대구지방법원 2023. 7. 13. 선고 2022구합24475 판결 [전기사업변경허가반려처분 취소]

1. 주위적 청구: 피고가 2022. 2. 21.(소장 청구취지 기재의 '2020. 2. 21.'은 오기로 보인다) 원고들에 대하여 한 전기사업변경허가반려처분은 무효임을 확인한다.

2. 예비적 청구: 주문 제2항과 같다.

1. 처분의 경위 및 내용

가. 원고들은 2018. 8. 10. 피고로부터 전기사업법 제7조에 따라 별지1 표 '허가내역'란 기재와 같은 토지들(경주시 내남면 소재)을 각 전기설비의 설치장소로 하는 태양광발전사업 허가를 받았는데, 다만 원고들이 설치장소로 신청한 경주시 ○○면 □□리 ****-1, 같은 리 ****-2, 같은 리 ****-6 토지 등에 대해서는 다음과 같은 이유로 그 신청이 불허가되었다. - 해당 신청장소는 집중호우 시 산사태로 인한 농경지 및 주택침수 우려, 경관훼손 등의 사유로 관할 경주시와 상당수 주민들의 극심한 반대상황이 있는 곳으로, 현장 등을 종합 검토한 결과 신청부지 및 인접부지가 산사태위험1·2등급지가 상당수 포함되고 계곡 하부에 주택, 마을회관 등이 있어 집중 호우 시 피해가 우려된다는 경주시와 주민들의 의견에 합리성이 있다고 봄 - 따라서 향후 경주시가 추친해야 하는 개발행위, 산지전용 등의 허가 과정에서 극심한 주민갈등과 많은 난항이 예상되므로 전기사업법 제7조 제5항 제2호, 시행규칙 제7조 제3항 및 산업통상자원부 고시 제2016-133호(발전사업 세부허가기준)에서 규정한 허가기준(전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것)을 충족하기가 어려울 것으로 봄

나. 원고들은 2021. 12. 22. 피고에게 전기설비의 설치장소를 별지1 표 '허가변경신청 내역'란 기재와 같은 토지(경주시 내남면 소재)로 각 변경하는 사업허가 변경신청을 하였는데, 변경을 구하는 토지들 중 상당수[별지1 표 '허가변경신청 내역'란 중 (불허) 표시가 된 토지]는 2018. 8. 10. 사업허가 당시 불허가된 토지이다.

다. 피고는 2022. 2. 21. 원고들에게 "민원처리에 관한 법률(이하 '민원처리법'이라 한다) 시행령 제25조 제1항에 따라 민원문서를 반려한다"는 내용의 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였는데, 그 반려사유는 다음과 같다. - 해당 변경 신청 건은 2018. 8. 10.자로 불허가한 전기사업에 포함된 토지가 다수 편입되어 있다. 주민참여사업 추진 계획 등으로 주민수용성이 상당히 확보되었다고 하나, 반대민원과 여전히 대립하는 상황이며 당초 불허가 사유가 완전히 해소되었다고 보기 어려움 - 경주시 검토의견 회신 결과 해당 신청 지역 일부는 생태·자연도 2등급, 산사태위험 1등급지 등을 포함하고 있어 산사태에 대한 대책이 필요하고 자연경관 및 주변경관이 수려한 청정지역이므로 대규모 개발사업을 지양하여 자연환경을 보전하는 것이 타당하다는 의견에 합리성이 있다고 봄 - 또한, 변경 신청 접수 후에도 지속적인 찬·반 민원이 있는 등 주민갈등이 해소되지 않아 사업허가증에 불허가 지번을 포함시킬 경우 지역사회 갈등이 심화될 우려가 있으며, - 한편, 전기사업법 시행규칙 제5조에 따르면 발전사업은 '동일한 읍·면·동에서 설치장소를 변경하는 경우' 변경허가 사항에서 제외한다고 규정하고 있어, 우리 道에서는 민원편의를 위해 발전사업 허가증의 기재사항을 수정하는 방식으로 민원처리를 해오고 있다. 하지만 동 신청 건은 당초 불허가 처분사유가 완전히 해소되었다고 보기 어려운 문제점이 있고, 전기사업허가 단계에서는 토지 지번별 재해위험 면적 등을 구체적으로 판단하기 어려워 단순 기재사항 변경으로 민원처리가 불가함

