서울중앙지방법원 2015. 2. 13. 선고 2011가합108564 판결 [손해배상(기)]

피고들은 각자 원고에게 11,280,000,000원 및 이에 대한 2005. 11. 3.부터 이 사건 소장부본 최종 송달일까지는 연 6%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

1. 기초사실

가. 당사자들의 지위

피고들(이하 개별적으로 지칭할 경우에는 '주식회사'의 표시는 생략한다)은 무인교통 감시장치를 제조·판매하는 법인으로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호의 사업자들이다. 원고는 산하의 16개 지방경찰청(서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산, 경기도, 강원도, 충청북도, 충청남도, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 경상남도, 제주도)을 통해 2005. 11.경부터 2008. 9.경까지 95건의 무인교통 감시장치 구매입찰을 진행하였다(이하 '이 사건 입찰'이라 한다).

나. 이 사건 입찰의 개요

1) 조달청은 2005년부터 2008년까지 전국 16개 지방경찰청으로부터 무인교통 감시장치의 구매를 의뢰받아 입찰함에 있어 규격·가격 분리 입찰방식으로 낙찰자를 결정하였는데, 2000년 이후 도입·강화된 기술검사인증제도로 인하여 피고들만이 이 사건 입찰에 대한 참가자격 요건을 갖추고 있었다.

2) 무인교통 감시장치는 크게 속도 등 위반 감시장치(이하 '과속'이라 한다), 신호위반, 차로위반, 갓길위반 등에 대한 다기능 감시장치(이하 '다기능'이라 한다), 구간단속 감시장치(이하 '구간단속'이라 한다)로 구분되며, 이 사건 입찰의 참가 현황과 낙찰 현황은 다음과 같다.

<이 사건 입찰의 참가 현황> (단위: 천 원)

<이 사건 입찰의 낙찰 현황>

다. 피고들의 담합행위

피고들은 2005. 11.경부터 2008. 9.경까지 피고 A, 피고 C, 피고 D 및 피고 F 등의 사무실과 각 지방경찰청, 도로교통공단 등에 종종 모여 정보 교류와 친목 도모 등을 하여 왔는데, 특히 이 사건 입찰의 공고가 나면 당해 입찰일로부터 10일 전 무렵 모임을 갖고 각자가 원하는 낙찰 희망지역에 대한 의견을 교환하였다. 그 후 피고들은 다시 입찰일로부터 약 2 ~ 3일 전까지 낙찰 희망지역에 대한 조율을 마쳐 낙찰지역을 결정하였으나, 예외적으로 최종 조율이 끝나지 않은 경우에는 이견이 있는 당사자들 사이의 협의를 통하여 입찰일 전에 낙찰 희망지역에 대한 조정을 마무리하였다. 한편, 이 사건 입찰에 대한 들러리 입찰은 낙찰 예정자인 피고가 다른 피고들에게 개별적으로 전화연락하여 부탁하는 등의 간단한 방법으로 이루어졌는데, 이는 당시 피고들로서는 들러리 입찰 참가 준비가 어렵지 않았고, 해당 지방경찰청의 입찰에 투찰하지 않는 경우 당해 지방경찰청으로부터 향후 제안심사에서 불이익 받을 것을 우려하여 들러리 입찰에 적극 협조하였기 때문이다. 이 사건 입찰에서 낙찰 예정자인 피고들은 통상적으로 기초금액¹⁾의 97 ~ 98% 정도로 투찰하였고, 들러리 입찰자인 피고들의 경우에는 기초금액의 98% 이상으로 투찰하였다(2005. 11. 3.부터 2008. 9. 30.까지 이루어진 이 사건 입찰에 관한 피고들의 위와 같은 공동행위를 '이 사건 담합행위'라 한다).

