헌법재판소 2026. 1. 29. 선고 2024헌바482 결정 [도시 및 주거환경정비법 제39조 제2항 위헌소원]

1. 사건개요

가. ○○아파트주택재건축정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 서울 송파구 (주소 생략) 일대 343,266.7㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에 관한 주택재건축정비사업을 시행할 목적으로 2020. 3. 24. 서울 송파구청장으로부터 조합설립인가를 받고 2020. 3. 25. 조합설립등기를 마쳤다.

나. 청구인들은 2020. 5. 22. 부친인 이△△로부터 이 사건 정비구역에 소재한 서울 송파구 ○○맨션 (주소 생략) (이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)의 소유권을 각 2분의 1씩 증여받아 2020. 5. 25. 소유권이전등기를 마쳤다.

다. 청구인들은 이 사건 조합에게 청구인들의 조합원 지위를 인정해 줄 것을 요구하였으나, 이 사건 조합은 ‘조합설립인가를 받은 이후 청구인들이 이 사건 부동산을 증여받은 이상, 청구인들은 도시 및 주거환경정비법 제39조 제2항에 따라 이 사건 조합의 조합원이 될 수 없다’는 입장을 밝혔다.

라. 이에 청구인들은 이 사건 조합을 상대로 청구인들에 대한 조합원 지위 확인의 소를 제기하였으나 2024. 11. 8. 청구를 모두 기각하는 제1심 판결이 선고되었다(당해 사건). 청구인들은 항소하였으나 2025. 5. 14. 항소 기각 판결이 선고되었고(서울고등법원 2024누71901), 2025. 6. 5. 위 판결이 확정되었다.

마. 청구인들은 제1심 계속 중 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제39조 제2항 중 ‘매매·증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속·이혼으로 인한 양도·양수의 경우는 제외한다’는 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2024. 11. 8. 기각되자(서울행정법원 2024아12188), 2024. 12. 16. 위 법률조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘도시정비법’이라 한다) 제39조 제2항 중 ‘매매·증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속·이혼으로 인한 양도·양수의 경우는 제외한다’는 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 그 청구의 내용은 ‘상속의 실질을 갖는 증여도 조합원 지위가 승계되는 예외에 해당해야 한다’는 것으로, 원칙적으로 조합원 지위 승계가 금지되는 것은 동의하나 그 예외를 지나치게 협소하게 규정하고 있는 것이 재산권을 침해한다는 주장으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건의 심판대상은 도시정비법 제39조 제2항 전체로 하되, 당해 사건에서 문제되는 ‘재건축사업’에 관한 부분으로 한정하기로 한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정된 것) 제39조 제2항 중 ‘재건축사업’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

도시 및 주거환경정비법(2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정된 것) 제39조(조합원의 자격 등) ② 「주택법」 제63조 제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매·증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속·이혼으로 인한 양도·양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.

1. 세대원(세대주가 포함된 세대의 구성원을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 근무상 또는 생업상의 사정이나 질병치료(「의료법」 제3조에 따른 의료기관의 장이 1년 이상의 치료나 요양이 필요하다고 인정하는 경우로 한정한다)·취학·결혼으로 세대원이 모두 해당 사업구역에 위치하지 아니한 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군으로 이전하는 경우

2. 상속으로 취득한 주택으로 세대원 모두 이전하는 경우

3. 세대원 모두 해외로 이주하거나 세대원 모두 2년 이상 해외에 체류하려는 경우

4. 1세대(제1항 제2호에 따라 1세대에 속하는 때를 말한다) 1주택자로서 양도하는 주택에 대한 소유기간 및 거주기간이 대통령령으로 정하는 기간 이상인 경우

5. 제80조에 따른 지분형주택을 공급받기 위하여 건축물 또는 토지를 토지주택공사등과 공유하려는 경우

6. 공공임대주택, 「공공주택 특별법」에 따른 공공분양주택의 공급 및 대통령령으로 정하는 사업을 목적으로 건축물 또는 토지를 양수하려는 공공재개발사업 시행자에게 양도하려는 경우

