대구고등법원 2024. 6. 28. 선고 2022누3163 판결 [조업정지처분 취소]

제1심판결을 취소한다. 피고가 2020. 12. 29. 원고에 대하여 한 조업정지 1개월 30일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 및 관계 법령

가. 원고는 경북 봉화군 (이하 주소 생략) 일원에서 연 및 아연제련, 정련 및 합금 등을 생산하는 B제련소를 운영하고 있다.

나. B제련소에서 2018. 2. 26. 불소처리시설 침전조 배관 스케일 제거작업 중 고인 폐수 490ℓ가 폐수처리시설로 회수되지 않고 우수 배수로를 통해 위 제련소 내 토양에 배출되었고, 이에 피고는 2018. 4. 5. 원고에 대하여 물환경보전법 제38조 제1항 제2호 위반으로 조업정지 10일 처분(이하 '선행 처분'이라 한다)을 하였다. 원고는 2021. 11. 8.부터 2021. 11. 17.까지 B제련소 조업을 정지하여 선행 처분을 이행하였다.

다. 환경부 중앙기동단속반, 대구지방환경청은 2019. 4. 17.부터 2019. 4. 19.까지 특별점검을 실시하여 B제련소에서 ① 전해공정 고효율침전조의 폐수가 넘쳐 유출되었고, 위와 같이 유출된 폐수를 이중옹벽으로 이동시킬 수 있는 별도의 배관을 설치ㆍ운영하였으며, ② 침전조에서 쿠션탱크로 유입되는 폐수를 이중옹벽으로 이동시킬 수 있는 별도의 배관을 설치ㆍ운영하였음을 확인하였다.

라. 피고는 2019. 5. 13. 원고에게 다음과 같이 행정처분 사전통지를 하고, 2019. 9. 17. 청문을 실시하였다.

○ 처분의 원인이 되는 사실

1. 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위(물환경보전법 제38조 제1항 제1호 위반)

2. 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위(물환경보전법 제38조 제1항 제2호 위반)

○ 처분하고자 하는 내용

- 조업정지 3개월 30일

○ 법적근거 및 조문내용

물환경보전법 제71조 및 시행규칙 제105조 - [시행규칙 별표 22] 행정처분기준 제2호 가. 6)의 가), 제2호 가. 6)의 다) - [시행규칙 별표 22] 행정처분기준 제1호 가, 나

마. 피고는 2020. 12. 29. 원고에 대하여 다음과 같이 조업정지 1개월 30일 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. 귀 업소는 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호를 위반하여, 같은 법 제71조 및 같은 법 시행규칙 제105조의 규정에 따라
【조업정지 1개월 30일】을 명합니다.

1. 위반일시 : 2019. 4. 19.

2. 위반내용

가. 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 방지시설에 유입하지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치(이하 '제1처분사유'라 한다)

나. 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치(이하 '제2처분사유'라 한다)

3. 처분시설 : 폐수배출시설 및 수질오염방지시설

4. 처분기간 : 2021. 4. 1. ~ 2021. 5. 30.(1개월 30일)

바. 이 사건에 관계된 법령은 별지 1 '관계 법령' 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을가 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 처분사유의 부존재

