헌법재판소 2024. 3. 28. 선고 2020헌바480 결정 [지방세법 제81조 제3항 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인은 ‘포항제철소 내의 한 소결로(철광석 등을 가열하여 쇳물의 원료가 되는 소결광을 제조하는 시설)에서 배출된 대기오염물질이 대기환경보전법이 정한 배출허용기준을 초과하였다.’는 이유로 대기환경보전법에 따라 2018. 4. 23. 경상북도지사로부터 해당 소결로를 대상으로 한 개선명령을 받았다.

나. 청구인은 2018. 7. 27. 포항시 남구청장에게 2018년 귀속 주민세 재산분을 신고하면서, 위와 같은 개선명령을 감안하여, 포항제철소 전체 연면적 중 비과세대상 면적을 제외한 면적에 구 지방세법(2017. 12. 26. 법률 제15292호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것) 제81조 제3항에 따른 세율(표준세율에 100분의 200을 곱한 세율)을 적용하여 계산한 금액을 납부할 세액으로 신고하였고, 같은 달 31. 이를 납부하였다.

다. 청구인은 2018. 10. 12. 포항시장에게, ‘개선명령 대상이 된 소결로를 포함하고 있는 소결공장의 연면적에 대해서만 지방세법 제81조 제3항의 중과세율을 적용하고, 나머지 사업소 연면적에 대해서는 지방세법 제81조 제1항의 표준세율을 적용하여야 한다.’고 주장하면서 초과 세액의 환급을 구하는 내용의 경정청구를 하였으나, 포항시 남구청장은 2018. 10. 29. 이를 거부하는 처분을 하였다.

라. 청구인은 위 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 7. 17. 그 청구가 기각되자(대구지방법원 2019구합20503), 항소하고 그 소송 계속 중 구 지방세법 제81조 제3항 중 ‘오염물질 배출사업소’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 대구고등법원은 2020. 8. 11. 청구인의 항소를 기각하고(대구고등법원 2019누4357), 위헌법률심판제청신청도 기각하였다(대구고등법원 2020아112). 이에 청구인은 상고하였으나, 2021. 1. 14. 심리불속행으로 상고가 기각되었다(대법원 2020두48659).

마. 청구인은 2020. 8. 18. 위헌법률심판제청신청 기각결정문을 송달받고, 2020. 9. 15. 구 지방세법 제81조 제3항 중 ‘오염물질 배출사업소’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 오염물질 배출사업소에 대한 중과세 자체가 위헌이라고 주장하는 것이 아니라, 오염물질의 배출량 내지 오염물질 배출시설의 연면적이 아닌 사업소 전체의 연면적을 기준으로 주민세 재산분을 중과하는 것이 위헌이라고 주장하고 있으므로, 구 지방세법 제81조 제3항 전부에 대하여 심판을 구하는 것으로 본다. 이 사건의 심판대상은 구 지방세법(2017. 12. 26. 법률 제15292호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제81조 제3항이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 지방세법(2017. 12. 26. 법률 제15292호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것) 제81조(세율) ③ 폐수 또는「폐기물관리법」제2조 제3호에 따른 사업장폐기물 등을 배출하는 사업소로서 대통령령으로 정하는 오염물질 배출사업소에 대하여는 제1항의 세율의 100분의 200으로 한다. [관련조항] 구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것) 제81조(세율) ① 재산분의 표준세율은 사업소 연면적 1제곱미터당 250원으로 한다. 폐기물관리법(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

3. “사업장폐기물”이란「대기환경보전법」,「물환경보전법」또는「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다. 구 지방세법 시행령(2018. 1. 16. 대통령령 제28583호로 개정되고, 2020. 12. 31. 대통령령 제31343호로 개정되기 전의 것) 제83조(오염물질 배출 사업소) 법 제81조 제3항에서 “대통령령으로 정하는 오염물질 배출 사업소”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업소로서「지방세기본법」제34조 제1항에 따른 납세의무 성립일 이전 최근 1년 내에 행정기관으로부터「물환경보전법」또는「대기환경보전법」에 따른 개선명령ㆍ조업정지명령ㆍ사용중지명령 또는 폐쇄명령(이하 이 조에서 “개선명령등”이라 한다)을 받은 사업소(해당 법률에 따라 개선명령등을 갈음하여 과징금이 부과된 사업소를 포함한다)를 말한다. 1.「물환경보전법」제33조에 따른 폐수배출시설 설치의 허가 또는 신고 대상 사업소로서 같은 법에 따라 배출시설 설치의 허가를 받지 아니하였거나 신고를 하지 아니한 사업소 2.「물환경보전법」에 따른 배출시설 설치의 허가를 받거나 신고를 한 사업소로서 해당 사업소에 대한 점검 결과 부적합 판정을 받은 사업소 3.「대기환경보전법」 제23조에 따른 대기오염물질배출시설 설치의 허가 또는 신고 대상 사업소로서 같은 법에 따라 배출시설 설치의 허가를 받지 아니하였거나 신고를 하지 아니한 사업소

