대구지방법원 2014. 4. 11. 선고 2013구합11088 판결 [요양급여비용 환수처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위 등

가. 원고는 의료인이 아니어서 의료기관을 개설할 수 없음에도 대구 달서구 상인동 소재 건물에서 신장투석 의료시설을 갖춘 다음, ① 2010. 1. 26. 의사 소외 1을 고용하여 동인 명의로 ‘○○의원’을 개설하여 2011. 5. 31.까지 운영하고, ② 2011. 6. 1. 의사 소외 2를 고용하여 동인 명의로 ‘□□의원’을 개설하여 2012. 1. 9.까지 운영하고, ③ 2012. 1. 10. 의사 소외 3을 고용하여 동인 명의로 ‘△△의원’을 개설하여 2012. 4. 9.까지 운영하였다.

나. 또한 원고는 2009. 11. 13.~2013. 3. 29. 신장투석 등 환자 2,811명에게 합계 460,145,000원을 제공하고, 2010. 1. 1.~2013. 4. 17. 환자 31,702명으로부터 본인부담금 합계 505,861,450원을 지급받지 아니하여 본인부담금을 면제하였다.

다. 원고는 위와 같은 행위(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다)에 대하여 무자격 의료기관 개설 및 영리목적 환자유인 등으로 기소(대구지방법원 서부지원 2013고단534호)되었고, 재판과정에서 범죄사실을 모두 자백하였으며, 위 법원은 2013. 6. 18. 의료법위반죄 등으로 징역 1년에 집행유예 2년을 선고(이하 ‘관련 형사사건’이라 한다)하였고, 위 판결은 그 무렵 확정되었다.

라. 피고는 2013. 6. 4. 및 같은 달 5. 원고에게 이 사건 위반행위와 관련된 요양급여비용 환수예정통보를 한 후, 2013. 6. 28. 및 2013. 7. 8. 의료법 제33조 제2항, 제27조 제3항, 국민건강보험법 제57조 제2항, 제1항에 따라 원고에 대하여 별지 목록 기재와 같이 합계 3,389,864,390원(= 1,994,636,410원+341,638,180원+922,382,150원+131,207,650원)의 요양급여비용 환수결정을 통보(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다.

다툼 없는 사실, 을 제1, 3, 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 의료법 제33조 제2항이 금지하는 의료기관 개설행위는 비의료인이 그 의료기관의 시설 및 인력의 충원·관리, 개설신고, 의료업의 시행, 필요한 자금의 조달, 그 운영 성과의 귀속 등을 주도적인 입장에서 처리하는 것을 의미한다. 그런데 원고는 성직자로서 환자들에 대한 선교활동을 위하여 소외 1, 소외 2, 소외 3이 운영하는 병원에서 환자와 병원의 채무를 관리하였을 뿐이므로 의료기관을 개설하였다고 할 수 없다.

2) 설령 원고가 의료기관을 개설한 것으로 보더라도, 이 사건 각 처분은 제재처분에 해당하므로 처분시가 아닌 행위시의 법령에 따라 처분의 위법 여부를 판단해야 하는데, 이 사건 각 처분의 근거규정인 국민건강보험법 제57조 제2항은 이 사건 위반행위 이후인 2013. 5. 22. 신설되었으므로, 위 신설규정에 따른 이 사건 각 처분은 위법하다. 또한 ‘같은 법 제57조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 부당이득을 징수하는 경우부터 적용한다’고 규정한 같은 법 부칙(법률 제11787호) 제2조는 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하여 헌법 제13조 제2항에 위배되고, 신뢰보호원칙에도 위배된다.

3) 국민건강보험법 제57조 제2항은 부당이득징수 처분 시 요양급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수할 수 있다고 규정하고 있는 점, 병원의 실제 운영자인 소외 1 등이 보험급여를 수령하였음에도 원고에 대하여 이 사건 각 처분이 이루어진 점, 소외 1 등에게 지급된 보험급여비용의 액수가 상당히 고액인 점, 원고는 성직자로서 선교활동의 일환으로 환자들에게 교통비 및 생활비를 지원한 점 등을 종합하면, 요양급여비용의 전부를 환수한 이 사건 각 처분은 원고에게 지나치게 가혹하므로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫째 주장에 관한 판단

위 인정사실에 의하면, 원고가 의료인이 아님에도 2010. 1. 26.~2012. 4. 9. 의사 소외 1, 소외 2, 소외 3을 순차로 고용하여 그들 명의로 의료기관을 개설하여 병원을 운영하였고, 피고로부터 요양급여비용을 지급받았으며, 본인부담금을 면제하는 행위 등 영리를 목적으로 환자를 의료기관에 유인하는 행위를 하였음이 충분히 인정된다. 따라서 소외 1 등이 운영하는 병원에서 환자와 병원의 채무를 관리하였을 뿐 자신이 의료기관을 개설한 것이 아니라는 취지의 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 둘째 주장에 관한 판단

가) 국민건강보험법(2013. 5. 22. 법률 제11787호로 개정된 것) 제57조 제2항은 공단은 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 요양기관을 개설한 자에게 그 요양기관과 연대하여 같은 항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다고 규정하면서 「의료법」제33조제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설·운영하는 의료기관(제1호)을 규정(이하 ‘이 사건 개정규정’이라 한다)하고, 같은 법 부칙(법률 제11787호) 제2조는 이 사건 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 부당이득을 징수하는 경우부터 적용한다고 규정(이하 ‘이 사건 부칙규정’이라 한다)하고 있다.