라. 이 사건 입찰의 건별 투찰 현황 등

1) 2005년부터 2008년까지 이루어진 이 사건 입찰의 건별 발주처, 발주량, 기초금액, 입찰참가자, 투찰금액 등은 별지1 '입찰현황 표' 기재와 같고, 위 표에 나타난 이 사건 입찰에서의 낙찰률은 97.52 ~ 99.50%에 이른다.

2) 이 사건 입찰 이후 진행된 2009년 상반기 무인교통 감시장치 입찰에서는 기술검사인증제도의 요건이 완화되어 정보통신공사업 등록업체 및 소프트웨어 사업자인 경우 누구나 입찰에 참여할 수 있게 되었고, 그 결과 2009년 상반기에 진행된 16건의 입찰에서 낙찰률은 57.16 ~ 72.06%를 나타냈다.

마. 공정거래위원회의 처분 및 피고들의 불복

1) 공정거래위원회는 2011. 3. 3. 의결 제2011-018호로, 피고들이 이 사건 담합행위를 하여 공정거래법 제19조 제1항 제8호를 위반하였다는 이유로 피고들에게 이 사건 담합행위를 금지하는 시정명령 및 과징금 납부명령(피고 A : 1,254,000,000원, 피고 B : 799,000,000원, 피고 C : 824,000,000원, 피고 D : 815,000,000원, 피고 G : 133,000,000원, 피고 F는 자진신고자 감면 규정을 통해 과징금 전부를 면제받았고, 피고 G은 같은 이유로 과징금의 50%를 면제받았다)을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

2) 이 사건 처분에 대하여 피고 A은 서울고등법원 2011누27126호로, 피고 B, C은 서울고등법원 2011누26161호로, 피고 D는 서울고등법원 2011누27331호로 각 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 위 각 사건에서 2013. 11. 21. 이 사건 담합행위를 인정하여 이 사건 처분이 적법하다고 보아 위 피고들의 청구가 모두 기각되었고, 이에 대해 위 피고들이 상고한 상고심(대법원 2013두25931, 2013두26088, 2013두26798)에서도 2014. 3. 27. 상고가 모두 기각되었다.
【인정증거】다툼없는 사실, 갑 1호증 내지 갑 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 손해배상책임의 발생

가. 청구원인에 대한 판단

위 인정사실에 의하면, 피고들은 2005. 11.경부터 2008. 9.경까지 이루어진 이 사건 담합행위, 즉 낙찰 희망지역을 조정하여 각자 낙찰받을 지역을 합의하고 상호 연락하에 들러리 입찰자를 정한 다음, 낙찰 예정자는 기초금액의 97 ~ 98% 상당 금액으로, 들러리 입찰자는 그 보다 조금 높은 금액으로 각 투찰함으로써 낙찰자 및 낙찰금액을 정하였는바, 이는 피고들이 이 사건 입찰의 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하여 부당하게 경쟁을 제한하는 공동행위로서 공정거래법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 행위이므로, 피고들은 공정거래법 제56조에 따라 위와 같은 위법한 담합행위로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 의무가 있다.