물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호는 동법 제42조 제1항 제10호의 제재적 행정처분과 동법 제76조 제3호의 형사처벌의 근거 규정이 되므로 엄격하게 제한적으로 해석해야 하고, 수질오염물질을 배출하는 행위와 그러한 행위를 위한 시설을 설치하는 행위를 규제 대상으로 하는 것이므로 수질오염물질을 배출하는 행위로 평가하기 어려운 돌발적인 사고가 발생하였거나 예측할 수 없는 고장 등에 의한 이례적인 상황과 이를 관리하기 위한 시설을 설치하는 행위까지 규제 대상으로 한다고 볼 수 없다. 원고의 B제련소에서 2019. 4. 18. ① 고효율침전조에 부속된 탱크의 수위계 고장으로 펌프가 작동하지 않아 위 침전조 탱크의 폐수 5㎥ 가량이 넘쳐 공장 바닥으로 흘러 배관을 통해 이중옹벽으로 유입되고, ② 2차 정수처리를 마친 폐수를 종합집수조로 보내던 중 일부 폐수가 배관 틈새를 통하여 쿠션탱크로 유입되었고 쿠션탱크 내부 레벨스위치가 자동으로 작동하여 폐수 1~2㎥ 가량이 배관을 통해 이중옹벽으로 유입되는 이례적인 물 흐름이 발생하였다. 이중옹벽에 유입된 물은 전량 우수저장소로 보내지고, 우수저장소에 보내진 물은 전량 황산 쿨링타워에서 재이용된 후 해당 용수가 폐수처리공정으로 넘어가 수질오염방지시설과 최종 방류구를 거쳐 방류되며, 그와 같은 과정에서 이중옹벽에 유입된 물은 외부로 유출될 경로가 전혀 없다. 고효율침전조, 쿠션탱크와 이중옹벽을 연결하는 배관은 위와 같이 이례적인 상황이 발생하는 경우 이를 안전하게 관리하기 위한 시설에 해당하고, 원고가 폐수 배출을 목적으로 위 배관들을 설치한 것도 아니다. 고효율침전조, 쿠션탱크에서 월류된 폐수는 앞서 본 바와 같이 원고의 완전한 관리 범위 내에 있고 수질오염방지시설과 최종 방류구를 거쳐 방류될 것이 예정되어 있어 외부로 유출될 경로가 없으며 환경상 위해를 끼칠 우려가 없다. 이중옹벽, 우수저장소는 비점오염저감시설로서 수질오염방지시설에 해당하고, 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률(이하 '낙동강수계법'이라 한다)의 수질오염사고방지시설과 같은 기능을 하는 시설로서, 원고는 이중옹벽, 우수저장소를 그 기능에 부합하게 이용하였을 뿐이다. 따라서 원고가 수질오염물질을 배출하거나 배출할 수 있는 시설을 설치하여 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호를 위반한 것이 아니므로, 이 사건 처분은 그 처분사유가 부존재하여 위법하다.

나. 재량권 일탈ㆍ남용

① 이 사건으로 유출된 폐수의 양이 미미하고 황산 쿨링타워에 재이용된 후 수질오염방지시설과 최종 방류구를 거쳐 배출되었으므로 어떠한 환경상 위해가 발생한 사실이 없는 점, ② 원고는 유출된 수질오염물질이 사업장 밖 공공수역으로 배출되는 것을 방지하는 예방적 시설로 이중옹벽, 우수저장소를 이용한 점, ③ 이 사건 처분으로 어떤 예상치 못한 문제점이 발생할지 알 수 없고, 조업정지로 인한 생산량 복구에만 최소 180일(사전조치 30일, 조업정지 60일, 사후조치 90일)이 걸리며, 조업 효율 복구에는 그보다 더 긴 시간이 걸릴 것으로 예상되는 점, ④ 원고는 이 사건 처분으로 인하여 2,179억 3,000만 원(복구비용 424억 3,000만 원, 영업손실 1,755억 원) 상당의 금전적 손실을 입을 것으로 예상되고, 장기적으로는 국제 경쟁력 상실로 훨씬 더 막대한 손실을 입을 것으로 예상되며, 원고의 조업정지로 국가경제와 지역경제에도 상당한 영향을 미칠 것으로 보이는 점, ⑤ 원고가 이 사건 이후 문제된 배관과 고효율침전조를 모두 철거하고 2차 정수공정에서 쿠션탱크로 유입되는 배관을 막아 동일한 상황이 발생할 우려가 없고, 현재 공정폐수를 100% 재이용하는 무방류시스템을 도입하여 운영하고 있으며, 대규모 투자를 통해 물환경보전법 위반행위를 하지 않도록 각종 조치를 취하고 있는 점, ⑥ 이 사건 처분 이행 시 전해 2공장에서 발생하는 수소가스로 인한 폭발 가능성, 배소ㆍ황산공정의 유해물질 누출 가능성, 오염 지하수 및 비점오염수의 하천 유입 등으로 인하여 환경에 큰 악영향이 발생할 우려가 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분을 통해 달성할 수 있는 공익은 비교적 경미한 반면 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익은 매우 크다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용한 것이어서 위법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 인정사실

다음 사실은 앞서 든 증거, 갑 제11, 30, 42, 62호증, 을가 제3호증, 을다 제13호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있다.

1) B제련소는 제1, 2공장 358,569㎡, 제3공장 140,486㎡ 규모로 조성되어 있고, 아연괴, 황산, 전기동, 황산동, 인듐 등을 생산한다. 제1공장은 1970년 10월, 제2공장은 1974년 9월, 제3공장은 2015년 5월에 각 가동을 시작하였다.

