대구지방법원 2021. 3. 18. 선고 2020구합23850 판결 [봉안당 설치신고 수리처분 취소처분의 취소]

피고가 2020. 7. 14. 원고에 대하여 한 봉안당 설치신고수리 취소처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 대구 수성구에 있는 ○○사(이하 ‘이 사건 사찰건물’이라 한다)의 주지이자 위 부지 및 이 사건 사찰건물의 소유자이다.

나. 피고는 원고로부터 이 사건 사찰건물 3층에 1,902기의 유골 또는 사리를 안치할 수 있는 봉안당을 설치하는 내용의 신고를 받고 2020. 6. 9. 이를 수리(이하 ‘이 사건 수리’라 한다)하였다.

다. 피고는 2020. 6. 17. 원고가 봉안당 설치 소재지로 한 부지가 교육환경 보호에 관한 법률 제9조 제9호에 따른 교육환경보호구역에 속하여 관련 법령에 따라 봉안시설을 설치할 수 없는 지역임을 인지하고 같은 날 원고에게 위와 같은 내용을 통보하였다.

라. 피고는 사전통지 및 의견제출 요청, 청문절차 등을 거쳐 2020. 7. 14. 원고에게 아래와 같이 이 사건 수리를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

마. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 대구광역시 행정심판위원회에 심판청구를 하였으나, 2020. 9. 28. 그 심판청구가 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증(가지번호 있는 것은 이를 포함한다. 이하 같다), 을 제7, 12, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고 주장의 요지

가. 처분사유의 부존재

원고가 이 사건 사찰건물 3층에 설치한 봉안시설은 종교집회장에 설치하는 봉안당에 해당하는 것으로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 동법 시행령, 건축법 시행령, 대구광역시 도시계획 조례에 따라 자연녹지지역 안에 건축할 수 있는 건축물에 해당한다. 그럼에도 피고는 이 사건 사찰건물의 부지가 자연녹지지역에 해당되고 관계 법령 등에 의하면 자연녹지지역 안에서는 종교시설에 해당하는 봉안당의 건축이 제한된다는 이유로 이 사건 수리를 취소하는 이 사건 처분을 하였다. 따라서 위와 같은 처분 사유를 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 수익적 행정행위 취소 제한 법리 및 신뢰보호원칙 위반

봉안시설이 설치된 ○○사와 인접한 ○○유치원은 교육기관이지만 대부분 통학버스를 이용하므로 일반 학교시설의 교육환경과는 차이가 있는 점, 피고는 2차례의 현장점검을 하면서 ○○사 건물의 위치 및 형태 등을 모두 파악한 후 봉안당 설치신고를 수리하였고, 이를 신뢰한 원고는 약 6억 5,000만 원의 비용을 들여 봉안시설을 설치하고 14건의 안치계약을 체결하였는데 이 사건 처분으로 인하여 막대한 불이익을 입게 된 점, 피고가 원고의 봉안당 설치신고를 수리함으로써 원고에게 공적 견해의 표명과 함께 신뢰를 부여한 것으로 볼 수 있고, 위와 같은 신뢰에 원고의 과실이 존재하지 않으며, 원고가 설치한 봉안시설의 위치, 기능 등에 비추어 공익을 현저히 해하는 것으로 볼 수도 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 수익적 행정행위의 취소 제한 법리 및 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

다. 재량권의 일탈·남용

이 사건 사찰건물 3층에는 창문 자체가 없어 봉안시설이 존재하는지 여부를 알기 어렵고, 유치원의 등하교 및 교육시간, 이동수단 등을 고려할 때 봉안시설이 학생들의 보건환경에 해로운 영향을 끼친다고 볼 만한 근거가 없는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 원고의 종교의 자유를 침해한 것으로 재량권을 일탈·남용한 것이다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 처분사유의 부존재 주장에 관한 판단

1) 장사 등에 관한 법률 제17조 제1호 및 장사 등에 관한 법률 시행령 제22조 제1항에 의하면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요하여 도시·군관리계획결정으로 지정된 녹지지역에는 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지의 설치·조성이 제한된다. 그런데 국토계획법 제76조 및 국토계획법 시행령 제71조, [별표 17] 제2호 라목에서는 건축법 시행령 [별표 1] 제6호의 종교시설로서 종교집회장에 설치하는 봉안당의 경우는 도시·군계획조례가 정하는 바에 따라 위 자연녹지지역 안에 건축할 수 있는 건축물에 해당한다고 규정하고 있고, 대구광역시 도시계획 조례 제46조에서는 위 건축법 시행령 [별표 1] 제6호의 종교시설로서 종교집회장에 설치하는 봉안당을 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로 규정하고 있다.

