헌법재판소 2025. 2. 27. 선고 2021헌마1313 결정 [가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인 ○○한우회는 안성시의 한우농가로 구성된 영농조합법인이고, 청구인 ○○협동조합은 안성시에 거소나 주소 또는 사업장이 있는 축산업자들로 구성된 지역축산업협동조합이다. 청구인 강○○ 외 13은 안성시 일대에서 가축사육업을 영위하거나 가축사육업에 종사하고자 하는 사람들이다.

나. 청구인들은, ① 시장·군수·구청장으로 하여금 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 한 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제8조 제1항과 ② 일정한 경우 예외적으로 가축사육 제한구역에서 가축분뇨배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다)의 신축, 증축, 개축, 재축(이하 ‘신축 등’이라 한다)을 허용할 수 있도록 한 ‘안성시 가축사육의 제한에 관한 조례’ 제3조 제2항이 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2021. 10. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 구 ‘안성시 가축사육의 제한에 관한 조례’(2016. 8. 4. 경기도안성시조례 제1270호로 전부개정되고, 2021. 7. 16. 경기도안성시조례 제1765호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 조례’라 한다) 제3조 제2항과 ‘안성시 가축사육의 제한에 관한 조례’(2021. 7. 16. 경기도안성시조례 제1765호로 개정된 것) 제3조 제2항 모두에 대하여 심판청구를 하였으나, 주된 주장 취지는 구 조례가 개정된 후 새로운 조례로 인하여 기본권 침해가 발생하였다는 것이므로, 구 조례 제3조 제2항은 심판대상에서 제외하기로 한다.

나. 청구인들은 ‘안성시 가축사육의 제한에 관한 조례’ 제3조 제2항 전체에 대하여 심판청구를 하였으나, 제3조 제2항 본문 및 단서 제3호에 대하여는 고유의 위헌 주장이 없으므로 심판대상에서 제외하기로 한다. 청구인들은 위 조례 제3조 제2항 단서 제2호와 관련하여, 안성시로부터 신규 후계농업경영인으로 선정되어 축사를 신축하고자 하는 경우에는 ‘선정된 사람의 주소지와 같은 읍·면으로 한정’하고, ‘해당 법정리 및 연접 법정리 주민 세대주 60퍼센트 이상의 동의를 받은 경우’에만 배출시설의 신축을 허용할 수 있도록 한 것을 문제삼고 있으므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.

다. 따라서 이 사건 심판대상은 ① ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제8조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② ‘안성시 가축사육의 제한에 관한 조례’(2021. 7. 16. 경기도안성시조례 제1765호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제3조 제2항 단서 제1호(이하 ‘축산농가조항’이라 한다) 및 ③ 제2호 중 ‘선정된 사람의 주소지와 같은 읍·면으로 한정하고’ 부분과 ‘해당 법정리 및 연접 법정리 주민 세대주 60퍼센트 이상의 동의를 받아야 하고’ 부분(이하 ‘후계농업경영인조항’이라 하고, 축산농가조항과 합하여 ‘이 사건 조례조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것) 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.

1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역

2. "수도법" 제7조에 따른 상수원보호구역, "환경정책기본법" 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역

3. "한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률" 제4조 제1항, "낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률" 제4조 제1항, "금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률" 제4조 제1항, "영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률" 제4조 제1항에 따라 지정·고시된 수변구역

4. "환경정책기본법" 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역

5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시·도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역 안성시 가축사육의 제한에 관한 조례(2021. 7. 16. 경기도안성시조례 제1765호로 개정된 것) 제3조(가축사육의 제한구역) ② 가축사육 제한구역에서는 배출시설을 신축, 증축, 개축, 재축을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 허용할 수 있다.

1. 법 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고가 되어 있는 농가(법인 포함)가 기존 배출시설을 철거하고 배출시설 설치허가나 신고면적 내에서 환경개선과 악취저감을 위한 축사 신축, 증축, 개축, 재축을 하고자 하는 경우(다만, 별표 1의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설기준을 준수하는 경우에 한하여 허용한다)

2. 안성시로부터 신규 후계농업경영인으로 선정되어 축사를 신축하고자 하는 경우에는 선정된 사람의 주소지와 같은 읍·면으로 한정하고, 주거밀집지역으로부터 500미터 이상 떨어져야 하며, 해당 법정리 및 연접 법정리 주민 세대주 60퍼센트 이상의 동의를 받아야 하고, 기업형 축사 면적 초과 및 증축은 불가하다. [관련조항] 안성시 가축사육의 제한에 관한 조례(2021. 7. 16. 경기도안성시조례 제1765호로 개정된 것) 제3조(가축사육의 제한구역) ② 가축사육 제한구역에서는 배출시설을 신축, 증축, 개축, 재축을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 허용할 수 있다.

