서울행정법원 2025. 3. 20. 선고 2024구합66662 판결 [부담금 부과처분 취소]

가. 원고는 전자담배기기 및 액상의 제조·판매업 등을 영위하는 법인이다. 원고는 2017년 6월경부터 2019년 4월경까지 B, 해외거래처 C(비실명화로 생략, 이하 ‘C’라 한다) 등(이하 통틀어 ‘쟁점 거래처’라 한다)으로부터 중국 소재 D집단유한공사(비실명화로 생략, 이하 ‘D’라 한다)가 최종 생산한 니코틴(이하 ‘쟁점 니코틴’이라 한다)을 수입하여 전자담배 용액(이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)을 제조·판매하였다. 그런데 원고는 이 사건 제품이 개별소비세 과세 대상인 담배사업법 제2조에 따른 담배에 해당하지 않는 것으로 보고 이에 대한 개별소비세 및 부가가치세를 신고·납부하지 않았다.

나. 감사원장은 2019. 11.경 「연초 줄기·뿌리 추출 전자담배 니코틴 용액의 수입 및 관리 실태」라는 제목의 감사보고서로 관세청장에 대하여 “수입업자가 연초의 줄기·뿌리에서 추출했다고 신고한 전자담배 용액의 니코틴이 사실 연초의 잎에서 추출하였을 가능성이 높음에도 관세청 등이 수입신고서에 첨부된 생산업체 서류의 진위를 심사 또는 조사하지 않아 탈세 등의 문제가 발생하고 있어 감사를 실시한 결과 ‘연초 줄기·뿌리 추출 전자담배 니코틴 용액의 수입 및 관리 실태’와 관련하여 2건의 위법·부당사항과 1건의 개선사항이 확인되어, 관세청에 대하여는 7개 업체를 대상으로 허위 수입신고 및 탈세 여부를 심사·조사하여 관계 법령에 따른 적정한 조치방안을 마련하도록 통보하고, 환경부에 대하여는 9개 업체를 대상으로 관계 법령 위반 여부를 조사하여 과태료를 부과하는 방안을 마련하도록 통보하며, 보건복지부의 경우 2019. 10. 23. ‘액상형 전자담배 안전관리 대책’이 마련·발표됨에 따라 그 시정이 완료되었으나 재발 방지를 위해 업무에 참고하도록 이를 통보(시정완료)하였다”는 내용의 감사결과를 발표하였다.

다. 중부지방국세청장은 2019. 7. 10.부터 2022. 5. 6.까지(조사중지 총 9회) 원고에 대한 세무조사를 실시하여, 쟁점 니코틴이 연초의 잎에 추출된 것이어서 이 사건 제품이 개별소비세 과세 대상인 담배에 해당한다고 보고 2022. 7. 1. 원고에게 2017년 6월부터 2018년 12월 귀속 개별소비세 합계 2,671,658,630원을, 2017년 제1기부터 2018년 제2기 귀속 부가가치세 합계 246,893,430원을 경정·고지하였다. 원고는 이에 불복하여 2022. 8. 31. 심판청구를 제기하였으나, 조세심판원은 2023. 9. 19. 이를 기각하였다.

라. 피고는 2024. 2. 15. 국민건강증진법 제23조에 따라 원고에게 국민건강증진부담금 2,391,401,250원을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 위법여부

가. 원고 주장 요지

이 사건 제품에 사용된 쟁점 니코틴은 연초의 잎이 아닌 줄기에서 추출한 것이므로 이 사건 제품은 담배사업법 제2조의 담배에 해당하지 않는다. 그럼에도 피고는 충분한 조사 없이 쟁점 니코틴의 원료에 연초의 잎이 포함되었다고 보아 이 사건 처분을 하였으므로, 위 처분은 국민건강증진부담금 부과 요건을 구비하지 못하여 위법하다.