4. 「대기환경보전법」에 따른 배출시설 설치의 허가를 받거나 신고를 한 사업소로서 해당 사업소에 대한 점검 결과 부적합 판정을 받은 사업소

3. 청구인의 주장

가. 심판대상조항에 따른 중과세는 오염물질을 배출한 자에게 환경 개선비용을 부담시킬 목적으로 부과하는 ‘정책적 조세’ 또는 ‘원인자 부담금’의 성격을 가지고 있다. ‘오염물질 배출 행위의 규제’라는 정책 목적은 ‘오염물질을 배출하는 정도’ 또는 ‘환경오염유발 정도’와 관련되어 있으므로 이에 비례하여 주민세 재산분을 중과하여야 하는데, ‘사업소 전체의 연면적’과 ‘오염물질 배출 행위’ 사이에는 아무런 상관관계가 없다. 그럼에도 ‘사업소 전체의 연면적’을 기준으로 주민세 재산분을 중과하는 것은 오염물질 배출행위와 무관한 재산에 대해서까지 중과세를 하는 것이므로, 과잉금지원칙에 위배된다.

나. 심판대상조항은 ‘오염물질 배출량’과는 관계없이 ‘사업소 전체의 연면적’을 기준으로 주민세 재산분 중과세율을 적용하도록 하여 ‘오염물질 배출량은 적으나 그에 비해 보유 사업소의 연면적이 넓은 납세자’를 ‘오염물질 배출량이 상대적으로 많으나 그에 비해 보유 사업소의 연면적이 좁은 납세자’에 비해 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로, 헌법상 조세평등의 원칙에 위배된다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 청구인은, 심판대상조항이 오염물질의 배출량이나 오염물질 배출시설의 연면적과 상관없이 사업소 전체의 연면적을 기준으로 주민세 재산분의 중과세율을 적용하도록 규정함으로써 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 주장하고 있으므로, 이를 살펴본다.

(2) 청구인은, ‘오염물질 배출량은 적으나 그에 비해 보유 사업소의 연면적이 넓은 납세자’가 ‘오염물질 배출량은 상대적으로 많으나 그에 비해 보유 사업소의 연면적이 좁은 납세자’보다 더 많은 세금을 부담하도록 하는 심판대상조항이 조세평등의 원칙에 위배된다고 주장한다. 그런데 위와 같은 청구인의 주장은 결국 심판대상조항이 오염물질 배출사업소에 대하여 오염물질 배출량 등이 아닌 ‘사업소 전체의 연면적’을 기준으로 주민세 재산분의 중과세율을 적용하도록 한 것이 위헌이라는 취지로서, 심판대상조항이 재산권을 침해한다는 주장과 실질적으로 동일하므로, 청구인의 위 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 심사기준

조세 관련 법률의 목적이나 내용은 기본권 보장의 헌법이념과 이를 뒷받침하는 과잉금지원칙 등 헌법상의 제반 원칙에 합치되어야 하므로, 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다. 다만 심판대상조항은 오염물질 배출사업소에 대한 주민세 재산분의 중과세율을 규정한 조항이고, 이러한 사항을 정함에 있어서는 주민세 재산분의 목적과 환경오염 방지 등 여러 가지 정책적 고려를 배제할 수 없는바, 비례심사의 강도는 다소 완화될 필요가 있다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바423; 헌재 2023. 3. 23. 2019헌바482 참조).

(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 지방자치단체의 환경개선 및 정비에 필요한 비용을 충당하고 오염물질 배출 억제를 통하여 환경오염을 방지하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하다. 또한 심판대상조항이 오염물질 배출사업소에 대하여 주민세 재산분 표준세율보다 높은 세율을 적용하도록 한 것은 지방자치단체의 재원 확보에 기여하는 한편, 오염물질을 배출하는 원인자에게 부담을 지움으로써 오염물질 배출을 억제하므로 수단의 적합성도 인정된다.

