서울행정법원 2025. 7. 10. 선고 2024구합64963 판결 [과밀부담금 부과처분 취소]

가. 주식회사 B는 [별지 1] 목록 제1항 기재 토지에 같은 목록 제2항 기재 건물(이하 '이 사건 건물'이라 한다)을 신축하였고, 2011. 1. 28. 이 사건 건물에 관하여 사용승인을 받은 후 2011. 4. 24. 소유권보존등기를 마쳤다. 이후 이 사건 건물은 C 주식회사, 주식회사 D를 거쳐 2022. 4. 25. 원고에게 매도된 후 같은 달 28. 원고 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌다.

나. 이 사건 건물은 주용도를 업무시설[업무시설(사무소), 운동시설, 제1, 2종 근린생활시설]로 하여 사용승인 받았는데, 이후 이 사건 건물이 임대되는 과정에서 일부 호실(***호, ****호, ****호, ****호, ****호, 이하 '이 사건 호실'이라 한다)의 용도가 여러 차례 변경되어 왔다. 원고는 이 사건 건물 매수 후 이 사건 호실을 업무시설(사무소)로 임대하기 위하여 그 용도를 업무시설(사무소)로 변경하기로 결정하고, 2023. 11. 22. 인터넷건축행정시스템(세움터)을 통하여 이 사건 호실의 용도변경 및 등기변경 등에 관한 민원을 작성하고 신청하는 업무를 주식회사 E(이하 'E'라 한다)에 포괄위임하였다.

다. E는 2023. 11. 27.경 서초구청에 이 사건 호실의 용도를 업무시설(사무소)로 변경하는 내용의 지상 건축물 용도변경 신고 신청서를 제출하였고, 서초구청은 2024. 1. 29. 인터넷건축행정시스템(세움터)을 통하여 E에 용도변경 신고가 신청대로 처리되었음을 알리면서 공과금으로 과밀부담금 729,286,340원(이하 '이 사건 과밀부담금'이라 한다), 면허세 27,000원을 납부할 것을 안내하였다. 그 내용은 [별지 2]와 같다.

라. 이 사건 건물에 관한 사용승인 당시 이 사건 호실의 용도와 이후 원고가 용도변경한 내역은 다음과 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 5, 8호증, 을 제1, 5호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

[별지 4] 관계 법령 기재와 같다.

3. 이 사건 과밀부담금 부과처분의 위법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 절차적 하자

가) 피고는 원고에게 이 사건 과밀부담금 부과처분과 관련하여 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않았다.

나) E는 이 사건 호실의 용도변경 신청에 관한 용역계약을 체결한 자에 불과한데도 피고는 E에 이 사건 과밀부담금 부과처분 통지서를 송달하였을 뿐 원고에게 직접 위 통지서를 송달하지 않았다.

다) 피고는 원고에게 불복절차에 관한 고지도 하지 않았다.

2) 실체적 하자

수도권정비계획법 제12조 제1항은 '과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물 등을 건축(신축, 증축, 용도변경)하는 경우 과밀부담금을 내야한다.'고 정하고 있는바, 위 과밀부담금은 서울특별시 등을 포함한 과밀지역에 업무용 건축물 등 인구집중을 유발하는 시설에 대하여 부과되는 것으로서 용도변경에 관련하여서는 용도변경 이전에는 인구집중유발시설에 해당하지 않지만 해당 용도변경으로 새롭게 인구집중유발시설이 되는 경우 부과되는 것이다. 이 사건 건물은 2011. 1. 28. 업무용 건축물로 사용승인 받았던 건축물이므로 원고가 이 사건 호실의 용도를 업무시설(사무소)로 용도변경한다고 하여 새롭게 인구집중을 유발하는 시설이 된다고 볼 수 없으므로 과밀부담금 부과대상이 아니다.

나. 처분의 사전통지 및 의견제출기회 부여 누락 여부에 대한 판단

1) 관련 법리

행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하고 있는 행정절차법은 제21조, 제22조에서, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 미리 일정한 사항을 통지하고 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 규정하고 있는바, 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지나 의견제출이 불필요하다고 인정될 만한 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

위 인정사실, 앞서 든 각 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고는 원고에게 이 사건 과밀부담금 부과처분에 대하여 사전통지 및 의견제출기회를 부여하지 않았다고 판단된다. 따라서 이 사건 과밀부담금 부과처분은 위법하므로 원고의 나머지 주장에 대해 더 살필 필요 없이 취소되어야 한다.