3. 국가나 지방자치단체가 추진하는 시책인 경우 시장이 판단하여 허용할 수 있다. 구 안성시 가축사육의 제한에 관한 조례(2016. 8. 4. 경기도안성시조례 제1270호로 전부개정되고, 2021. 7. 16. 경기도안성시조례 제1765호로 개정되기 전의 것) 제3조(가축사육의 제한구역) ② 가축사육 제한구역에서는 배출시설을 신축, 증축, 개축, 재축을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 허용할 수 있다.

1. 축산법 제22조에 의한 가축사육업 등록이 되어 있거나 축산업 허가가 되어 있는 기존 축산농가(법인 포함) 또는 법 제11조에 의한 배출시설 설치허가나 신고가 되어 있는 농가(법인 포함)가 기존 배출시설을 철거하고 가축사육업 등록면적, 축산업 허가면적 또는 배출시설 설치허가나 신고면적 내에서 환경개선과 악취저감을 위한 축사신축, 증축, 개축, 재축을 하고자 하는 경우(다만, 별표 1의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설기준을 준수하는 경우에 한하여 허용한다)

2. "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"에 따라 축사를 가축사육 제한구역으로 이전하는 경우

3. 주거밀집지역 및 주거밀집지역으로부터 100m 이내에 있는 축사를 가축사육 제한구역 내로 이전하는 경우. 다만, 기존 축사는 이전 축사 준공일로부터 6개월 이내에 철거하거나 다른 용도로 변경해야 하며, 이전하는 지역은 같은 마을의 법정리로 한정한다.

4. 안성시로부터 신규 후계농업경영인으로 선정되어 축사를 신축하고자 하는 경우 단, 주거밀집지역으로부터 500m 이상 떨어져야 하고, 기업형 축사 면적 초과 및 증축은 불가하다.

5. 국가나 지방자치단체가 추진하는 시책인 경우 시장이 판단하여 허용할 수 있다.

3. 청구인들의 주장

가. 이 사건 법률조항

이 사건 법률조항은 시장·군수·구청장이 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 가축분뇨법의 목적, 규정 내용, 가축사육 제한구역의 규정 취지 등을 체계적, 유기적으로 살펴보아도 가축사육 제한구역의 지정 요건이나 범위에 관한 그 대강의 내용을 예측할 수 없으므로 포괄위임금지원칙에 위반된다.

나. 이 사건 조례조항

(1) 축산농가조항

(가) ‘축산법 제22조에 의한 가축사육업 등록이 되어 있거나 축산업 허가가 되어 있는 기존 축산농가’와 ‘가축분뇨법 제11조에 의한 배출시설 설치허가나 신고가 되어 있는 농가’를 달리 볼 여지가 없음에도 축산농가조항이 전자에 대하여 축사의 신축 등을 허용할 수 있는 특례를 인정하지 아니한 것은 가축사육업자의 재산권, 직업의 자유 및 평등권을 침해한다.

(나) 축산농가조항이 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따라 축사를 가축사육 제한구역으로 이전하는 경우에 배출시설의 신축 등을 허용할 수 있는 특례를 인정하지 아니한 것은, 공익사업으로 인하여 축사의 이전이 불가피한 가축사육업자로 하여금 실질적으로 폐업에 이르도록 하는 것이나 다름없다. 또한 축산농가조항이 주거밀집지역 및 주거밀집지역으로부터 100미터 이내에 있는 축사를 가축사육 제한구역 내로 이전하는 경우에 배출시설의 신축 등을 허용할 수 있는 특례를 인정하지 아니한 것은, 배출시설의 총량에 영향을 미치지 아니하면서 축사의 환경을 개선하는 것까지 제한하는 것으로 가축분뇨법의 제정목적이나 가축사육 제한구역을 두도록 한 이 사건 법률조항의 입법취지에 부합하지 아니한다. 따라서 축산농가조항은 과잉금지원칙을 위반하여 가축사육업자의 재산권, 직업의 자유, 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다.

(2) 후계농업경영인조항

(가) 후계농업경영인조항이 신규 후계농업경영인으로 선정된 사람의 주소지와 같은 읍·면에서만 배출시설의 신축을 허용할 수 있도록 한 것은, 후계농업경영인으로 하여금 자신의 주소지를 이전하도록 강제하는 것으로 가축사육업에 종사하려는 자의 거주·이전의 자유를 침해한다.