2) B제련소의 공정은 크게 ① 원재료인 아연정광을 가열하여 아연소광을 생산하고 그 과정에서 발생한 이산화황가스를 이용하여 황산을 제조하는 배소ㆍ황산공정, ② 아연소광을 황산에 용해시켜 아연용액을 만드는 용해공정, ③ 아연 중성액에 아연말을 첨가하고 추가적인 정제 과정을 거쳐 아연신액을 만드는 정액공정, ④ 전기분해 반응을 이용하여 아연신액에 함유된 아연 성분을 추출하는 전해공정, ⑤ 극판에 전착된 아연을 용융시켜 아연괴를 생산하는 주조공정으로 이루어지고, 위 각 공정은 단계별로 연속적으로 조업이 이루어진다.

3) 원고는 1988. 5. 4. 피고로부터 최초 폐수배출시설 설치허가를 받았고, 이후 수회 변경허가를 받거나 변경신고를 하였다. 이 사건 당시 폐수배출시설 설치허가상 ① B제련소 조업으로 발생하는 폐수 중 4,399.09㎥/일은 공정에 재이용하고, 1,673.85㎥/일은 방류하는 것으로 되어 있고, ② 수질오염방지시설에 유입되는 폐수는 별지 2 '폐수처리계통도'와 같이 ㉠ 1차로 중화조를 통과하여 산도를 조절한 뒤 침전조에서 상등액과 슬러리(Slurry)로 분리되고, 상등액은 쿠션탱크에 보관했다가 반응조로 보내 정수처리를 하며, ㉡ 2차로 중화조와 침전조를 거쳐 상등액과 슬러리를 분리하고, 슬러리는 탈수하여 건조한 뒤 폐수처리오니로 위탁처리되고, ㉢ 3차로 상등액은 집수조로 보내져 일반폐수와 함께 물리화학적, 생물학적 처리시설을 거쳐 최종 방류구로 방류하는 것으로 되어 있다.

4) B제련소는 낙동강 상류 산지에 위치하고 있어 사업장 내 고도 차이가 있고, 이로 인하여 사업장에 내린 빗물 등은 고도가 낮은 낙동강수계 방향으로 흘러간다. 원고는 B제련소 경계부에 이중옹벽을 설치하였는데, 이중옹벽에 유입된 빗물 등은 집수되어 이송펌프와 배관을 통해 B제련소 상부에 위치하고 있는 우수저장소로 보내진다. 원고는 황산 쿨링타워1)의 황산 제조 공정에 우수저장소에 저장된 물을 사용하여 왔다.

1) 황산 제조 과정에서 발생하는 고온의 가스에 물을 안개 형태로 분무하여 가스에 함유된 오염물질(불순물, 불소, 염소, 셀레늄, 기타 미량원소)을 물에 흡착시키는 공정

5) 원고는 전해공정 중 전해극판을 세척한 세척수의 불순물을 제거하여 망간 성분을 추출한 후 용해공정에 투입하여 성분 보정을 위한 부수원료로 사용하여 왔는데, 고효율침전조는 전해극판 세척수의 불순물 제거에 사용되는 설비로 폐수배출시설에 해당한다. B제련소에서 2019. 4. 18. 고효율침전조에 부속된 탱크의 수위계 고장으로 펌프가 작동하지 않아 위 침전조 탱크 내의 세척수 일부가 공장 바닥으로 흘러넘쳐 유출되었고, 위와 같이 유출된 세척수가 원고가 설치하여 둔 배관을 통해 이중옹벽으로 유입되었다(제1처분사유 관련).

6) 원고는 종합집수조 보수를 위하여 2018. 7. 6. 피고에게 수질오염방지시설 개선계획서를 제출하고 피고로부터 폐수처리공정 임시 변경승인을 얻어 2차 정수공정을 마친 폐수를 종합집수조가 아닌 쿠션탱크로 우회하도록 수질오염방지시설을 운영하였다. 그런데 원고는 종합집수조(2,025㎥)에 비해 쿠션탱크(50㎥)의 용량이 작은 관계로 쿠션탱크 내 폐수가 넘칠 가능성이 있어 2018년 7월경 쿠션탱크와 이중옹벽을 연결하는 배관 2개를 설치하였으나, 피고에게 이에 관한 변경신고를 하지 않았다. 원고는 2018. 11. 2. 피고에게 수질오염방지시설 개선완료보고를 마치고 종전과 같이 2차 정수공정을 마친 폐수를 종합집수조로 보내 3차 정수공정을 운영하였는데, 2019. 4. 18. 2차 정수공정 침전조에 있던 폐수가 쿠션탱크로 유입되고 쿠션탱크 내부 레벨스위치가 작동하여 쿠션탱크의 폐수가 위와 같이 원고가 설치하여 둔 배관을 통해 이중옹벽으로 유입되었다(제2처분사유 관련).

