서울행정법원 2014. 4. 10. 선고 2013구합57174 판결 [정보공개거부처분취소]

피고가 2013. 5. 9. 원고에 대하여 한 정보공개거부처분 중 변호사시험 관리위원회 제1 내지 7차 회의의 회의자료에 관한 부분, 제1, 2, 4 내지 7차 회의의 회의록에 관한 부분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2013. 5. 2. 피고에게 “변호사시험 관리위원회(이하 ‘이 사건 위원회’라 한다)는 우리나라 변호사의 자격요건을 결정하고 그 결과 국민들에게 전달되는 법률서비스의 양과 질을 결정하는 가장 중요한 판단기관으로 되어 있다. 따라서 국민들에게 양질의 법률서비스를 제공할 수 있는 변호사로서의 자질과 능력을 판별하는 기준이 무엇을 근거로 마련하고 있는지를 일반 국민들에게 공개할 필요가 있다”고 주장하며 이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 회의록을 포함한 회의자료의 공개를 청구하였다.

나. 피고는 2013. 5. 9. 원고에게 “이 사건 위원회의 회의록 및 회의자료 정보는 의사결정과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보로서 구 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호, 이 사건 위원회 운영규정 제7조 제3항에 의해 공개하지 않고 있다. 회의록 등 회의자료가 공개될 경우 위원들의 전문적이고 소신 있는 의견까지도 불필요하게 오해를 받는 등 위원회 활동에 심각한 지장을 초래할 수 있기 때문에 회의록 등 회의자료를 공개할 수 없다”는 이유로 위 공개청구를 거부하는 처분[위 처분 중 이 사건 위원회 제3차 회의의 회의록을 제외한 나머지에 관한 부분(= 이 사건 위원회 제1, 2, 4 내지 7차 회의의 회의록, 이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 회의자료에 관한 부분)을 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다]을 하였다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 주된 논의사항인 제1, 2회 변호사시험은 이미 집행되어 합격자발표까지 끝났고, 변호사시험 합격자 결정방법을 둘러싼 사회적 갈등은 오히려 지금까지 이 사건 위원회의 논의과정이 공개되지 않은 것과 관계가 있으므로 위 회의의 회의록을 공개한다고 하여 이 사건 위원회 업무의 공정한 수행에 현저한 지장이 초래된다고 볼 수 없으며, 위 회의록의 비공개로 얻을 수 있는 이익보다 공개로 인한 원고와 국민들의 알권리 실현의 이익이 더 우월하고, 위 회의록에서 위원 개인의 성명을 제외하고 논의 내용만 공개하는 것이 가능하므로, 이 사건 위원회의 회의록 및 회의자료는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하지 않는다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 인정사실

(1) 이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 개최 일자 및 안건은 아래 표와 같고, 이 사건 공개청구정보는 위 각 회의에서 위원들에게 배부된 회의자료(이하 ‘이 사건 회의자료’라 한다)와 이 사건 위원회 제1, 2, 4 내지 7차 회의에서 위원들이 발언한 내용이 기록된 회의록(제3차 회의는 서면심리로 인해 회의자료만 존재하고, 회의록은 작성되지 아니하였다. 이하 ‘이 사건 회의록’이라 하고, 이 사건 회의자료와 합쳐서 ‘이 사건 회의록 및 회의자료’라 한다)으로 구성되어 있다.

(2) 1기 법학전문대학원생들의 변호사시험 합격률에 관해 일각에서는 50%로 하여야 한다는 주장이 제기되었고, 1기 법학전문대학원생들은 이에 반발하여 2010. 12. 6. 정부과천청사 앞에서 집회를 열고 집단자퇴 의사를 표명하였다. 이 사건 위원회는 2010. 12. 7. 제2차 회의를 개최하여 1기 법학전문대학원생들의 변호사시험 합격률을 입학정원의 75% 이상으로 하기로 결정하였다. 대한변호사협회 청년변호사특별위원회 소속 변호사들은 2010. 12. 10. 위 합격률이 지나치게 높다고 주장하며 법무부를 항의방문하였다.

(3) 피고는 2012. 3. 23. 개최된 이 사건 위원회 제6차 회의 결과를 토대로 제1회 변호사시험 합격자 1,451명을 결정·발표하였고, 2013년도 제2회 변호사시험은 엄정한 학사관리를 전제로 원칙적으로 입학정원 대비 75%(1,500명) 이상 합격시키는 내용으로 합격자 결정방법을 확정하였다.