2) 이 사건 사찰건물 부지가 자연녹지지역에 해당함은 당사자 사이에 다툼이 없고, 원고가 설치하려는 이 사건 사찰건물 3층의 봉안시설은 위 대구광역시 도시계획 조례 제46조에서 정한 바와 같이 자연녹지지역에 건축할 수 있는 건축물인 종교집회장에 설치하는 봉안당에 해당하며, 피고가 이 사건 처분을 하면서 ‘장사 등에 관한 법률 제17조 제1호의 자연녹지지역 내 봉안당 설치’를 위반사항으로 기재하였음은 앞서 본 바와 같다. 따라서 피고는 이 사건 사찰건물 부지가 관계 법령에 따라 종교시설인 봉안당의 설치가 제한되는 자연녹지지역에 해당함을 이유로 이 사건 처분을 할 수는 없다고 할 것이다.

3) 따라서 이 사건 처분사유 중 장사 등에 관한 법률 제17조 제1호를 사유로 든 부분은 위법하다. 그러나 수 개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로 그 처분의 정당성이 인정되는 경우 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누1184 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 참조). 따라서 아래에서는 나머지 처분사유인 교육환경 보호에 관한 법률 제9조 제9항을 근거로 하여 이 사건 처분을 유지하는 것이 적법한지 살펴본다.

나. 수익적 행정행위의 취소 제한 법리 및 신뢰보호원칙 위반 여부

1) 관련 법리

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 것에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 또한 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소 내지 철회할 수 있는 것이고, 다만 그 행위가 국민에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위인 때에는 그 행위를 취소 내지 철회하여야 할 공익상 필요와 그 취소 내지 철회로 인하여 당사자가 입을 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교교량한 후 공익상 필요가 당사자의 기득권 침해 등 불이익을 정당화할 수 있을 만큼 강한 경우에 한하여 취소 내지 철회할 수 있다(대법원 1993. 8. 24. 선고 92누17723 판결 등 참조).

