대구지방법원 2022. 7. 6. 선고 2021구합1147 판결 [과징금부과처분취소]

피고가 2021. 9. 14. 원고에 대하여 한 과징금 16,018,120원의 부과처분을 취소한다.

1. 처분경위

가. 원고는 1986. 6. 28. B으로부터 구미시 (상세지번 생략) 전 1,058㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였다.

나. 원고는 2021. 3. 5. 피고에게 이 사건 토지의 소유권이전등기 신청에 필요한 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(이하 ‘부동산소유권이전등기법’이라 한다)에 따른 확인서 발급을 신청하였고, 피고는 2개월간의 공고를 거쳐 2021. 7. 20. 원고에게 이 사건 토지 소유권이전등기에 필요한 확인서를 발급하였다.

다. 원고는 2021. 8. 9. 이 사건 토지에 관하여 1986. 6. 28. 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.

라. 피고는 2021. 8. 11. 원고에게 ‘이 사건 토지에 관하여 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조 제1항을 위반하여 같은 법 제5조에 따라 과징금 16,018,120원을 부과할 예정이므로 이에 대한 의견 제출을 요구’하는 사전예고 통지를 하였다.

마. 피고는 2021. 9. 14. 원고에게 이 사건 토지에 대한 부동산실명법 제10조 제1항 위반에 따른 과징금 16,018,120원을 부과하는 처분을 하였다(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다).

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 6, 7호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 주위적 주장

이 사건 토지는 1929년경부터 C의 소유로 등기되어 있었는데, 대한민국이 구 농지개혁법(1949. 6. 21. 법률 제31호로 제정되었다가 1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조 제1호로 폐지)에 따라 이 사건 토지를 취득하여 농가에 농지 분배를 하였고, 수분배자 D을 거쳐 E, B, 원고에게 순차로 매매되었다. 구미시 고아면장이 수분배자 D 명의로 이 사건 토지의 소유권이전등기를 마치지 않았기 때문에 원고도 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마칠 수 없었고, 과거에 한시적으로 시행되었던 구 부동산소유권이전등기법에 따라 등기하는 것도 불가능하였다. 이처럼 원고에게는 부동산실명법 제10조 제1항 단서에서 정한 등기를 신청하지 못한 데에는 정당한 사유가 있으므로 이 사건 처분은 위법하다.

나. 예비적 주장

이 사건 토지에 대한 1998년 공시지가가 2021년 공시지가 보다 낮은 점에 비추어 볼 때, 원고에게는 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 없었다. 이처럼 원고에게 과징금 감경사유가 있음에도, 피고는 이 사건 처분을 하면서 감경사유를 전혀 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 과징금을 감경하지 아니한 위법이 있다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 주위적 주장에 대한 판단

1) 장기 미등기자에 해당하는지 여부

원고가 구 부동산실명법(1995. 3. 30. 제정, 1995. 7. 1. 시행) 제정 이전인 1986. 6. 28. B으로부터 이 사건 토지를 매수한 후 장기간 이 사건 각 토지에 대한 소유권이전등기절차를 이행하지 아니한 사실은 앞서 본 바와 같다. 구 부동산실명법 부칙 제3조 경과조치에 의한 기간, 즉 위 법 시행일로부터 3년이 지난 1998. 6. 30.까지 소유권이전등기절차를 이행하지 않았으므로 원고는 부동산실명법 제10조 제1항의 장기 미등기자에 해당한다.

2) 정당한 사유가 있는지 여부

가) 부동산실명법 제10조 제1항 단서에서 장기 미등기자에게 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정한 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결 등 참조).

나) 갑 제11호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 농지상환대장에 D이 1962. 10. 5. 이 사건 토지에 관하여 상환완료를 하였다는 내용이 기재되어 있는 사실이 인정된다. 농지상환대장은 분배농지확정절차가 완료된 후 상환에 필요한 사항을 기재하기 위하여 작성하는 서류이기 때문에 농지분배 여부에 관한 증거로서 농지소표 못지 않게 중요한 증거에 해당하고(대법원 2010. 4. 15. 선고 2009다87508 판결 참조), 달리 위 농지상환대장의 기재 내용의 신빙성을 의심할 만한 사정은 보이지 아니하므로, D은 1962. 10. 5. 이 사건 토지에 관하여 현실적으로 소유권을 취득한 것으로 보인다(대법원 1978. 4. 11. 선고 73다740 판결 참조). 이러한 경우 원고로서는 채권자대위권에 기하여 B, E, D을 순차 대위하여 국가를 상대로 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기청구의 소를 제기하여(대법원 1996. 4. 26. 선고 95다40007 판결 참조) D 명의로 이 사건 소유권이전등기를 마치고, 다시 전 소유자들을 순차로 대위하여 소유권이전등기청구의 소를 제기하였다면 1998. 6. 30. 이전까지 충분히 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마치는 것이 가능했을 것으로 보인다. 또한 원고는 1986. 6. 28.부터 이 사건 토지를 매수하여 점유하였으므로, 전 점유자의 점유기간과 원고의 점유기간을 통산하여 20년이 경과하였음을 주장하며 점유취득시효 완성을 원인으로 한 소유권이전등기청구의 소를 제기하는 등의 방법(대법원 1998. 5. 12. 선고 97다34037 판결 참조)을 통해 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마치는 것도 가능했을 것으로 보인다. 그리고 위와 같은 방법 외에도 2006년경 시행된 구 부동산소유권이전등기법(2005. 5. 26. 제정 법률 제7500호로 제정되었다가 실효된 것)에 따라 면장으로부터 확인서를 발급받아 등기를 하였다면 과징금 부과 없이도 등기를 마치는 것이 가능하였다. 한편 원고가 등기이전에 필요한 구체적인 권리행사 방법을 제대로 알지 못하였다고 하더라도 이러한 사정은 법령상 또는 사실상 장애사유에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2021. 1. 14. 선고 2018다209713 판결 등 참조). 따라서 수분배자인 D이 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마치지 아니하여 원고가 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 하는 것이 법령상 불가능하였다는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 소결