나. 처분사유 부존재 주장에 관한 판단

1) 관계 법령의 해석

가) 물환경보전법은 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 하천ㆍ호소 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리ㆍ보전함으로써 국민이 그 혜택을 널리 누릴 수 있도록 함과 동시에 미래의 세대에게 물려줄 수 있도록 함을 목적으로 한다(제1조). 물환경보전법은 폐수배출시설이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말하고, 수질오염방지시설이란 점오염원, 비점오염원 및 기타수질오염원으로부터 배출되는 수질오염물질을 제거하거나 감소하게 하는 시설로서 환경부령으로 정하는 것을 말하며, 비점오염저감시설이란 수질오염방지시설 중 비점오염원으로부터 배출되는 수질오염물질을 제거하거나 감소하게 하는 시설로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 정의하고 있다(제2조 제10호, 제12호, 제13호).

나) 물환경보전법은 산업폐수의 배출을 규제함에 있어 ① 폐수배출시설(이하 '배출시설'이라 한다)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정하고(제32조 제1항), ② 배출시설을 설치하거나 변경하기 위해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 신고하여야 하며(제33조 제1항, 제2항), ③ 배출시설의 설치허가ㆍ변경허가를 받은 자 또는 설치신고ㆍ변경신고를 한 자(이하 '사업자'라 한다)가 해당 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 수질오염방지시설(이하 '방지시설'이라 한다)을 설치하여야 한다(제35조 제1항)고 규정하고 있다. 물환경보전법 시행령은 특정수질유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 배출되는 배출시설 등은 배출시설 설치허가를 받아야 하고, 배출시설의 설치허가ㆍ변경허가를 받으려는 자는 배출시설 설치허가ㆍ변경허가신청서에 배출시설의 위치도 및 폐수배출공정흐름도, 원료(용수를 포함한다)의 사용명세 및 제품의 생산량과 발생할 것으로 예측되는 수질오염물질의 내역서, 방지시설의 설치명세서와 그 도면 등을 제출하도록 하고 있고(제31조 제1항, 제5항), 물환경보전법 시행규칙은 배출시설의 설치허가를 받은 자가 배출시설에 설치된 방지시설의 폐수처리방법 및 처리공정을 변경하는 경우 변경신고를 하도록 하고 있다(제38조 제1항 제4호). 물환경보전법은 사업자 또는 방지시설을 운영하는 자가 배출시설 및 방지시설을 운영함에 있어 ① 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 방지시설에 유입하지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위(제38조 제1항 제1호), ② 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위(제38조 제1항 제2호)를 금지하고 있다. 물환경보전법 제38조 제3항 및 동법 시행규칙 제49조 제1항에 따라 사업자 또는 방지시설을 운영하는 자는 배출시설 및 방지시설의 가동시간, 폐수배출량, 약품투입량, 시설관리 및 운영자, 그 밖에 시설운영에 관한 중요사항을 운영일지에 매일 기록하고, 최종 기록일부터 1년간 보존하여야 한다.

다) 이처럼 물환경보전법령은 사업자로 하여금 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 방지시설 설치를 의무화하여, 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하여 방지시설의 기능과 처리공정에 따라 배출허용기준 이하로 감소된 상태에서 최종 방류구를 거쳐 배출하도록 하고 있다.