7. 그 밖에 불가피한 사정으로 양도하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 [관련조항] 주택법(2021. 1. 5. 법률 제17874호로 개정된 것) 제63조(투기과열지구의 지정 및 해제) ① 국토교통부장관 또는 시·도지사는 주택가격의 안정을 위하여 필요한 경우에는 주거정책심의위원회(시·도지사의 경우에는 「주거기본법」 제9조에 따른 시·도 주거정책심의위원회를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 심의를 거쳐 일정한 지역을 투기과열지구로 지정하거나 이를 해제할 수 있다. 이 경우 투기과열지구는 그 지정 목적을 달성할 수 있는 최소한의 범위에서 시·군·구 또는 읍·면·동의 지역 단위로 지정하되, 택지개발지구(「택지개발촉진법」 제2조 제3호에 따른 택지개발지구를 말한다) 등 해당 지역 여건을 고려하여 지정 단위를 조정할 수 있다. 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제39조(조합원의 자격 등) ③ 사업시행자는 제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 조합원의 자격을 취득할 수 없는 경우 정비사업의 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리를 취득한 자에게 제73조를 준용하여 손실보상을 하여야 한다. 도시 및 주거환경정비법(2017. 10. 24. 법률 제14943호로 개정된 것) 제73조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ① 사업시행자는 관리처분계획이 인가·고시된 다음 날부터 90일 이내에 다음 각 호에서 정하는 자와 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리의 손실보상에 관한 협의를 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 협의를 시작할 수 있다.

1. 분양신청을 하지 아니한 자

2. 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자

3. 제72조 제6항 본문에 따라 분양신청을 할 수 없는 자

4. 제74조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자

② 사업시행자는 제1항에 따른 협의가 성립되지 아니하면 그 기간의 만료일 다음 날부터 60일 이내에 수용재결을 신청하거나 매도청구소송을 제기하여야 한다. ③ 사업시행자는 제2항에 따른 기간을 넘겨서 수용재결을 신청하거나 매도청구소송을 제기한 경우에는 해당 토지등소유자에게 지연일수(遲延日數)에 따른 이자를 지급하여야 한다. 이 경우 이자는 100분의 15 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 이율을 적용하여 산정한다. 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정된 것) 제37조(조합원) ① 법 제39조 제2항 제4호에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 말한다. 이 경우 소유자가 피상속인으로부터 주택을 상속받아 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 주택의 소유기간 및 거주기간을 합산한다.

1. 소유기간: 10년

2. 거주기간(「주민등록법」 제7조에 따른 주민등록표를 기준으로 하며, 소유자가 거주하지 아니하고 소유자의 배우자나 직계존비속이 해당 주택에 거주한 경우에는 그 기간을 합산한다): 5년 도시 및 주거환경정비법 시행령(2021. 7. 13. 대통령령 제31892호로 개정된 것) 제37조(조합원) ② 법 제39조 제2항 제6호에서 “대통령령으로 정하는 사업”이란 공공재개발사업 시행자가 상가를 임대하는 사업을 말한다. ③ 법 제39조 제2항 제7호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 조합설립인가일부터 3년 이상 사업시행인가 신청이 없는 재건축사업의 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자(소유기간을 산정할 때 소유자가 피상속인으로부터 상속받아 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다. 이하 제2호 및 제3호에서 같다)가 사업시행인가 신청 전에 양도하는 경우

2. 사업시행계획인가일부터 3년 이내에 착공하지 못한 재건축사업의 토지 또는 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자가 착공 전에 양도하는 경우

3. 착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 재개발사업·재건축사업의 토지를 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 경우

4. 법률 제7056호 도시및주거환경정비법 일부개정법률 부칙 제2항에 따른 토지등소유자로부터 상속·이혼으로 인하여 토지 또는 건축물을 소유한 자

5. 국가·지방자치단체 및 금융기관(「주택법 시행령」 제71조 제1호 각 목의 금융기관을 말한다)에 대한 채무를 이행하지 못하여 재개발사업·재건축사업의 토지 또는 건축물이 경매 또는 공매되는 경우

6. 「주택법」 제63조 제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정되기 전에 건축물 또는 토지를 양도하기 위한 계약(계약금 지급 내역 등으로 계약일을 확인할 수 있는 경우로 한정한다)을 체결하고, 투기과열지구로 지정된 날부터 60일 이내에 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제3조에 따라 부동산 거래의 신고를 한 경우

3. 청구인들의 주장

가. 심판대상조항의 입법목적은 투기과열지구 내 조합원 지위의 양도를 방지함으로써 부동산 투기를 막는 것인데, 조합원 지위를 가지고 있는 자가 투기 목적 없이 해당 정비사업의 건축물 또는 토지(이하 ‘토지등’이라 한다)를 자신의 직계비속 등에게 증여하는 경우는 심판대상조항의 입법목적과는 무관하다. 그럼에도 심판대상조항은 이러한 경우에도 예외를 인정하지 않고 일률적으로 조합원 지위 승계를 제한하고 있으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 증여자 또는 수증자의 재산권을 침해한다.