가) 피고는 당사자간 계약에 따라 실질적으로 이 사건 호실의 용도변경 관련 과밀부담금을 납부할 원고의 임차인인 F 주식회사(이하 'F'라 한다)에게 이 사건 과밀부담금 부과처분의 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 부여하였다고 주장한다. 그러나 수도권정비계획법 제12조 제1항에서 정한 과밀부담금의 납부의무자는 용도변경을 하는 이 사건 건물의 소유자인 원고이므로, 이 사건 과밀부담금의 부과처분도 원고에게 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였어야 한다. 또한 F가 원고와의 계약에 따라 실질적으로 이 사건 과밀부담금을 납부할 예정이라고 하더라도 원고를 대리하여 이 사건 과밀부담금 부과처분의 사전통지 및 의견제출 기회를 받을 권한이 있다고 볼 자료가 없으므로, 설령 피고가 F에 이 사건 과밀부담금 부과처분의 사전통지 및 의견제출기회를 부여하였다고 하더라도, 이를 원고에 대한 이 사건 과밀부담금 부과처분의 사전통지 및 의견제출기회 부여로 평가할 수는 없다.

나) 피고는 이 사건 과밀부담금 부과처분에 관한 사전통지서는 2023. 12. 12.자 용도변경 신고에 따른 과밀부담금 부과안내(을 제5호증의 1)이고, 본 처분서는 2024. 1. 29.자 용도변경 신고 신청서 처리알림(갑 제8호증)이라는 취지로 주장한다. 피고 명의의 을 제5호증의1은 [별지 3]과 같은바, 위 문서의 제목은 '용도변경 신고에 따른 과밀부담금 부과 안내'이고, 내용으로 '수도권정비계획법 제12조에 따라 과밀부담금을 다음과 같이 부과하였음을 알려드립니다.'고 하면서 부과내용과 부과내역, 산정식과 납부기한, 납부독촉 및 체납처분에 대한 사항이 구체적으로 기재되어 있다. 한편 서초구청장 명의의 갑 제8호증은 [별지 2]와 같은데, 위 문서의 제목은 '용도변경 신고 신청서 처리 알림'이고, 내용으로 '귀사에서 우리구에 제출하신 아래 지상 건축물 용도변경 신고 신청서는 건축법 제19조에 따라 아래와 같이 처리하였음을 알려드리오니 사용승인 전 공과금을 납부하여 주시기 바랍니다.'고 하면서 용도변경신청내용, 허가조건, 공과금내역으로 이 사건 과밀부담금과 면허세가 함께 기재되어 있다. 위 각 문서의 기재 내용이나 형식에 비추어보면, 을 제5호증의 1은 이 사건 과밀부담금 부과처분의 사전통지서라기 보다는 본 처분서로 보이고(피고 주장대로 사전통지서라면 피고는 본 처분을 서면으로 하지 않은 것이 된다), 갑 제8호증은 서초구청장이 한 이 사건 호실의 용도변경 신고에 대한 처리 알림에 불과하되 다만 그 내용으로 을 제5호증의 1을 통하여 이미 부과된 이 사건 과밀부담금의 납부를 안내하고 있는 것이라고 판단된다.

다) 을 제5호증의 1 이외에 피고가 이 사건 과밀부담금에 대하여 통지한 자료는 제출되어 있지 않다. 또한, 이 사건 과밀부담금 부과처분과 관련하여 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분을 할 필요가 있다거나, 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 등 처분의 사전통지나 의견청취 절차를 생략할 수 있는 사유에 해당한다고 볼 만한 사정도 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

목록 비실명화로 생략 끝.

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관계 법령 ▣ 수도권정비계획법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "수도권"이란 서울특별시와 대통령령으로 정하는 그 주변 지역을 말한다.

2. "수도권정비계획"이란 「국토기본법」 제6조 제2항 제1호에 따른 국토종합계획을 기본으로 하여 제4조에 따라 수립되는 계획을 말한다.