라. 원고들은 이 사건 처분에 불복하여 2022. 3. 8. 행정심판을 청구하였으나, 2022. 9. 20. 그 청구가 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단

가. 피고의 본안 전 항변

전기사업법 제7조 제1항에 따르면, 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 산업통장자원부장관 또는 시, 도지사의 허가를 받아야 하는데, 전기사업법 시행규칙 제5조 제1항 제3호 가목에 따르면, 동일한 읍·면·동에서 설치장소를 변경하는 경우에는 변경허가의 대상에서 제외된다. 그런데 원고들은 종전 전기설비의 설치장소를 같은 '경주시 내남면' 내에서 변경하는 내용의 신청을 한 것인바, 이는 전기사업법상 허가의 대상이 아니므로 원고들은 피고의 처분과 무관하게 자유롭게 설치장소를 변경할 수 있어 결국 이 사건 처분은 원고들의 구체적 권리, 의무에 직접적인 변동을 초래하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않으므로, 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

처분의 내용 및 성격은 원칙적으로 처분서의 내용 및 그 근거로 기재된 법령 등에 의하여 확정되어야 하는 것인바, 이 사건 처분서의 기재에 의하면 이 사건 처분은 민원처리법 제22조 및 민원처리법 시행령 제25조에 따라 민원신청 서류를 반려하는 종국적 처분임이 명백하다. 그리고 전기사업법은 변경허가를 받지 않고 전기사업을 한 자에 대하여 징역 또는 벌금의 벌칙규정을 두고 있다(제101조 제1호). 또한, 전기사업법 제7조 제1항, 같은 법 시행규칙 제5조 제1항 제3호 가목의 내용을 종합하면, 동일한 읍·면·동에서 전기설비의 설치장소를 변경하는 경우에는 변경허가의 대상에서 제외되는 것으로 볼 수 있으나, 원고들의 변경신청은 최초 2018. 8. 10.자 사업허가를 받을 당시 불허가되었던 토지들로 설치장소를 변경하여 달라는 내용인바, 만일 그 신청이 같은 읍·면·동에서의 설치장소 변경이라는 이유로 별도의 허가가 필요하지 않다고 본다면, 최초 사업허가를 잠탈하는 결과가 발생하여 부당하다. 나아가 원고로서는 이 사건 처분의 적법성을 다투어 법적 불안을 해소할 필요가 있어 보이고, 이 사건 처분서에도 처분에 대하여 이의신청, 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있다는 취지로 기재되어 있다. 위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고들의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유에서 위법하므로, 주위적으로 그 무효 확인을 구하고, 예비적으로 그 취소를 구한다.

1) 피고가 처분사유로 제시한 주민 반대민원, 갈등우려 등은 전기사업법상 불허가 기준에 해당하지 않는다. 피고가 향후 인근 주민들에게 미칠 재해의 우려, 환경훼손 등을 고려하여 공익 보호 차원에서 위와 같은 사유를 제시한 것이라고 하더라도, 이는 전기사업법에 따른 전기사업허가를 받은 이후 별도로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 경주시장으로부터 개발행위허가를 받을 때 고려될 사항에 불과하다.

2) 피고는 변경신청 대상 장소가 생태·자연도 2등급지, 산사태위험 1등급지 등을 포함하고 있어 산사태에 대한 대책이 필요하고 대규모 개발사업을 지양하여 자연환경을 보전할 필요가 있다는 점을 처분사유로 내세우나, 원고들이 변경을 구하는 설치장소의 경우 생태·자연도 1~2등급구역이 없고, 산사태위험 1~2등급지도 포함하고 있지 않아 명백한 사실오인의 위법이 있으며, 나아가 위 내용들은 모두 원고들이 향후 신청할 개발행위허가 단계에서 고려될 사항이지 전기사업변경허가 단계에서 고려될 사항이 아니다.

3) 전기사업법 제7조 제1항에 따르면, 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 산업통장자원부장관 또는 시, 도지사의 허가를 받아야 하는데, 전기사업법 시행규칙 제5조 제1항 제3호 가목에 따르면, 동일한 읍·면·동에서 설치장소를 변경하는 경우에는 변경허가의 대상에서 제외된다. 그럼에도 피고는 같은 면에 위치한 장소로의 설치장소변경을 허가대상이라고 잘못 판단하였다.