2) 판단

가) 관련 법령, 앞서 든 각 증거에 갑 제9호증의 1, 을 제5호증, 을 제6호증의 1, 2, 을 제10, 24호증, 을 제25호증의 1의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정을 종합하여 보면, 원고가 피고의 하자 있는 이 사건 수리를 신뢰함에 따라 손해를 입었다고 하더라도 이로 인한 손해배상을 구할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 적어도 이를 취소함으로써 행정의 법률적합성을 회복하여야 할 공익상 필요가 이 사건 처분으로 원고가 입을 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익보다는 더욱 중요하다고 판단된다. ① 이 사건 사찰건물의 부지가 교육환경 보호에 관한 법률 제8조 제1호 소정의 절대보호구역(○○유치원 출입문으로부터 직선거리가 40m로 위 법률에서 정한 기준인 50m 이내임) 내지 제2호 소정의 상대보호구역(○○초등학교 담장으로부터 직선거리가 178m로 위 법률에서 정한 기준인 200m 이내임)에 해당하는 사실에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 위 부지에서의 봉안시설의 설치는 교육환경 보호에 관한 법률 제9조 제9호에 따라 금지된다. ② 원고는 2013. 8.경에도 이 사건 사찰건물을 장례식장으로 용도변경하려다가 인근지역주민들과 갈등을 초래한 바 있는 점, 원고가 2015년경 피고 산하 담당 민원과에 대구 수성구에 있는 ○○사 건물에 대하여 봉안시설 설치 가능 여부에 대하여 문의하였으나, 피고로부터 위 부지가 구 학교보건법(2016. 2. 3. 법률 제13946호로 일부 개정되기 전의 것) 제6조에 따라 상대정화구역에 해당함을 이유로 봉안시설 설치가 불가능하다는 통보를 받은 점, 위 대구 수성구에 있는 ○○사 건물은 ○○사 경내에 있는 이 사건 사찰건물과는 별개의 건물이긴 하나 이 사건 사찰건물이 위 건물보다 오히려 ○○유치원과 더 인접한 곳에 위치하고 있는 점, 원고는 재차 ○○사 경내 봉안시설을 설치하려는 자로서 이 사건 사찰건물 부지도 상대정화구역에 해당하는지 여부를 토지이용계획확인서 등을 확인하여 쉽게 알 수 있었던 점 등을 종합하면, 이 사건 수리처분의 하자를 간과한 데에는 원고의 과실도 있었다고 보아야 한다. ③ 원고는 2020. 5.경 피고에게 이 사건 사찰건물 3층에 봉안시설 설치가 가능한지를 문의한 후 위 내용을 신고하였고, 피고는 2020. 6. 9. 위 신고를 수리하였는데, 위 ②항에서 본 바와 같이 이 사건 사찰건물 3층에 봉안시설을 설치할 수 있는지에 관한 의문이 충분히 들 수 있는 사정이 존재함에도 불구하고 원고는 2020. 2. 25.부터 봉안시설 공사를 시작하였고, 2020. 6. 17. 피고로부터 이 사건 수리가 취소될 것이라는 통보를 받고 2020. 7. 14. 이 사건 수리를 취소하는 이 사건 처분을 받고도 2020. 7. 25.까지 위 봉안시설 공사를 강행한 것으로 보인다. ④ 원고가 이 사건 사찰건물 3층의 봉안당 시설을 더 이상 운영하지 못하게 된다고 하더라도, 당초 사용하던 용도에 따라 이 사건 사찰건물을 종교시설로서 활용할 수 있는바, 불측의 손해를 입게 된다고 보기도 어렵다. ⑤ 피고는 뒤늦게나마 위 관련 법령에 따라 원고의 종교시설 내 봉안당 설치가 불가능함을 인지하고 수리처분에 하자가 있다고 판단하여 이 사건 처분을 하였는바, 위 관련 법령의 취지는 학생의 보건·위생, 안전, 학습과 교육환경을 보호하여 학생이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하기 위함이다. 교육환경보호구역 내에서는 봉안시설을 설치할 수 없도록 규정한 것은 당해 지역의 지정목적, 교육환경보호의 필요성, 봉안시설 설치가 미치는 영향 등에 비추어 합리적 근거가 없다고 할 수 없고, 원고의 이 사건 수리의 신뢰를 보호하게 되면 관련 규정의 취지를 크게 훼손하게 된다.

나) 따라서 피고가 이 사건 처분을 함으로써 달성하려는 ‘공익’은 이 사건 처분으로 인하여 ‘원고가 입을 불이익’을 정당화할 수 있을 만큼 중요하다고 할 수 있으므로, 이 사건 처분이 수익적 행정행위의 취소 제한 법리를 위반하였다거나 신뢰보호원칙에 위배된다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

1) 종교단체의 봉안시설은 사자의 죽음을 추모하고 사후의 평안을 기원하는 종교적 행사를 하기 위한 시설이라고 할 수 있다. 따라서 종교단체가 설치·운영하고자 하는 봉안시설이 금지되는 경우에는 종교의 자유에 대한 제한 문제가 발생한다.

2) 그러나 봉안시설을 기피하는 풍토와 정서가 과학적인 합리성이 없다고 하더라도, 그러한 풍토와 정서가 현실적으로 교육환경보호구역 내의 안녕과 건전한 생활환경에 해로운 영향을 끼치지 않는다고 단정할 수 없다. 또한 봉안시설은 그곳에 봉안된 사자에 대한 기억과 추모 감정을 상징하는 공간으로서 친족 공동체가 만남과 유대감을 나누면서 종족문화를 공유하고 계승시키는 유익한 기능을 가진다고 하더라도, 일반인에게 두려움과 기피의 대상이 되는 부정적인 측면을 가지고 있는 이상, 봉안시설에 봉안된 사자와 친분관계가 없는 학생들에게 기피감정을 느끼게 하고 그들의 정서에 해로운 영향을 끼칠 가능성이 없다고 보기 어렵다. 나아가 삶과 죽음에 관한 교리는 종교의 자유에 의하여 보호되어야 할 핵심부분이라고 하겠지만 봉안시설을 종교시설 내에 설치하는 문제는 종교의 자유의 핵심영역에 속한다고 보기도 어렵다.

3) 따라서 피고의 이 사건 처분에 의해 제한되는 원고의 종교의 자유가 이 사건 처분에 의해 보호되는 ‘학생들이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있기 위한 교육환경의 보호’라는 공익성보다 중대한 것이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 원고의 종교의 자유를 침해하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.