부담으로 설치하여야 한다고 규정하고 있으며, 이 사건 처분 당시 시행되던 구 건축법 시행령(2012. 7. 4. 대통령령 제23928호로 개정되기 전의 것) 제27조의2 제3항은 공개공지 등을 확보할 때 준수하여야 할 사항으로서 ‘1. 공개공지 등은 누구나 이용할 수 있는 곳임을 알기 쉽게 국토해양부령으로 정하는 표지판을 1개소 이상 설치할 것, 2. 공개공지 등에는 물건을 쌓아 놓거나 출입을 차단하는 시설을 설치하지 아니할 것, 3. 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 파고라 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것’을 규정하고 있고, 이에 따라 원고는 이 사건 제1 공개공지를 설치하고 관리하고 있는바, 위 관계 법령은 공개공지의 규모, 면적, 위치, 그 밖의 설치 대상 시설물 등을 직접 규정하면서 공개공지의 소유자에게 공개공지의 설치, 관리에 관한 의무를 부과하고 있지만, 이는 다중의 왕래를 발생시키는 대형건축물의 소유자인 원고에게 공개공지의 본래적 기능을 달성하기 위해 필요한 최소한의 기준 또는 요건을 규정한 것일 뿐, 이 사건 제1 공개공지에 대한 사용·수익을 지방자치단체에게 이전시키는 것이라고 볼 수 없다.

나) 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 지방세법 제109조 제3항에 해당하는지 여부

가) 종합토지세를 부과하지 않는 것으로 규정된 ‘일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도’는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결 상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누9456 판결 등 참조).

나) 이 사건에서, 이 사건 제1 공개공지가 지방세법 제109조 제3항, 같은 법 시행령 제108조에서 정한 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당하는지 여부를 살피건대, 위 인정 사실에 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 제1 공개공지와 그 동쪽에 위치한 화합로 사이에는 폭 1.5m의 보도가 있어 일반인들은 이 사건 제1 공개공지를 거치지 않고서도 충분히 인근의 울산고속·시외버스터미널 등으로 이동 가능한 점, ② 이 사건 제1 공개공지의 동쪽을 제외한 나머지 부분은 모두 A백화점, 멀티 플라자 및 A시네마로 가로막힌 채 위 각 건물의 주 출입구가 있어 사실상 A백화점, 멀티 플라자 및 A시네마 고객들을 위한 통행로로 이용되고 있는 점, ③ 이 사건 제1 공개공지는 버스 정류장이 위치하거나 횡단보도로 연결되어 있지 않고 그 위치상 다른 인접 지역으로 이동하기 위한 보행로로서 이용될 현실적인 필요성이 적은 점, ④ 이 사건 제1 공개공지의 위치, 외관, 이용형태 등에 비추어 볼 때 이 사건 제1 공개공지는 A백화점 등의 부속토지로 인식될 여지가 많은 점 등을 종합하면, 이 사건 제1 공개공지가 아무런 제약 없이 불특정 다수인의 통행에 사용되고 있는 사도로서 재산세 비과세 대상이 된다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 증거도 없다.

다) 따라서 원고의 위 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.