2) 구체적 판단

가) 원고는 이중옹벽, 우수저장소가 비점오염저감시설이자 돌발적인 사고로 유출된 폐수의 비상차집시설로 수질오염방지시설에 해당한다고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, B제련소 이중옹벽, 우수저장소는 '배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 방지시설'에는 해당하지 않는다고 할 것이다. ① 물환경보전법 시행규칙 제7조 [별표 5]에서 물리적 처리시설, 화학적 처리시설, 생물화학적 처리시설, 기타 환경부장관이 인정하는 시설과 비점오염저감시설을 물환경보전법 제2조 제12호의 수질오염방지시설로 정하고 있고, 제8조 [별표 6] 제1호 가목 1)에서 강우유출수를 저류하여 침전 등에 의하여 비점오염물질을 줄이는 시설로 저류지ㆍ연못 등을 포함하는 '저류시설'을 비점오염저감시설로 정하고 있는바, B제련소의 이중옹벽, 우수저장소는 강우유출수를 저류하는 비점오염저감시설로서 '물환경보전법 제2조 제12호'에 정한 수질오염방지시설에 해당한다고 볼 여지는 있다. ② 그런데 물환경보전법은 제4장에서 '비점오염원의 관리'에 관하여, 제3장 제1절에서 '산업폐수의 배출규제'에 관하여 각 규정하고 있어 산업폐수의 배출을 비점오염원의 관리와 달리 규제하고 있다. 물환경보전법 제35조 제1항은 사업자로 하여금 점오염원인 배출시설의 수질오염물질을 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 방지시설 설치를 의무화하고 있고, 제38조 제1항 제1호 및 제2호는 '사업자 또는 방지시설을 운영하는 자가 배출시설 및 방지시설을 운영함에 있어 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 방지시설에 유입하지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위, 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위'를 금지하고 있는데, 이때 배출되는 수질오염물질이 사업장 밖 내지 공공수역으로 배출될 것으로 제한하고 있지 않다. ③ 사업자가 배출시설이나 방지시설을 정상적으로 가동ㆍ운영하지 아니한 채 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출시설 밖으로 내보내거나(물환경보전법 제38조 제1항 제1호), 방지시설에 유입하더라도 방지시설에서 정한 각 공정을 정상적으로 거치지 아니한 채 방지시설 단계에서 최종 방류구를 거치지 아니하고 수질오염물질을 방지시설 밖으로 내보내는 경우(물환경보전법 제38조 제1항 제2호), 수질오염물질이 곧바로 사업장 밖으로 유출되어 공공수역에 유입되지는 않더라도 결국은 공공수역에 유입될 가능성을 배제하기 어렵고 임의로 처리되는 과정에서 공공수역의 수질 및 수생태계를 오염시킬 위험이 있으므로, 본래의 처리공정을 벗어난 산업폐수의 배출행위를 규제할 필요성이 있다. ④ 앞서 본 물환경보전법의 입법목적, 조항의 취지와 문언의 객관적 의미 등에 비추어 보면, 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호에 규정한 '방지시설'이란 동법 제35조 제1항에서 정한 '배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 방지시설'을 의미하고, 이는 동법 제2조 제12호의 수질오염방지시설과 구분되며, 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호에서 금지하는 배출행위는 '배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출시설 밖으로 내보내는 행위', '방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 방지시설 밖으로 내보내는 행위'를 의미한다고 할 것이다. ⑤ 원고는 배출시설에서 배출되는 폐수나 방지시설에 유입되는 폐수를 배관을 통해 이중옹벽, 우수저장소로 보내 폐수처리 하는 내용 또는 이중옹벽, 우수저장소를 거치는 공정을 폐수처리공정의 일부로 하는 내용의 폐수배출시설 설치허가를 받거나 폐수처리공정에 관한 변경신고를 한 사실이 없다. 이중옹벽, 우수저장소가 비점오염저감시설이나 낙동강수계법상의 유출차단시설, 집수시설 또는 수질오염사고방지시설에 해당한다고 하더라도, 이는 물환경보전법 제35조에 정한 '배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 방지시설'이라고 할 수 없다.