(4) 피고는 2013. 4. 26. 개최된 이 사건 위원회 제7차 회의 결과를 토대로 제2회 변호사시험의 합격 기준 점수를 과락을 면한 응시자 중 총점 762.03점(만점 1,660점)으로 정해 응시자 중 1,538명을 합격자로 발표하였고, 불합격한 응시생 중 일부는 피고의 불합격처분에 대한 취소소송을 제기하였다.

다툼 없는 사실, 을 제1호증의 1 내지 3의 각 기재, 이 법원의 공개청구정보에 대한 비공개 열람·심사 결과, 변론 전체의 취지

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 위원회 운영규정이 정보비공개의 근거가 되는지 여부

피고는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호와 이 사건 위원회 운영규정 제7조 제3항을 이 사건 처분의 근거로 삼았고, 을 제2호증의 기재에 의하면 이 사건 위원회 운영규정 제7조 제3항에는 “위원회의 의사는 비공개를 원칙으로 한다”고 기재되어 있는 사실이 인정된다. 구 정보공개법 제9조 제1항에 의하면 공공기관이 보유·관리하는 정보는 원칙적으로 공개대상이 되고, 다만 같은 항 제1 내지 8호의 비공개대상정보에 한하여 이를 공개하지 않을 수 있으며, 같은 항 제1호에서는 “다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보”를 비공개대상정보로 규정하고 있는데, 여기서 ‘법률에 의한 명령’은 정보의 공개에 관하여 법률의 구체적인 위임 아래 제정된 법규명령(위임명령)을 의미한다고 보아야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 참조). 변호사시험법에는 이 사건 위원회 의사의 공개 여부에 관해 아무런 규정이 없고, 그 공개 여부를 대통령령 등에 위임한 사실도 없으므로, 이 사건 위원회 운영규정은 구 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 ‘법률에서 위임한 명령’에 해당하지 아니하여 정보비공개의 근거가 될 수 없다. 따라서 이하에서는 이 사건 회의록 및 회의자료가 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하는지 여부만을 살펴본다.

(2) 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보

구 정보공개법 제9조 제1항 제5호가 비공개대상정보로 “감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등”이라고 한 규정형식과 같은 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서의 “감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항”은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로 의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다고 할 것이다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결). 이 사건에 관해 살피건대, 제1, 2회 변호사시험의 합격자 결정과 발표가 이미 종료되었으므로 이 사건 회의록 및 회의자료는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항에 해당하지 않으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 포함될 수 있다.

(3) 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보 해당 여부의 판단 기준 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 구 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결).

(4) 이 사건 위원회의 기능과 심의사항

법학전문대학원의 도입으로 인해 법조인양성제도가 사법시험 합격 및 사법연수원 수료에서 법학전문대학원 졸업 및 변호사시험 합격으로 변경되었고, 이에 따라 변호사시험의 합격자 결정방법 및 합격자 수가 사회적으로 큰 관심의 대상이 되었으며, 여러 이익집단, 시민단체, 일반 국민들이 각자의 이해관계와 이념 혹은 가치관에 따라 위 문제에 관해 다양한 주장을 하면서 많은 의견대립과 충돌이 빚어지기도 하였다. 변호사시험법은 제5조 제1항 본문에서 변호사시험의 응시자격을 법학전문대학원의 석사학위취득자로 한정하고, 같은 법 제10조 제1항은 변호사시험의 합격자를 법학전문대학원의 도입 취지를 충분히 고려하여 결정하여야 하는 것으로 규정할 뿐 구체적인 합격자 수를 규정하지 아니하고 있다. 한편 변호사시험법은 제14조 제1항에서 변호사시험을 실시하기 위해 법무부에 이 사건 위원회를 두는 것으로 규정하고, 같은 조 제2항에 의하면 이 사건 위원회는 위원장 1명과 부위원장 1명을 포함한 15명의 위원으로 구성하되, 위원장과 부위원장은 위원 중에서 피고가 지명하는 사람으로 하며, 같은 조 제3항에 의하면 위원은 ① 법무부차관, ② 법학교수 5명, ③ 10년 이상의 경력을 가진 판사 2명, ④ 10년 이상의 경력을 가진 검사 2명, ⑤ 10년 이상의 경력을 가진 변호사 3명, ⑥ 그 밖에 학식과 덕망이 있는 사람 등 대통령령으로 정하는 사람 2명으로 하고, 같은 조 제4항에 의하면 위원의 임기는 2년으로 한다. 변호사시험법 제15조에 의하면 이 사건 위원회는 ① 시험문제의 출제 방향 및 기준에 관한 사항, ② 채점기준에 관한 사항, ③ 시험합격자의 결정에 관한 사항, ④ 시험방법 및 시험시행방법 등의 개선에 관한 사항, ⑤ 그 밖에 시험에 관하여 피고가 회의에 부치는 사항을 심의한다. 따라서 이 사건 위원회의 주된 심의사항 중 하나는 변호사시험의 합격자를 어떻게 결정하고 그 수를 몇 명으로 할 것인지(그에 관한 결정 방법은 법학전문대학원 입학생 수의 일정 비율로 하는 방법, 변호사시험 응시생 수의 일정 비율로 하는 방법, 시험 점수 총점을 기준으로 일정 점수 이상을 얻은 사람을 합격자로 하는 방법 등이 있을 것이다)이고, 이 사건 위원회 제1, 2, 4 내지 7차 회의에서 위원들의 발언 및 토론 내용도 대부분 위 합격자 결정방법 및 합격자 수에 관한 것이며, 원고가 정보공개청구를 한 목적도 위 합격자 결정방법에 관한 위원들의 의견 교환 내용과 결론에 이른 경위 및 방식을 알고자 하는 것으로 보인다.