나. 심판대상조항은 상속으로 인한 양도·양수에 대해서는 예외적으로 조합원의 지위를 인정하고 있으나, ‘실질적인 상속으로써 증여받은 자’에 대해서는 ‘상속으로 인하여 양수한 자’와 실질적인 차이가 없음에도 불구하고 예외를 인정하지 않아 양자를 다르게 취급하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 조합원의 자격 내지 지위는 재건축 후 건축물 등에 대한 분양청구권을 내포하고 있다. 따라서 조합원이 토지등을 양도하는 것을 금지하지는 않더라도, 토지등의 소유권과 불가분적으로 결합되어 있는 ‘조합원 지위’의 처분을 제한하는 법률은 조합원의 재산권을 제한하는 것이라 할 수 있다(헌재 2025. 1. 23. 2021헌마653). 심판대상조항이 투기과열지구로 지정된 구역에서 재건축사업을 시행하는 경우 조합설립인가 이후부터는 정비사업의 대상인 토지등을 증여받더라도 조합원이 될 수 없도록 규정하면서 그에 대한 예외를 규정하고 있지 않은 것이 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 재산권을 침해하는지 문제된다.

(2) 청구인들은 심판대상조항이 ‘토지등을 상속받은 자’와 달리 ‘토지등을 실질적인 상속으로써 증여받은 자’는 조합원이 될 수 없도록 하는 것이 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 위와 같은 청구인들의 주장은, 결국 심판대상조항이 ‘토지등을 상속받은 자’에 대해서는 조합원이 될 수 있는 예외를 두고 있으나 ‘토지등을 실질적인 상속으로써 증여받은 자’에게는 예외를 두고 있지 않아 정당한 권리를 취득하지 못한다는 것으로, 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반해 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 않다. 따라서 이 사건에서 심판대상조항의 과잉금지원칙 위반 여부를 검토하는 이상, 청구인들의 위 주장에 관하여는 별도로 판단하지 않기로 한다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 심사기준

토지의 개발이나 건축에는 토지재산권의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 그러나 그렇다고 하더라도 토지와 관련된 재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용·수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2025. 1. 23. 2021헌마653 참조). 다만 재산권에 대한 제한의 허용정도는 그 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지는 것으로, 그 이용이나 처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 폭넓게 가질 수 있다. 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여(제23조 제2항), “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”(제122조)라고 하고, “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”(제35조 제3항)라고 규정한다. 따라서 주거환경을 효율적으로 정비하기 위한 재산권 제한 조치에는 상당한 입법재량이 인정된다(헌재 2017. 10. 26. 2016헌바301 참조).

(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

투기과열지구 내의 토지등 양도에 대하여 조합원 지위의 승계를 제한하면 재건축사업 이후의 시세차익만을 노리고 토지등을 양수하려는 투기수요를 차단할 수 있고, 그로 인해 신규 공급되는 재건축부동산의 가격 상승 및 주변지역 부동산의 가격 동반 상승이 억제되면 국민의 주거 안정을 확보하는데 도움이 된다. 다만, 조합원 지위 승계에 대한 아무런 예외도 인정하지 않는다면 다른 지역으로의 이주가 불가피한 사정이 있거나 1세대 1주택자로서 장기간 토지등을 보유한 실거주자, 상속 등 불가피한 사정을 통해 토지등을 승계 받은 자 등에게는 지나친 불이익이 될 수 있다. 따라서 심판대상조항은 부동산 투기 수요를 차단하되, 투기 목적을 갖지 않은 조합원에 한해서는 조합원 지위의 승계를 인정하여 그들의 실질적인 부동산 양도 기회를 보호하고자 하는 것이므로, 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다(헌재 2025. 1. 23. 2021헌마653 참조).

(3) 침해의 최소성

(가) 심판대상조항은 매매·증여와 같이 ‘투기 의도가 개입될 수 있는 재산 이동’을 차단하려는 것으로, 상속은 허용하되 증여는 불허하는 구별은 투기과열지구 내에서의 투기 억제라는 입법목적을 실현하기 위한 것이다. 또한 심판대상조항은 투기 우려가 큰 지역(투기과열지구) 및 시점(조합설립인가 후)에 한정해서만 조합원 지위의 승계를 제한하고 있는데, 이와 같은 방식은 입법목적 달성을 위해 필요한 부분만을 최소한으로 제한하는 방식이므로 침해의 최소성에 부합한다.