나. 관련 규정 및 법리

1) 구 국민건강증진법(2021. 7. 27. 법률 제18324호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항에서는 제조자등이 판매하는 담배사업법 제2조에 따른 담배에 국민건강증진부담금이 부과된다고 규정하고 있고, 담배사업법 제2조 제1호에서는 ‘담배란 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다’고 규정하여 그 원료에 연초의 잎이 포함되었는지 여부를 담배를 정의하는 기준으로 삼고 있다. 따라서 연초의 잎(담뱃잎)을 원료의 전부 또는 일부로 하여 제조한 것이 아닌, 합성 니코틴이나 연초의 잎이 아닌 줄기 등을 원료의 전부 또는 일부로 하여 제조한 것은 담배사업법에서 정한 담배에 해당하지 않아 국민건강증진부담금 부과대상에 해당하지 않는다. 이와 달리 전자장치를 이용하여 호흡기를 통하여 체내에 흡입함으로써 흡연과 같은 효과를 낼 수 있도록 만든 니코틴이 포함된 용액은 연초의 잎에서 추출한 니코틴을 그 원료로 하는 한 증기로 흡입하기에 적합하게 제조한 것이어서 그 자체로 담배사업법 제2조의 담배에 해당한다고 해석된다(대법원 2018. 9. 28. 선고 2018도9828 판결 참조).

2) 항고소송에 있어서 당해 행정처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 행정처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 행정청이 주장하는 당해 행정처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 된 경우에는 그와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방이 증명할 책임을 진다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결, 대법원 2013. 1. 10. 선고 2011두7854 판결 등 참조).

다. 판단

앞서 든 증거들, 을 제1, 2, 6 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, 이 사건 제품에 사용된 쟁점 니코틴의 원료에 연초의 잎이 포함되어 있다는 점이 피고에 의하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명되었다 할 것이고, 원고가 제출하는 증거만으로는 이를 뒤집기 부족하다. 따라서 피고가 쟁점 니코틴을 사용하여 제조·판매한 이 사건 제품이 담배사업법 제2조의 담배에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분은 적법하다.

1) 원고에 따르면, 원고가 쟁점 거래처 등으로부터 수입한 쟁점 니코틴은 E유한공사(비실명화로 생략, 이하 ‘F’이라 한다)가 연초의 줄기를 이용하여 추출한 니코틴을 D가 정제·가공하여 생산한 것이다.

2) 그런데 중국 정부의 정보교환 회신문(을 제7호증)에 의하면 다음과 같은 사실이 확인된다. ① F는 살충제, 비료, 제약물질 제조를 위한 니코틴, 솔라네졸, 아코니틴 등을 추출·생산하기 위한 담배 폐기물 수집·재활용 권한을 가진 회사이다. ② F의 담배 폐기물 구매계약서에 따르면, F는 G로부터 2013년 담배 잎 폐기물 7,435.33톤, 2014년 담배 잎 폐기물 4,331.61톤을 구매하였고 위 담배 잎 폐기물에는 잎, 줄기, 재가 섞여 있다. ③ F는 위 담배 잎 폐기물에서 잎과 줄기를 분류하고, 분류된 잎을 빻아 발효하여 니코틴을 추출해 정제하였는데, 위와 같은 니코틴 생산과정에서 잎은 제거되지 않았다. ④ F는 2014년 니코틴 5.76톤을 생산하였고, 그 이후에는 더 이상 생산한 바 없다. 그렇다면, 원고가 2017년 6월경부터 쟁점 니코틴을 쟁점 거래처를 통하여 수입했을 당시 F가 생산한 니코틴의 원료에는 연초의 잎이 포함되어 있다고 봄이 상당하다. 원고는 ‘중국의 연초전매법에 따르면 허가받은 기업만이 연초의 잎에서 니코틴을 추출해 담배제품을 제조할 수 있는데 F는 관련 허가를 받지 않았기 때문에 F가 추출한 쟁점 니코틴의 원료는 연초전매법의 규율대상에 포함되지 않는 줄기일 수밖에 없다’고 주장한다. 그러나 위와 같은 원고의 주장은 앞서 본 중국 정부의 정보교환 회신문의 내용과 어긋나 받아들일 수 없다.