한편 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로 그 시행 후의 현상에 대하여 적용되는 것이 원칙이고, 다만 예외적으로 법령이 그 시행 전에 생긴 현상에 대하여도 적용되는 경우가 있는바, 이것을 법령의 소급적용이라고 한다. 법령의 소급적용, 특히 행정법규의 소급적용은 일반적으로는 법치주의의 원리에 반하고, 개인의 권리·자유에 부당한 침해를 가하며, 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이고(법률불소급의 원칙 또는 행정법규불소급의 원칙), 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용된다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 참조).

나) 위 인정사실 및 관련규정에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 이 사건 개정규정은 일반 국민의 입장에서 기존의 권리·의무에 직접적이고도 중대한 영향을 미치는 규정이라고 할 것이고, 비록 이 사건 개정규정에 따라 부당이득의 징수절차에 의하는 경우 그 소멸시효기간이 국민건강보험법 제81조 제3항에 따라 국세징수권의 소멸시효인 5년으로 짧아진다고 하더라도, 이러한 사유만으로 이 사건 개정규정을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 개정규정은 개정된 국민건강보험법의 시행일인 2013. 5. 22. 이후 최초로 발생한 부당이득을 징수하는 경우부터 적용되는 것으로 이 사건 부칙규정을 해석함이 타당하다.

① 국민건강보험법이 2013. 5. 22. 법률 제11787호로 개정되면서 이 사건 개정규정이 신설되었는데, 같은 법 제81조 제1항은 공단은 제57조 및 제77조에 따른 납부의무자가 보험료등을 내지 아니하면 기한을 정하여 독촉할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제3항은 공단은 제1항에 따른 독촉을 받은 자가 그 납부기한까지 보험료등을 내지 아니하면 보건복지부장관의 승인을 받아 국세 체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다고 규정하고 있다. ② 국민건강보험법이 위와 같이 개정되기 전에는 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 요양기관을 개설한 자가 부당한 방법으로 받은 보험급여비용을 징수할 국민건강보험법상의 근거 규정이 없어 민사소송을 통하여 민법상 부당이득반환청구를 할 수 있었을 뿐인데, 이 사건 개정규정이 신설됨으로써 피고로서는 부당이득 징수금을 국세체납처분의 예에 의하여 강제징수할 수 있게 되었다. ③ 이와 같이 국민건강보험법에 의하여 피고가 부당하게 지급된 보험급여비용을 징수하는 것은 피고의 우월적 지위에서 행하는 것으로서 행정처분이라고 보아야 하고, 이러한 징수권은 공법상 권리로서 사법상의 채권과는 그 성질을 달리하며, 보험급여비용을 받은 자가 피고의 부당이득 징수에 대하여 행정(항고)소송절차에 의하여 다툴 수 있을 뿐이다. ④ 또한 사법상 채권인 민법상 부당이득반환청구권은 원칙적으로 그 존부 내지는 금액에 관하여 법원의 판단을 거쳐 사법기관에 그 강제이행을 구하여야 하므로 그 당사자들은 서로 대등한 지위에 있다고 할 것임에 반하여, 국세체납처분의 예에 의하는 국민건강보험법상의 부당이득 징수권은 그 존부 내지 금액을 확정하는 권한(확정권)과 임의의 이행이 없는 경우에 스스로 강제적인 실현을 도모하는 권한(강제징수권·자력집행권)이 모두 피고에 부여됨으로써 피고가 우월적 지위에 있게 된다. ⑤ 국민건강보험법 제85조는 보험료 등은 국세와 지방세를 제외한 다른 채권에 우선하여 징수한다고 규정하고 있으므로, 개정 법률 시행 전에는 다른 일반채권자와 동등한 순위에 불과한 피고가 개정 법률 시행 이후에는 다른 일반채권자보다 우선하게 되어 이 사건 개정규정을 소급적용하는 경우에는 다른 일반채권자의 권리를 부당하게 침해하게 된다. ⑥ 이 사건 개정규정 시행 전에 발생한 부당이득에 대해서도 피고가 징수권을 행사할 수 있도록 하고자 하였다면 부칙에서 소급적용의 내용을 분명하게 규정할 수 있었음에도 이 사건 부칙규정에서는 소급하여 적용한다는 명문의 규정을 두지 않았다. ⑦ 국민건강보험법의 소관부처인 보건복지부가 이 사건 부칙조항의 해석에 관하여 질의하였고, 이에 대하여 법제처는 ‘개정 국민건강보험법이 시행되기 전에 의료기관 등을 개설할 수 없어 의료인의 명의 등을 대여받아 해당 요양기관을 개설한 자에게 민법 제741조 또는 제750조에 따른 청구권에 근거한 일반적인 민사절차에 따라 환수통지하였는지 여부와 상관없이 2013. 5. 22. 이후 최초로 발생한 부당이득에 대해서만 개정 국민건강보험법 제81조 제3항 등을 근거로 하여 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다’라고 회신하였다¹⁾.

다) 따라서 이 사건 개정규정 시행일 전에 발생한 원고의 이 사건 위반행위에 대하여는 이 사건 개정규정을 적용할 수 없음에도 피고는 이 사건 개정규정에 기하여 이 사건 각 처분을 하였으므로, 원고의 나머지 주장을 살펴볼 필요 없이 이 사건 각 처분은 위법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.