(5) 이 사건 회의록 및 회의자료가 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하는지 여부

(가) 이 사건 회의록에 관하여

피고는 이 사건 회의록을 공개할 경우 앞으로 개최될 이 사건 위원회의 회의에서 위원들이 심리적 압박을 받아 자유로운 의사 교환을 할 수 없고 심지어는 당사자나 외부의 의사에 영합하는 발언을 하거나 침묵으로 일관할 우려마저 있어 자유로운 심의분위기를 해치고 공정성 확보에 지장을 초래할 수 있으므로 이 사건 회의록은 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 “공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”에 해당한다고 주장한다. 살피건대, ① 이 사건 위원회의 회의는 변호사시험의 합격자 수 등의 결정에 관한 심의로서 특정한 사건에 대해 가부 간의 판단을 내리거나 특정인에게 이익·불이익을 줄 것인지를 결정하는 회의가 아닌 점, ② 변호사시험의 합격자 수 결정 등 이 사건 위원회의 심의사항은 다분히 정책적인 판단이고 이 사건 위원회의 위원은 법무부차관, 법학교수, 판사, 검사, 변호사, 법조계와 무관한 인사로 구성되어 각자가 속한 집단의 의견을 대변할 것이 어느 정도 예정되어 있는 점, ③ 회의록 공개로 인해 앞으로 있을 이 사건 위원회 회의에서 위원들이 자유로운 발언을 하지 못할 우려는 뒤에서 보는 것과 같이 발언자의 인적 사항을 비공개로 하는 것으로써 상당 부분 해소될 수 있을 것으로 보이는 점을 종합하면, 이 사건 회의록의 비공개에 의해 보호되는 이 사건 위원회의 업무수행의 공정성이라는 이익이 크다고 볼 수 없다. 반면 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 회의록을 공개함으로써 얻을 수 있는 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익은 매우 크다고 보인다. ① 변호사시험의 합격자 결정방법과 합격자 수는 법학전문대학원에 재학하고 있는 학생, 법학전문대학원 입학을 준비하거나 생각하고 있는 사람뿐 아니라 법률서비스의 수요자인 일반 국민에게도 매우 중요한 문제인데, 변호사시험법에서는 이를 구체적으로 정하지 아니하고 이 사건 위원회의 심의에 맡기고 있다. ② 앞서 보았듯이 변호사시험 합격자에 관한 사항은 기관·집단별 이해관계 상충뿐만 아니라 최종수요자인 일반 국민 개개인의 가치관 차이 등으로 인하여 극명한 의견대립 양상을 보이는 사항이다. 한편 매년 변호사시험 합격자에 관한 결정을 하여야 하는 피고(또는 이 사건 위원회)로서는 이해당사자 및 국민의 소모적·반복적 의견대립을 지양하고 발전적 의견교환의 기반을 마련하기 위하여 일관성 있고 합리적인 결정기준의 수립이 필수적이라고 할 것이다. 그러나 어떠한 기준이 채택되든 그 결정기준은 대립하는 이해당사자 및 국민 모두를 만족시키기는 어렵다고 할 것이므로, 만족하지 못하는 이해당사자 및 국민에게 채택된 결정기준의 정당성·합리성을 설명하는 과정 역시 불가피하다고 할 것인데, 이해당사자 또는 국민으로서는 그 결정기준이 어떠한 자료를 근거로 어떠한 토의과정을 거쳐 나오게 되었는지를 알 수 없는 이상 그 결정기준의 정당성·합리성에 대한 올바른 평가 및 비판을 할 수 없다. 결국 이 사건 회의록을 비공개함으로써 변호사시험 합격자 수 결정과정을 비밀에 부치는 것은 이해당사자와 국민으로 하여금 밀실행정에 대한 불신 속에서 소모적 의견대립을 반복하도록 만드는 결과를 초래할 위험성이 매우 큰 반면, 이 사건 회의록이 공개됨으로써 변호사시험 합격자 결정기준에 이르는 과정이 공개된다면 그 기반 위에서 이해당사자 및 국민 사이의 상호 이해 및 발전적인 의견교환 등이 가능하게 되어 궁극적으로 보다 합리적인 결정기준의 수립을 촉진할 수 있을 것이다. 따라서 이 사건 회의록의 공개로 인해 앞으로 있을 이 사건 위원회의 회의에서 위원들이 자유로운 발언을 하지 못할 우려가 다소 존재한다고 하더라도 그 공개로 얻을 수 있는 공익이 위와 같은 우려로 인한 불이익보다 크다고 할 것이므로, 이 사건 회의록은 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 “공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”에 해당한다고 볼 수 없다. 다만 위 회의록에 기재되어 있는 발언자의 인적 사항(소속, 직위, 성명)은 공개될 경우 위원들이 자신의 발언내용에 관한 공개에 대한 부담으로 인한 심리적 압박 때문에 이 사건 위원회 회의에서 솔직하고 자유로운 의사교환을 할 수 없고, 심지어 당사자나 외부의 의사에 영합하는 발언을 하거나 침묵으로 일관할 우려마저 있으므로, 이러한 사태를 막아 위원들이 심의에 집중하도록 함으로써 심의의 충실화와 내실화를 도모하기 위해서는 회의록의 발언내용 이외에 해당 발언자의 인적 사항까지 외부에 공개되어서는 아니된다 할 것이므로, 위 회의록에 기재된 발언내용에 대한 해당 발언자의 인적 사항 부분은 공개될 경우 이 사건 위원회의 심의 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보로서 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조).