3. "인구집중유발시설"이란 학교, 공장, 공공 청사, 업무용 건축물, 판매용 건축물, 연수 시설, 그 밖에 인구 집중을 유발하는 시설로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 시설을 말한다. 제12조(과밀부담금의 부과ㆍ징수) ① 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ증축 및 공공 청사가 아닌 시설을 공공 청사로 하는 용도변경, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도변경을 말한다. 이하 같다)하려는 자는 과밀부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 내야 한다. ② 부담금을 내야 할 자가 대통령령으로 정하는 조합인 경우 그 조합이 해산하면 그 조합원이 부담금을 내야 한다. ③ 부담금 납부 의무의 승계, 연대(連帶) 납부 의무와 제2차 납부 의무에 관하여는 「국세기본법」 제23조부터 제25조까지 및 같은 법 제38조부터 제41조까지의 규정을 준용한다. ▣ 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.

1. 처분의 제목

2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소

3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거

4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법

5. 의견제출기관의 명칭과 주소

6. 의견제출기한

7. 그 밖에 필요한 사항

② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항 제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다.

1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우

2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우

3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다.

1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우

2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우

3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우

가. 인허가 등의 취소

나. 신분ㆍ자격의 박탈

다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소

② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다.

1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우

2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우

3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. ▣ 건축법 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다.

1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우

2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.

1. 자동차 관련 시설군

2. 산업 등의 시설군

3. 전기통신시설군

4. 문화 및 집회시설군

5. 영업시설군

6. 교육 및 복지시설군

7. 근린생활시설군

8. 주거업무시설군

9. 그 밖의 시설군

⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. 다만, 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만으로서 대수선에 해당되는 공사를 수반하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. ▣ 수도권정비계획법 시행령 제3조(인구집중유발시설의 종류 등)

4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 업무용 건축물, 판매용 건축물 및 복합 건축물. 다만, 지방자치단체가 출자하거나 출연한 법인의 사무소로 사용되는 건축물과 자연보전권역이 아닌 지역에 설치되는 「벤처기업육성에 관한 특별법」 제2조제4항에 따른 벤처기업집적시설 및 「국제회의산업 육성에 관한 법률 시행령」 제3조에 따른 국제회의시설 중 전문회의시설은 제외한다.

가. 업무용 건축물: 다음에 해당하는 시설(이하 "업무용시설" 이라 한다)이 주용도[해당 건축물의 업무용시설 면적의 합계가 「건축법 시행령」 별표 1의 분류에 따른 용도별 면적(이하 "용도별면적"이라 한다) 중 가장 큰 경우를 말한다. 이하 이 목에서 같다]인 건축물로서 그 연면적이 2만 5천제곱미터 이상인 건축물 또는 업무용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 업무용시설 면적의 합계가 2만 5천제곱미터 이상인 건축물

1) 「건축법 시행령」 별표 1 제10호마목의 연구소 및 같은 표 제14호 나목의 일반업무시설

2) 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설, 같은 표 제4호의 제2종 근린생활시설, 같은 표 제5호의 문화 및 집회시설(같은 호 라목 및 마목의 시설만 해당한다) 및 같은 표 제18호의 창고시설. 다만, 각 시설의 면적이 1)에 따른 시설 면적의 합계보다 작은 경우만 해당한다. 제16조(과밀부담금의 부과ㆍ징수) ① 법 제12조 제1항에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 서울특별시를 말하고, "대통령령으로 정하는 건축물"이란 제3조 제4호 다목의 복합 건축물을 말하며, "대통령령으로 정하는 용도변경"이란 제3조 제4호의 업무용시설, 판매용시설 및 복합시설(이하 "업무용시설등"이라 한다)이 아닌 시설에서 업무용시설등으로 용도를 변경하는 것을 말한다. ② 법 제12조 제2항에서 "대통령령으로 정하는 조합"이란 「도시 및 주거환경정비법」 제35조에 따른 정비사업조합이나 그 밖에 건축물의 건축을 위하여 관계 법률에 따라 구성된 조합을 말한다. 제17조(과밀부담금의 감면) 법 제12조에 따른 과밀부담금(이하 "부담금"이라 한다)의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다.

7. 건축물 중 부담금이 부과된 시설을 용도변경하는 경우에는 부담금을 부과하지 아니한다. ▣ 행정절차법 시행령 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조 제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다.

1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우

2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우

3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우

4. 법령 또는 자치법규(이하 "법령등"이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우

5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우. 끝.