나. 피고들의 소멸시효 항변에 대한 판단

피고들은 이 사건 담합행위 중 2005년경에 이루어진 담합행위로 인한 원고의 손해배상청구권은 국가재정법 제96조에서 정한 5년의 소멸시효를 도과하여 소멸하였다고 항변한다. 불법행위를 원인으로 한 손해배상청구권은 피해자나 그 법정대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년 간 이를 행사하지 아니한 때에는 단기소멸시효가 완성되지만(민법 제766조 제1항), 다른 한편 국가에 대한 불법행위의 경우 불법행위일로부터 5년 간 이를 행사하지 아니한 때에도 시효로 소멸하고(국가재정법 제96조, 예산회계법 제96조), 위 5년의 소멸시효 기간은 3년의 단기소멸시효 기간과 달리 불법행위일로부터 바로 진행하는바, 갑 1호증 내지 갑 3호증의3의 각 기재에 의하면 이 사건 입찰 중 2005년에 진행된 마지막 입찰은 2005. 11. 22.에 있었던 사실이 인정되고, 원고의 이 사건 소는 그로부터 5년이 경과한 2011. 10. 17. 제기된 사실은 기록상 명백하므로, 이 사건 담합행위 중 2005년 입찰에 관한 부분은 이미 원고의 손해배상청구권이 시효로 소멸하였다(이에 대하여 원고는 이 사건 변론종결 후 제출한 2015. 1. 21.자 참고서면을 통해 공정거래위원회의 이 사건 처분에 관한 행정소송이 확정되기 전까지는 손해배상청구권 행사에 사실상의 장애사유가 있었으므로 피고들의 소멸시효 항변이 신의칙에 반하는 권리남용이라고 재항변하나, 원고 산하의 공정거래위원회가 2011. 3. 3. 비로소 이 사건 담합행위를 확인하고 이 사건 처분을 함에 따라 시효가 도과된 이상 이를 원고들의 손해배상청구권 행사에 사실상의 장애사유가 있었던 것으로 평가하기 어렵고, 달리 위 소멸시효 항변이 신의칙에 반한다거나 권리남용이라고 볼 만한 사정도 없으므로 원고의 위 주장은 이유 없다).

3. 손해배상책임의 범위

가. 손해액의 산정 방법

위법한 입찰 담합행위로 인한 손해는 그 담합행위로 인하여 형성된 낙찰가격과 그 담합행위가 없었을 경우에 형성되었을 가격(이하 '가상 경쟁가격'이라 한다)과의 차액을 말한다. 여기서 가상 경쟁가격은 담합행위가 발생한 당해 시장의 다른 가격형성 요인을 그대로 유지한 상태에서 담합행위로 인한 가격변동분만을 제외하는 방식으로 산정하여야 한다. 가상 경쟁가격을 정확하게 측정하기는 현실적으로 어렵지만, 그렇다고 하여 단순한 추측에 의존하여 계산하거나 원고의 배상받을 권리가 침해되어서는 안 되므로, 손해액이 이론적 근거와 자료를 바탕으로 과학적이고 합리적인 방법에 의하여 정당하게 추정되었다고 평가된다면 법원은 그와 같이 산정된 손해액을 기준으로 배상을 명하여야 할 것이다(대법원 2012. 11. 29. 선고 2010다93790 판결 등 참조).

나. 이 법원의 감정 결과

가상 경쟁가격은 다른 모든 시장상황이 동일한 상황에서 담합의 효과만을 제외하였을 때 형성되었을 가격으로, 이를 추정하기 위하여는 가격에 영향을 미치는 다른 요인들을 통제해 담합의 효과만을 살펴보아야 한다. 가상 경쟁가격을 추정하는 방법으로는 ① 전후비교법, ② 비교시장법, ③ 이중차분법, ④ 비용·마진 추정방법 등이 있다.²⁾ 이 사건에서 감정인 남재현은 가상 경쟁가격을 추정하는 방법으로, 전후비교법이 동일한 시장에서 관측되는 시장가격을 이용하기 때문에 분석이 용이하고 비교적 정확한 장점이 있는 점, 무인교통 감시장치의 경우 경찰청이 유일한 구매자로 알려져 있어 이 사건 담합행위를 제외하면 가격결정에 영향을 미치는 다른 시장요인들이 동일하거나 유사한 시장을 찾기 어려운 점 등을 고려하여 전후비교법을 채택하였다. 감정인은 무인교통 감시장치를 과속과 다기능으로 나누고 위 장비의 종류별 구매대수와 낙찰금액 자료를 기초로 하여, ⅰ) 낙찰금액을 통해 감시장치별 구매단가를 계산하고, ⅱ) 다변수 회귀분석을 통해 경쟁기간 동안의 구매단가가 결정되는 모형을 설정한 다음, ⅲ) 위 모형에 따라 공동행위 기간 중의 가상 경쟁가격을 추정하여 위 추정된 가상 경쟁가격과 실제 구매단가의 차이를 통해 손해액을 산정하였다. 감정인은 위와 같은 방법에 따라 2003년, 2004년, 2009년 3개 년도를 경쟁기간(비담합기간)으로 보아 위 기간 동안의 구매대수, 낙찰금액 자료 등을 토대로 이 사건 입찰 기간 동안의 가상 경쟁가격 및 그에 따른 손해액을 추정하였는바, 그 결과는 별지2 '손해액 산정결과' 표와 같고 위 표에 따른 손해액 합계는 11,278,729,000원이다[감정인 남재현 작성의 감정서 제36면 표<3.10.>의 합계(2) 부분, 다만 뒤에서 보는 바와 같이 시효로 소멸한 2005년 입찰에 관한 손해배상청구권 부분은 제외될 것이다].³⁾