(나) 이 사건 회의자료에 관하여

살피건대, 이 사건 회의자료가 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당한다는 점에 관한 피고의 구체적 주장·입증이 없을 뿐만 아니라, 이 법원의 이 사건 회의자료에 대한 비공개 열람·심사 결과에 의하면 이 사건 회의자료는 이 사건 위원회의 위원들로 하여금 변호사시험의 합격자 수 결정 등을 위한 참고자료로 삼게 하기 위하여 외국의 입법례, 공청회에서 나온 각계의 의견, 변호사시험 응시자들의 성적 분포와 합격자 수 결정에 관해 가능한 방안들, 각 안에 의할 때 합격자 수 및 점수, 각 안의 장·단점 등을 나열하여 만든 자료이므로 이 사건 회의자료가 공개된다고 하여 이 사건 위원회의 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 회의자료는 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하지 않는다.

(6) 부분 공개 가부

법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과 공개를 거부한 정보에 비공개사유에 해당하는 부분과 그렇지 아니한 부분이 혼합되어 있고, 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있을 때에는 공개가 가능한 정보에 국한하여 일부취소를 명할 수 있다 할 것인데, 이러한 정보의 부분 공개가 허용되는 경우란 그 정보의 공개방법 및 절차에 비추어 당해 정보에서 비공개대상정보에 관련된 기술 등을 제외 혹은 삭제하고 나머지 정보만을 공개하는 것이 가능하고 나머지 부분의 정보만으로도 공개의 가치가 있는 경우를 의미한다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결). 살피건대, 이 사건 회의록 중 발언자의 인적 사항에 관한 부분을 삭제하고 발언내용만을 공개하는 것은 기술적으로 가능하고, 그 발언내용만으로도 공개의 가치가 있으므로, 위 회의록은 부분 공개가 허용되는 경우에 해당한다.

라. 소결론

이 사건 회의록 중 발언자의 인적 사항(소속, 직위, 성명)은 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당하나, 나머지는 공개대상정보에 해당하고, 이 사건 회의자료는 공개대상정보에 해당한다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구 중 이 사건 위원회 제1 내지 7차 회의의 회의자료 공개거부처분의 취소를 구하는 부분, 제1, 2, 4 내지 7차 회의의 회의록 중 발언자의 인적 사항(소속, 직위, 성명)을 제외한 발언내용 공개거부처분의 취소를 구하는 부분은 이유 있어 이를 인용하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각한다.