나) 앞서 본 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호의 방지시설, 금지하는 행위의 의미와 앞서 본 사실관계 및 갑 제13, 27, 34, 66 내지 69호증, 을다 제2, 3, 5호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 고효율침전조의 폐수를 흘러넘치게 하고 위와 같이 흘러넘친 폐수 및 쿠션탱크의 폐수를 이중옹벽으로 유입하는 배관을 설치함으로써 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호에서 금지하는 위반행위를 하였다고 봄이 타당하다. ① 원고는 배출시설인 고효율침전조에 부속된 탱크의 수위계 고장으로 펌프가 작동하지 않아 위 침전조 탱크 내 세척수 일부를 공장 바닥으로 흘러넘치게 하였고, 위와 같이 유출된 세척수를 방지시설에 유입하지 않고 이중옹벽으로 유입하는 배관을 설치하였으며(제1처분사유), 방지시설인 침전조에서 쿠션탱크로 유입된 폐수를 허가받은 폐수처리공정과 달리 최종 방류구를 거치지 않고 이중옹벽으로 유입하는 배관을 설치하였다(제2처분사유). ② 원고는 돌발적인 사고로 고효율침전조, 쿠션탱크에서 폐수가 월류하였으나 원고의 완전한 관리 범위 내에 있어 환경상 위해를 가하지 않았으므로, 원고의 행위는 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호에 규정된 수질오염물질의 배출이나 배출할 수 있는 시설의 설치에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호는 '배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하는 행위', '방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하는 행위'를 금지하고 있을 뿐 거기에 배출이 고의로 이루어져야 한다는 제한이 없다. 행정법규 위반에 대한 제재처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 등 참조). 방지시설에 유입하지 않고 고효율침전조 밖으로 배출된 폐수와 쿠션탱크에 유입된 폐수가 최종 방류구를 거치지 않고 배관을 통해 이중옹벽, 우수저장소로 보내져 우수저장소에 저장된 빗물 등과 섞여 황산공정에 용수로 투입되었다가 폐수처리공정을 거쳐 방류되었다고 하더라도 이는 위반행위 이후의 후속조치에 불과하다고 할 것이다. ③ 원고는 조업으로 발생하는 폐수 중 일부는 공정에 재이용하는 것으로 폐수배출시설 설치허가를 받았는데, 주로 습식공정시설에서 발생한 폐수를 집수시설(PIT)에 모아 공정에 재이용하였다. 원고는 전해공정의 배출시설에서 발생되는 폐수 280㎥/일(pH : 3, COD : 6ppm, Cd : 0.007ppm, Pb : 0.03ppm, Cu : 0.09ppm, Zn : 22ppm)를 전량 재이용하는 것으로 폐수배출시설 설치허가를 받았으므로, 별도의 집수시설이 없는 전해공정 고효율침전조의 수위계를 미리 점검하여 고장이나 오작동으로 인하여 세척수가 흘러넘치지 않도록 할 주의의무가 있다. 원고가 이러한 주의의무를 다하지 않아 고효율침전조의 세척수를 흘러넘치게 하고도 이를 방지시설로 유입하지 아니하고 배출시설 밖으로 배출하고, 위와 같이 배출되는 폐수를 이중옹벽으로 보내는 배관을 설치하여 제1처분사유의 위반행위에 이른 것이다. ④ 원고는 2018년 7월경 종합집수조 보수를 위하여 피고에게 방지시설 개선계획서를 제출하며 2차 정수공정을 마친 폐수를 종합집수조가 아닌 쿠션탱크로 우회하도록 폐수처리계통의 임시 변경승인을 받았으나, 종합집수조에 비해 쿠션탱크의 용량이 작아 폐수가 넘칠 가능성이 있어 피고에게 별도로 변경신고를 하지 않은 채 쿠션탱크와 이중옹벽을 연결하는 배관 2개를 설치하였다. 원고는 종합집수조 보수를 마치고 2018. 11. 2. 피고에게 방지시설 개선완료보고를 한 이후에도 위와 같이 설치된 배관을 계속 존치시켰다가 제2처분사유의 위반행위에 이르렀다. 원고는 이 사건 이후인 2019. 5. 30. 피고에게 쿠션탱크의 폐수는 전단처리공정인 종합집수조, 중화조로 유입하여 처리하는 것으로 변경신고를 하였다. ⑤ 원고는 2009년 11월부터 2010년 4월까지 우수저장소(최대 담수용량 31,079㎥, 수위 8.75m)의 기존 차수막을 철거하고 EPDM(Ethylene-Propylene Diene Monomer) 재질의 차수막을 설치하는 보수공사를 하였고, 비점오염수 유출 방지를 위하여 2011년 12월부터 2017년 4월까지 B제련소 제1공장 이중옹벽을 37개 구획으로 나누어 철근콘크리트(200㎜ 두께)를 타설하고 방수 내산 라이닝(벽 3㎜, 바닥 5㎜ 두께)을 입힌 후 그 위에 내산 벽돌 조적작업을 하는 보수공사를 하였다. 그런데 이중옹벽, 우수저장소는 모두 상부가 개방된 시설로 집중강우 시 저장용량이나 이송펌프의 용량 문제로 인하여 낙동강수계로 저장된 빗물 등이 방류되거나 흘러넘칠 가능성이 충분히 있고, 우수저장소는 이중옹벽과 달리 터파기 후 차수막을 설치한 단순한 구조물에 불과하여 수밀성이 보장된다고 보기도 어렵다. 우수저장소에서 황산 쿨링타워로 연결된 송액관 외에는 다른 배관이 존재하지 않는다고 하여 우수저장소에 유입된 폐수가 전량 황산 쿨링타워에 재이용된다고 단정하기 어렵고 이를 뒷받침할 자료도 없다. 우수저장소에 유입되는 폐수는 다량의 빗물 등과 섞이게 되어 폐수의 재이용량 산정도 불가능할 것으로 보인다. 따라서 원고 주장과 같이 고효율침전조, 쿠션탱크에서 이중옹벽, 우수저장소로 유입된 폐수가 원고의 완전한 관리 범위 내에 있다고 볼 수 없다.