따라서 원고에게 법령상 또는 사실상의 장애로 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있었다고 할 수 없으므로, 원고의 주위적 주장은 이유 없다.

나. 예비적 주장에 대한 판단

1) 부동산실명법 시행령 제4조의4 단서는 장기미등기의 경우 ‘조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 과징금의 50/100을 감경할 수 있다’고 규정하고 있는바, 부동산실명법이 등기권리자가 장기간 소유권이전등기를 신청하지 아니한 목적을 불문하고 등기를 신청할 수 있었던 때로부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하면 과징금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 3년의 유예기간이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않고 있는 등기권리자에게 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 있는지의 여부는 3년의 유예기간이 경과하는 시점을 기준으로 판단하여야 하되, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점은 이를 주장하는 자가 입증하여야 한다. 그리고 위 규정은 임의적 감경규정임이 명백하므로, 감경사유가 존재하는 경우 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 하더라도 이를 위법하다고 단정할 수 없다. 그러나 행정행위를 함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 참조). 한편, 조세포탈 내지 법령상의 제한을 회피할 목적이 있었는지의 여부와 관련, 등기권리자가 소유권이전등기를 신청할 수 있음에도 장기간 이를 이행하지 아니하는 경우 등기권리자는 그 기간 동안 당해 부동산의 취득에 관련된 취득세·등록세의 납부를 미룰 수 있을 뿐만 아니라 소유권변동의 신고 여부 또는 과세대장의 기재 여하에 따라서는 미등기기간 동안 당해 부동산의 보유와 관련한 세금(재산세 등)의 납부를 면하게 될 여지도 있는 점을 고려하면, 미등기 기간 동안에 당해 부동산에 관하여 부과된 재산세 등을 실제로 등기권리자가 모두 납부 또는 부담하였다거나, 소유권이전등기를 회피함으로써 등기권리자에게 부과되는 세금의 합계액이 등기를 마쳤을 경우에 부과되는 세액과 별다른 차이가 없다는 등의 특별한 사정이 인정되는 경우가 아닌 한, 등기권리자에게 조세를 포탈할 목적이 없었다고 쉽게 단정할 수는 없다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 26. 선고 2011두11662 판결 참조).

2) 갑 제8, 12호증의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 원고에게 이 사건 토지에 대한 장기미등기와 관련하여 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 없었음을 인정하기 부족하고, 달리 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있음을 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 예비적 주장도 이유 없다. ① 부동산실명법이 장기미등기자에 대하여 과징금의 제재를 가하려는 취지는, 미등기라는 부작위상태가 장기화될 경우 사실상 전소유자와 사이에 명의신탁이 이루어진 것과 다름이 없고 투기·위법의 수단으로 악용되는 정도도 현실적으로 거의 비슷하여, 부동산실명법의 입법목적 달성을 위해 장기미등기 상태를 규제할 필요가 있기 때문이다. ② 원고는 2021. 8. 9.경 이 사건 토지에 대한 등록세를 신고·납부하였으나, 원고의 이 사건 토지 취득에 관한 취득세는 부과제척기간이 도과되었다는 이유로 부과되지 않았다. 따라서 원고는 장기미등기로 인해 취득세의 납부를 면하게 되었다. ③ 원고가 1998. 6. 30.부터 2021. 8. 9.까지 이 사건 부동산의 보유와 관련한 재산세를 납부하였다는 사실을 인정할 증거가 없다. ④ 장기미등기로써 원고에게 부과된 세금의 합계액이 원고가 법정기한 내에 소유권이전등기를 마쳤을 경우 부과되었을 세액과 별다른 차이가 없었다는 사실을 인정할 만한 자료는 보이지 않는다.

5. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 차경환 판사 인자한 공가로 인한 서명날인 불능