다. 피고들의 주장에 대한 판단

1) 주장의 요지

감정인은 회귀분석을 위한 모형을 설정함에 있어 '비용'을 반영할 수 있는 요소를 설명변수로 포함시켜 분석하였어야 하나 이를 포함시키지 않았다. 입찰에 있어서도 물가상승에 따른 비용상승분이 감정결과에 반영되어야 하므로 최소한 생산자물가지수는 설명변수로 추가되어야 하고, 이를 반영하게 되면 손해액은 8,658,873,000원이 된다.

2) 판단

감정인 남재현의 감정결과 및 감정인에 대한 사실조회 결과에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 감정인은 낙찰단가를 종속변수로 하는 회귀분석 모형을 설정함에 있어 가격단가, 지역별 가격 차이, 시기별 가격 차이, 기타 요소를 설명변수로 삼았고 피고들이 주장하는 '비용' 관련 요소는 설명변수로 포함시키지 않은 점, ② 감정인은 '비용' 관련 요소로 '생산자물가지수(교통신호장치)'를 설명변수로 추가할 것을 고려하기는 하였으나, 위 생산자물가지수(교통신호장치)에서 경쟁기간 동안의 가격변화 흐름을 설명할 수 있는 요인을 찾지 못하였고, 교통신호장치의 단가가 2003년 ~ 2004년, 2009년 ~ 2011년 사이에 오히려 하락하는 추세를 보인 점, 생산자물가지수(교통신호장치)의 경우 2003년 ~ 2004년 자료가 존재하지 않을 뿐만 아니라 2009년 이후에는 2011년까지 거의 동일한 수준을 유지하고 있었는데 이는 2009년 ~ 2011년까지의 무인교통 감시장치의 실제 구매단가 하락폭의 크기와 일치하지 않았던 점 등을 고려하여 생산자물가지수(교통신호장치)를 설명변수로 추가하지 않은 점, ③ 생산자물가지수는 다양한 제품들의 가격을 가중평균하여 측정한 지수로서 개별 품목의 가격인상폭과는 차이가 있을 수 있고 따라서 생산자물가지수와 이 사건 입찰의 대상, 즉 무인교통 감시장치의 경쟁가격과 사이에 상당한 정도의 비례관계가 인정이 되어야만 이를 설명변수로 포함시키는 것이 적절하다고 할 것인데, 위 비례관계가 상당하다는 점을 인정할 만한 아무런 자료가 없는 점(오히려 위에서 본 바와 같이 무인교통 감시장치에 대한 구매단가가 하락하던 2009년 ~ 2011년 기간 동안 교통신호장치에 대한 생산자물가지수는 동일하게 유지되었다) 등을 종합하여 보면, 감정인이 생산자물가지수 등 비용에 관한 요소를 배제한 채 관측된 낙찰금액 자체를 분석하여 손해액을 산정하는 것은 적정한 분석방법이라고 판단되고, 피고가 주장하는 일반 물품에 대한 생산자물가지수를 설명변수로 추가하지 않은 것에 어떤 잘못이 있다고 보기 어렵다. 따라서 피고들의 위 주장은 받아들이지 않는다.