(나) 심판대상조항은 토지등의 증여 자체를 금지하지는 않고, 다만 조합원이라는 특수한 지위에 대해서만 승계를 제한하고 있다. 또한 심판대상조항에 의해 조합원의 지위를 취득할 수 없는 경우에는 사업시행자로부터 이에 대한 손실보상을 받을 수 있다(도시정비법 제39조 제3항, 제73조).

(다) 심판대상조항은 토지등의 양도·양수에 의한 조합원 지위의 승계를 일반적으로는 금지하고 있으나, 불가피한 경우의 양도·양수에 대해서는 상당한 예외를 인정하고 있다. 심판대상조항은 양수인이 상속·이혼을 통해 토지등을 양수한 경우뿐만 아니라, 양도인에게 투기목적이 없는 경우가 객관적으로 확인될 수 있고 부득이하게 토지등을 양도할 필요가 있는 경우, 즉 양도인이 근무상 또는 생업상의 사정이나 질병 치료·취학·결혼으로 이주하는 경우, 상속으로 취득한 주택으로 세대원 모두 이전하는 경우, 세대원 모두 해외로 이주하거나 2년 이상 해외에 체류하려는 경우, 1세대 1주택자로서 양도하는 주택에 대한 소유기간 및 거주기간이 장기간인 경우, 재개발사업·재건축사업이 정상적으로 진행되지 않고 있는 경우, 양도인이 국가·지방자치단체 및 금융기관에 대한 채무를 이행하지 못하여 토지등이 경매 또는 공매되는 경우 등 양수인이 조합원 지위를 승계할 수 있는 다양한 예외사유를 규정하고 있다.

(라) 청구인들은 심판대상조항이 조합원 지위가 승계되는 예외 사유로 상속을 규정하고 있으면서도, ‘토지등의 소유자가 생전 상속의 수단으로 증여를 선택하는 경우’와 같은 사정은 예외 사유로 인정하고 있지 않은 점을 문제 삼는다. 그러나 입법자가 상속은 예외 사유로 규정하되 증여를 예외 사유로 규정하지 않은 것은 당사자 간의 자의적 계약에 해당하는 증여까지 예외로 규정할 경우 남용·회피의 경로가 광범위하게 열릴 우려를 고려한 것으로 보인다. 또한 청구인들이 주장하는 것과 같이 증여의 예외를 설계하기 위해서는 개별적 예외사유를 일일이 열거하거나, 증여의 동기 등 주관적 사유에 대한 심사를 요구하는 등 새로운 제도의 형성과 운영을 전제로 하므로 상당한 사회적·경제적 비용을 발생시킨다.

(마) 청구인들은 심판대상조항이 토지등의 소유자로 하여금 생전 상속의 수단으로 증여를 선택하지 못하게 함으로써 토지등의 소유자의 재산권을 침해한다고 주장하나, 심판대상조항은 토지등의 소유자의 유증·상속의 자유를 부정하는 것이 아니라 다만 증여에 따른 조합원 지위 승계의 효과를 제한할 뿐이므로, 심판대상조항이 토지등의 소유자의 재산권을 과도하게 제한하고 있다고 보기 어렵다.

(바) 이상의 사정을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.

(4) 법익의 균형성

심판대상조항이 조합원 지위 승계를 제한함으로써 달성하고자 하는 공익인 ‘투기과열지구 내 토지등에 대한 투기 억제를 통한 재건축주택 및 주변지역 부동산의 가격상승 억제’는 국민의 주거 안정에 직결되는 것으로 매우 중대한 반면, 청구인들이 받게 되는 재산권의 제한은 조합원 지위를 전매하지 못하여 해당 부동산을 조합원 지위가 승계되는 부동산만큼의 가격으로 양도하지 못하거나, 토지등을 양수하더라도 조합원 지위를 인정받지 못하는 대신 현금청산 대상이 되어 조합 또는 제3자에게 개발이익이 포함된 가격으로 양도해야 하는 것에 불과하므로, 해당 부동산을 양수한 자에게 과도한 재산상 불이익을 가하는 것이라고 보기 어렵다(헌재 2025. 1. 23. 2021헌마653 참조). 따라서 심판대상조항이 법익의 균형성을 위반하였다고 볼 수는 없다.

(5) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