다) 위와 같이 이 사건 처분에는 그 처분사유가 존재한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 재량권 일탈ㆍ남용 주장에 관한 판단

1) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 처분기준에 부합한다고 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조).

2) 이와 같은 법리에 기초하여 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정을 모두 감안하더라도 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인한 원고의 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없고, 원고가 주장하는 사정과 제출한 증거만으로는 이 사건 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈ㆍ남용한 경우에 해당한다고 인정하기에 부족하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 원고의 B제련소는 약 713만 명의 급수원인 낙동강 상류²⁾에 입지하고 있고 그 규모, 생산량이 상당한바, 조업 과정에서 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 특정수질유해물질을 비롯한 다양한 수질오염물질이 발생한다. 따라서 원고는 허가받은 폐수처리방법과 처리공정에 따라 배출시설의 수질오염물질이 방지시설을 거쳐 배출허용기준 이하로 최종 방류구를 통해 배출되도록 물환경보전법령을 준수하여야 하고, 이를 통해 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 공공수역의 물환경 보전이라는 중대한 공익을 침해하지 않도록 하여야 한다. ② 원고는 2018. 2. 26. 수질오염물질이 포함된 세척수 약 490ℓ를 최종 방류구를 거치지 않고 토양에 배출하는 방법으로 물환경보전법 제38조 제1항 제2호 위반하여 피고로부터 2018. 4. 5. 조업정지 10일의 선행 처분을 받았음에도, 1년여 후 또다시 물환경보전법 제38조 제1항 제1호 및 제2호를 위반하는 이 사건 각 위반행위를 하였다. ③ 제1, 2처분사유의 각 위반행위에 대한 물환경보전법 시행규칙 제105조 제1항 [별표 22]에 따른 행정처분기준은 조업정지 3개월 30일이나, 피고는 물환경보전법 시행규칙 제105조 제2항 각 호의 사유를 참작하여 원고에 대하여 조업정지 기간을 1/2 감경하여 1개월 30일의 조업정지를 명하는 이 사건 처분을 하였다. ④ 원고는 이 사건 처분 이전에도 수차례 환경 관련 법규를 위반한 전력이 있다. 2016년부터 2018년까지 3년간 적발된 환경법령 위반사항은 폐수 및 대기배출시설 운영ㆍ관리 미흡, 대기 배출허용기준 초과, 수질 배출허용기준 초과, 수질오염물질 무단배출, 지정폐기물 관리기준 위반 등 총 36건에 이른다. ⑤ 고효율침전조, 쿠션탱크에서 이중옹벽, 우수저장소로 유입된 폐수가 빗물 등과 섞이고 그중 일부가 황산공정에 용수로 이용된 후 방지시설, 최종 방류구를 거쳐 방류된다고 하더라도, 원고의 배출시설, 방지시설의 비정상적 가동이 정당화될 수는 없다. ⑥ 원고가 주장하는 조업정지로 인한 경제적 손실은 원고의 위반행위로 인하여 부득이 수반되는 것이므로 이는 원고 스스로 극복해야 할 문제이고, 원고 주장과 같이 이 사건 처분의 이행을 위한 사전 준비기간이나 이행 후 생산량, 조업 효율 복구를 위한 기간이 필요하다고 하더라도 앞서 본 바와 같은 여러 사정이나 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익을 감안하면, 이 사건 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈ㆍ남용한 경우에 해당한다고 보기 어렵다.

4. 결론

원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.