(나) 후계농업경영인조항이 ‘해당 법정리 및 연접 법정리 주민 세대주 60퍼센트 이상의 동의를 받은 경우’에만 축사를 신축할 수 있도록 한 것은, 배출시설 신축 등의 허가요건을 가중한 것으로 모법의 위임범위를 일탈하여 법률유보원칙에 위반되고, 배출시설의 신축을 불가능하게 한 것이나 다름없어서 가축사육업에 종사하려는 자의 재산권, 직업의 자유, 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다.

4. 판단

가. 청구인 ○○한우회 및 ○○협동조합의 심판청구

단체는 원칙적으로 단체 자신의 기본권을 직접 침해당한 경우에만 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있을 뿐이고 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구할 수는 없다(헌재 2014. 7. 24. 2009헌마256등 참조). 청구인 ○○한우회는 안성시의 한우농가로 구성된 영농조합법인이고, 청구인 ○○협동조합은 안성시에 거소나 주소 또는 사업장이 있는 축산업자들로 구성된 지역축산업협동조합으로 배출시설 신축 등의 규제를 받는 직접적인 대상이 아니므로, 위 청구인들의 심판청구 부분은 기본권 침해의 자기관련성을 갖추지 못하여 부적법하다.

나. 나머지 청구인들의 심판청구

법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 일반적으로 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령조항에 의하여 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈 등 기본권을 침해받아야 한다. 따라서 법령조항이 구체적인 집행행위를 예정하고 있는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마55등; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌마949 등 참조).

(1) 이 사건 법률조항

이 사건 법률조항은 시장·군수·구청장이 가축사육 제한구역을 지정·고시하여 해당 구역 내에서 가축의 사육을 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 시장·군수·구청장의 재량사항으로 규정된 가축사육 제한구역의 지정 또는 해제, 가축사육제한명령 등의 집행행위를 통하여 비로소 기본권 제한이 이루어지므로, 이 사건 법률조항에 대한 심판청구 부분은 직접성의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 2018. 3. 7. 2018헌마121 제2지정부 참조).

(2) 이 사건 조례조항

이 사건 조례조항으로 인한 기본권 제한은 안성시장의 배출시설 설치허가 또는 불허가 처분이라는 집행행위를 예정하고 있다. 더욱이 이 사건 조례 제3조 제2항 단서 제3호는 "국가나 지방자치단체가 추진하는 시책인 경우 시장이 판단하여 허용할 수 있다."라고 규정하고 있으므로, 이 사건 조례조항이 정한 예외적 허용사유에 해당하지 않더라도 국가나 지방자치단체가 추진하는 시책인 경우에는 시장이 재량으로 판단하여 배출시설의 신축 등을 허가할 수 있다. 그렇다면 청구인들에 대한 현실적이고 구체적인 기본권 침해의 효과는 이 사건 조례조항에 근거한 배출시설 설치 불허가라는 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 발생하는 것이고, 그러한 처분이 있기 전에 이 사건 조례조항만으로 청구인들의 구체적인 권리·의무나 법적 지위에 직접적인 영향을 미친다고 볼 수 없다(헌재 2023. 10. 26. 2020헌마158 참조). 한편 집행행위가 존재하는 경우라도 그 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나 그러한 절차가 있다 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 기본권 침해를 당한 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것에 지나지 않는 경우에는 직접성 원칙의 예외가 인정된다(헌재 2017. 9. 28. 2016헌마964 참조). 그런데 배출시설의 신축 등에 대한 불허가 처분을 받은 신청인은 일반 행정쟁송의 방법을 통하여 구제받을 수 있고, 해당 소송에서 재판의 전제로서 불허가 처분의 근거가 된 이 사건 조례조항의 위헌, 위법을 주장할 수 있으므로, 위와 같은 직접성 원칙의 예외에 해당한다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 조례조항에 대한 심판청구 부분은 직접성의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [/] [/] [/]

재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선

[별지] 청구인 명단

1. ○○한우회

대표자 김○○

2. ○○협동조합

대표자 조합장 정○○

3. 강○○

4. 고○○

5. 김□□

6. 김△△

7. 김▽▽

8. 김○○

9. 김◇◇

10. 송○○

11. 유○○

12. 윤○○

13. 이○○

14. 이□□

15. 장○○

16. 정○○

청구인들의 대리인 법무법인 대화 담당변호사 이형찬, 오민영