4) 나아가 피고는 관내 여러 곳에 태양광발전사업을 허가해 주었고 해당 사업자들은 개발행위허가까지 받아 사업을 진행하고 있는 점, 원고들이 수년간 경주시와 협의하며 사업부지 확보를 위해 상당한 비용과 시간을 투자한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 평등의 원칙, 비례의 원칙을 위반하였다.

나. 관련 법령

별지 '관련 법령' 기재와 같다.

다. 주위적 청구에 대하여

1) 하자 있는 행정처분이 당연 무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 참조). 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결, 대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두7332 판결 등 참조).

2) 앞서 든 증거, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 처분에 그 효력을 당연 무효로 볼 정도로 중대하고도 객관적으로 명백한 하자가 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 주위적 청구는 이유 없다. ➀ 전기사업법 제7조의3 제1항에 따르면, 시·도지사가 허가권자인 태양광 발전사업에 대하여 제7조에 따른 전기사업의 허가 또는 변경허가를 하는 경우 시·도지사가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제56조 제1항에 따른 개발행위의 허가(1호), 농지법 제34조에 따른 농지전용의 허가(5호), 산지관리법 제14조에 따른 산지전용허가(11호) 등 각 호의 인·허가 등에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대해서는 그 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 전기사업법 제7조의3 제3항에 따르면, 시·도지사는 제7조에 따른 전기사업의 허가 또는 변경허가를 할 때 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이러한 규정의 내용을 고려하면, 개발행위허가, 농지전용의 허가, 산지전용허가 등이 의제되는 전기사업허가신청에 대해서는 국토계획법, 농지법, 산지관리법 등 각 법령에서 정한 요건을 함께 고려하여 만일 그 요건을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 당해 전기사업허가신청을 불허가할 수 있다고 봄이 타당하다. ➁ 그런데 경주시장은 2022. 1. 24. 피고에게 원고들의 이 사건 신청에 대하여 '주민찬성 의견이 상당히 확보되었다고 하나 반대민원과 대립하는 상황이고, 신청지는 생태·자연도 2등급, 산사태위험 1·2등급지 등이 포함된 지역이며, 자연경관 및 주변경관이 수려한 청정지역이므로 대규모 개발 사업을 지양하여 경관의 관리가 필요하다는 부서 검토의견을 수용하여 처리함이 바람직하다'는 의견을 제출하였고, 위 의견서에는 원고들의 신청이 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가 등의 대상임을 전제로 관련 법령상의 기준에 따른 내부 부서의 개별 검토의견이 첨부되어 있다. 피고는 경주시장의 위와 같은 의견에 따라 산사태 대책의 필요와 자연경관 및 환경 보전의 필요를 이 사건 처분사유로 제시하였다.

라. 예비적 청구에 대하여

1) 관련 법리

민원처리법 제9조 제1항, 제22조 제1항, 같은 법 시행령 제24조 제1항, 제3항, 제25조 제1항에 따르면, 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 민원인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 그런데 위 규정에 정해진 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적‧절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 등 참조).

2) 직권 판단

민원처리법에 따른 반려처분이 가능한지에 관하여 직권으로 본다. 이 사건 처분 통보서에서 피고는 "민원처리법 시행령 제25조 제1항에 따라 민원문서를 반려한다"는 내용을 명시적으로 밝히고 있음은 앞서 본 것과 같다. 그러나 피고가 민원문서를 반려한 사유는 앞서 본 것과 같이 형식적·절차적인 요건이거나, 원고들의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 실질적인 요건에 관한 흠과 관련한 것이 아니라 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 등에서 정하는 전기사업 허가와 관련한 실질적인 요건에 관한 것이므로, 이를 이유로 민원처리법에 따라 민원문서를 반려할 수는 없고, 피고는 원고들의 전기사업변경허가 여부에 관한 실질적인 심리를 하여 적정한 처분을 하였어야 한다. 따라서 민원처리법령에 근거하여 원고들의 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다(이를 이유로 이 사건 처분을 취소하므로, 원고들의 처분사유와 관련한 나머지 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않는다).

4. 결론

그렇다면 원고들의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 원고들의 예비적 청구는 이유 있으므로 이를 각 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.