3) 중국 정부의 정보교환 회신문(을 제7호증)에 의하면, D는 담배 폐기물을 수집하거나 수집된 담배 폐기물에서 니코틴을 생산할 권한이 없고 2018. 5. 19.까지 유효한 니코틴 판매 영업 허가증만을 가지고 있다. D는 담배 잎이나 줄기를 사용하여 특수한 생산 공정을 통해 니코틴을 생산하지 않았으며, H로부터 니코틴을 구입해 판매하였다. 그렇다면, 원고의 주장과 같이 D가 직접 연초의 줄기를 이용해 쟁점 니코틴을 생산하였다고 보이지도 않는다.

4) 원고는 쟁점 니코틴의 원료로 연초의 ‘Stem’이 사용되었고, ‘Stem’은 연초의 줄기를 의미하므로 쟁점 니코틴은 연초의 줄기에서 추출된 것이라고 주장한다. 그러나 관세청 기획심사팀이 2019. 10. 작성한 ‘국내 잎담배 가공공정 확인을 위한 출장 결과 보고(을 제9호증의 1)’에는 “담배업계에서는 식물(연초)을 지지하는 큰 줄기는 ‘Stalk’, 잎을 구성하는 잎맥 중 주맥을 ‘Stem’으로 정의하고, 식물을 지지하는 줄기(Stalk)는 담배원료로 사용하지 않음”이라는 내용이 포함되어 있으며, 위 보고서에 첨부되어 있는 연초의 줄기 및 주맥의 사진은 아래 그림과 같다.

비실명화로 생략

또한, HS해설서[세계관세기구가 승인한 HS협약의 품목분류에 관한 공식 해설서(을 제8호증)]²⁾에서는 ‘줄기절단법’을 ‘Stalk cutting’으로 지칭하고(제24류 담배와 제조한 담배 대용물 총설 참조), 담배 부산물의 상세목록에서 잎의 주맥을 ‘Stems’로 표현하고 있다(2410.30.1000호). 위와 같은 자료들을 종합하면, 연초의 ‘Stem’은 연초 잎의 주맥으로 연초 잎의 일부이지 연초의 줄기라고 할 수 없다. 그렇다면, 원고의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.

5) 원고는 D 명의의 성명서(갑 제3호증), 중국 현지 직원과의 메신저 대화(갑 제4호증) 등을 근거로 쟁점 니코틴이 연초의 줄기만을 이용하여 가공·추출한 니코틴이라고 주장한다. 그러나 위 성명서는 앞서 본 F에 관한 중국 정부의 정보교환 회신문의 내용과 배치되어 믿기 어렵고, 메신저 대화 내용은 대화 상대방이 누구인지 특정되지 않았을 뿐만 아니라 그 내용도 ‘쟁점 니코틴이 연초의 줄기만을 이용하여 가공·추출된 것’이라는 사실을 뒷받침하는 것이라 볼 수 없다.

6) 원고는, 원고와 마찬가지로 D로부터 니코틴을 수입한 국내 업체가 제기한 과세전적부심사사건에서 관세청이 재조사 결정을 한 것과 위 업체가 수입한 니코틴 용액에 관하여 이 사건 변론종결일 현재까지 개별소비세 등 과세처분이 이루어지지 않은 것을 들어 피고가 충분한 조사 없이 이 사건 처분을 하였다고 주장한다. 그러나 앞서 본 증거들에 의하면, 이 사건 처분은 중국 정부의 정보교환 회신, D 홈페이지 조사(D 홈페이지에는 D가 판매하는 95% 니코틴과 98% 니코틴의 원료가 연초의 잎으로 기재되어 있다), 관세청 기획심사팀의 주식회사 I 공장 방문 및 질의, 각종 연구논문 조사 등을 통하여 쟁점 니코틴의 원료에 연초의 잎이 포함되어 있음을 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 확인한 후에 이루어진 것으로 보이므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

7) 따라서, 위와 같은 원고의 주장 및 원고가 제출한 증거들만으로는 쟁점 니코틴의 원료에 연초의 잎이 포함되어 있었다는 점을 뒤집기 부족하고, 나아가 쟁점 니코틴 제조에 연초의 줄기만을 사용한 것인지 여부는 이 사건 제품에 대한 개별소비세, 담배소비세, 국민건강증진부담금 등의 부과 여부를 결정하는 매우 중요한 기준임에도, 원고가 쟁점 니코틴 수입 당시 이를 증명할 객관적이고 명확한 자료를 구비해두거나 보관해 두지 않았고, 이 사건 변론 종결일 현재까지 쟁점 니코틴의 원료가 연초의 줄기이고 연초의 잎은 포함되어 있지 않다는 것을 증명할 만한 신빙성 있는 자료도 제출하지 못하는 사정까지 더하여 보면, 결국 이 사건 제품이 담배에 해당하지 않는다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관계 법령