라. 손해액의 산정

이상과 같은 판단에 따르면, 이 사건 담합행위로 인한 손해액은 이 사건 감정결과에 따른 11,278,729,000원으로 봄이 상당하고, 다만 그 중 소멸시효가 완성된 2005년경 이루어진 담합행위로 인한 손해액은 이를 제외하여야 할 것이므로, 이 사건 감정결과에 따른 손해액인 별지2 '손해액 산정결과' 표 중 2005년 입찰의 손해액 합계 1,693,444,000원을 제외하면 인정된 손해액은 9,585,285,000원(= 11,278,729,000원 - 1,693,444,000원)이 된다.

마. 책임의 제한

이 사건 기록에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 앞서 본 바와 같이 원고의 손해액을 산정함에 있어서 전후비교법은 다른 손해 산정 방식에 비하여 상대적인 우위가 있을 뿐 전적으로 타당한 것이 아니고 통계학적 추정의 방식은 불완전성을 내재하고 있는바, 이러한 경우 법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과에 기초하여 상당한 손해액을 인정할 수밖에 없는 점(공정거래법 제57조 참조), ② 원고는, 2003년경부터 2009년까지 진행된 무인교통 감시장치 구매입찰에서 2005년부터 낙찰률이 급격하게 상승하였고 그때부터 2008년까지 4년 동안 기초금액의 97 ~ 98%에 이르는 금액이 낙찰금액으로 유지되었으며 투찰율도 일률적으로 98 ~ 101%에 이르고 있던 점 등에 비추어 피고들의 담합 가능성을 의심할 수 있었음에도 이에 대하여 상당한 주의를 하지 않았다고 보이는 점, ③ 원고는 무인교통 감시장치의 독점적 구매자로서 투찰의 전제가 되는 기초금액을 일방적으로 산정·공고하게 되는데, 위 기초금액에 원가 조사나 설계작업, 무상으로 이루어지는 유지보수 비용 등이 적정하게 반영되지 않았다고 볼 여지가 있는 점, ④ 매출의 대부분을 입찰에 의존하고 있는 무인교통 감시장치 사업의 경우 매출규모에 비하여 이익율이 높지 않고, 일부 피고들의 경우 위 사업 자체를 중단하는 등 이 사건 담합행위로 피고들이 얻은 이익이 그리 크지 않다고 보이는 점 등을 고려할 때, 손해의 공평·타당 분담이라는 손해배상제도의 이념에 비추어 피고들이 원고에게 배상하여야 할 금액을 앞서 인정한 손해액의 70%로 정한다.

바. 소결론

따라서 피고들은 각자 원고에게 이 사건 담합행위로 인한 손해배상액 6,709,699,500원(= 9,585,285,000원 X 70%) 및 위 금원 중 2006년도 담합행위로 인한 손해배상액 507,572,800원(= 725,104,000원 X 70%)에 대하여는 마지막 입찰일인 2006. 12. 11.부터, 2007년도 담합행위로 인한 손해배상액 626,350,900원(= 894,787,000원 X 70%)에 대하여는 마지막 입찰일인 2007. 11. 1.부터, 2008년도 담합행위로 인한 손해배상액 5,575,775,800원(= 7,965,394,000원 X 70%)에 대하여는 마지막 입찰일인 2008. 9. 30.부터 각 피고들이 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2015. 2. 13.까지는 민법에서 정한 연 5%의(원고는 상사이율 연 6%가 적용되어야 한다고 주장하나, 원고의 이 사건 청구는 불법행위에 기한 손해배상청구권이므로 상사이율이 적용된다고 볼 수 없다), 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

4. 결론

그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 위 각 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.