▣ 구 국민건강증진법(2021. 7. 27. 법률 제18324호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 국민에게 건강에 대한 가치와 책임의식을 함양하도록 건강에 관한 바른 지식을 보급하고 스스로 건강생활을 실천할 수 있는 여건을 조성함으로써 국민의 건강을 증진함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “국민건강증진사업”이라 함은 보건교육, 질병예방, 영양개선, 신체활동장려, 건강관리 및 건강생활의 실천등을 통하여 국민의 건강을 증진시키는 사업을 말한다. 제22조(기금의 설치 등) ① 보건복지부장관은 국민건강증진사업의 원활한 추진에 필요한 재원을 확보하기 위하여 국민건강증진기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다. ② 기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다.

1. 제23조제1항의 규정에 의한 부담금

2. 기금의 운용 수익금

제23조(국민건강증진부담금의 부과·징수 등) ① 보건복지부장관은 제조자등이 판매하는 「담배사업법」 제2조에 따른 담배(「지방세법」 제54조에 따라 담배소비세가 면제되는 것, 같은 법 제63조제1항제1호 및 제2호에 따라 담배소비세액이 공제 또는 환급되는 것은 제외한다. 이하 이 조 및 제23조의2에서 같다)에 다음 각 호의 구분에 따른 부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수한다.

1. 궐련: 20개비당 841원

2. 전자담배

가. 니코틴 용액을 사용하는 경우: 1밀리리터당 525원

나. 연초 및 연초 고형물을 사용하는 경우:

1) 궐련형: 20개비당 750원

2) 기타 유형: 1그램당 73원

3. 파이프담배: 1그램당 30.2원

4. 엽궐련(葉卷煙): 1그램당 85.8원

5. 각련(刻煙): 1그램당 30.2원

6. 씹는 담배: 1그램당 34.4원

7. 냄새 맡는 담배: 1그램당 21.4원

8. 물담배: 1그램당 1050.1원

9. 머금는 담배: 1그램당 534.5원

② 제조자등은 매월 1일부터 말일까지 제조장 또는 보세구역에서 반출된 담배의 수량과 산출된 부담금의 내역에 관한 자료를 다음 달 15일까지 보건복지부장관에게 제출하여야 한다. ③ 보건복지부장관은 제2항의 규정에 의한 자료를 제출 받은 때에는 그 날부터 5일 이내에 부담금의 금액과 납부기한 등을 명시하여 제조자등에게 납부고지를 하여야 한다. ④ 제조자등은 제3항의 규정에 의하여 납부고지를 받은 때에는 납부고지를 받은 달의 말일까지 이를 납부하여야 한다. ⑤ 보건복지부장관은 부담금을 납부하여야 할 자가 제4항의 규정에 의한 납부기한 이내에 부담금을 내지 아니하는 경우 납부기한이 지난 후 10일 이내에 30일 이상의 기간을 정하여 독촉장을 발부하여야 하며, 체납된 부담금에 대해서는 「국세기본법」 제47조의4를 준용하여 가산금을 징수한다. ⑥ 보건복지부장관은 제5항의 규정에 의하여 독촉을 받은 자가 그 기간 이내에 부담금과 가산금을 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다. ⑦ 제1항에 따른 담배의 구분에 관하여는 담배의 성질과 모양, 제조과정 등을 기준으로 하여 대통령령으로 정한다.

▣ 담배사업법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "담배"란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.

2. "저발화성담배"란 담배에 불을 붙인 후 피우지 아니하고 일정시간 이상 내버려둘 경우 저절로 불이 꺼지는 기능을 가진 담배로서 제11조의5제2항에 따른 인증을 받은 담배를 말한다. 끝.