(3) 침해의 최소성

(가) 주민세는 지방자치단체의 공동경비를 서로 평등하게 부담하고 이를 통해 지방자치의 재정적 기반을 확보하기 위한 성격을 지닌 지방세로, 구 지방세법상 주민세 재산분은 사업소(인적 및 물적 설비를 갖추고 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소) 연면적을 과세표준으로 하여 사업주에게 부과되었다. 심판대상조항은 폐수 또는 ‘대기환경보전법, 물환경보전법 등에 따라 오염물질 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장 등에서 발생하는 폐기물 등’을 배출하는 사업소 가운데 대통령령으로 정하는 ‘오염물질 배출사업소’를 주민세 재산분 중과대상으로 규정하고 있다. 오염물질 배출사업소의 경우 오염물질 배출허용기준 준수나 오염물질 저감 등과 관련하여 일반 사업소보다 행정적 지도ㆍ점검의 필요성이 크고, 지역 사회 내 주민 갈등의 해소나 환경오염 개선과 관련한 정책 시행 등과 관련하여 일반 사업소에 비하여 더 많은 지방 공공서비스의 편익을 제공받는다. 한편, 국가는 환경보전을 위하여 노력하여야 하고(헌법 제35조 제1항), 지방자치단체는 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리 등 그 사무와 관련하여 주거생활환경개선, 자연보호와 지방하천 관리 등의 책임이 있으므로(지방자치법 제13조 제2항), 지방자치단체 내 사업소의 오염물질 배출을 억제할 정책적 필요가 있다. 이를 종합하면, 오염물질 배출사업소에 대하여 일반 사업소보다 높은 세율을 적용할 필요성이 인정된다.

(나) 대기나 물 오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해(危害)를 예방하고, 대기 및 물환경을 적정하고 지속가능하게 관리ㆍ보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하기 위하여 대기환경보전법 및 물환경보전법이 별도로 제정되어 있다. 위 법률들은, 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 오염물질로 인한 환경 피해를 방지하거나 줄이기 위하여 오염물질을 배출하는 사업자에 대하여 배출부과금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 하고(대기환경보전법 제35조 제1항 제1호, 물환경보전법 제41조 제1항 제1호), 특히 오염물질 배출허용기준을 초과하여 오염물질을 배출한 사업자에 대하여 초과부과금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 하며(대기환경보전법 제35조 제2항, 물환경보전법 제41조 제1항 제2호), 오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 취하도록 하는 개선명령(대기환경보전법 제33조, 물환경보전법 제39조) 등 일정한 규제조치를 할 수 있도록 규정하고 있다. 이와 같은 초과부과금 제도나 개선명령제도는, 배출허용기준 초과를 요건으로 하는 제재적 성격의 과징금 또는 행정명령으로서, 편익과세의 성격이 있는 주민세 재산분 제도와는 그 취지ㆍ요건이 구분되며, 배출부과금은 오염물질 배출량을 기본 단위로 산정되므로 주민세 재산분과는 산정기준도 구분된다. 그러므로 개선명령을 받거나 초과부과금이 부과ㆍ징수되는 대상 사업자와 심판대상조항에 의한 주민세 재산분 중과대상인 사업소가 동일하다고 하더라도 곧바로 심판대상조항에 의한 주민세 중과의 필요성이 부정된다고 보기는 어렵다.

(다) 심판대상조항에 따른 주민세 재산분 중과는 오염물질의 배출 억제라는 정책적 성격이 있지만, 배출허용기준을 넘는 오염물질 배출에 대한 직접적인 규제는 아니며, 오염물질 배출사업소로 인해 발생하는 지방자치단체의 행정비용을 조달하려는 목적 역시 가지고 있다. 오염물질 배출사업소의 사업주는 지방자치단체의 행정을 통하여 사업활동을 보장받고 있고, 지방자치단체는 해당 사업장 면적이 넓을수록 관리, 감독, 환경개선 및 오염방지 등에 더 많은 인력과 자원을 소모하며, 그에 상응하여 해당 사업주는 지방자치단체로부터 더 많은 편익을 제공받는다고 볼 수 있다. 또한 오염물질의 배출시설이 별도 사업소로 분리되지 않고 하나의 사업소에 속해 있는 경우, 이러한 시설의 운영은 해당 사업소에서 이루어지는 전체 공정과 유기적으로 밀접한 관련을 맺고 있거나 사업소 운영의 효율 및 편의 증진에 기여하는 것이 보통이므로, 사업소의 연면적이 오염물질 배출시설 운영에 따른 환경오염의 유발 정도와 무관하다고 보기도 어렵다. 나아가 구 지방세법 시행령 제83조에서는 심판대상조항에 따른 주민세 재산분 세율의 중과를 납세의무 성립일 이전 최근 1년 내에 대기환경보전법 등에 따른 개선명령 등을 받은 사업소에 대해 1회에 한하여 사업소 전체 연면적에 대해 적용하도록 하고 있으므로 이러한 사정까지 고려해본다면 이것이 지나치게 과하다고 보기도 어렵다. 따라서 심판대상조항이 오염물질의 종류나 배출량 등을 묻지 않고, 오염물질 배출시설이 아닌 사업소 전체의 연면적에 대하여 중과세율을 적용하도록 한 것이 과도하여 침해의 최소성에 위배된다고 보기 어렵다.

(4) 법익의 균형성

심판대상조항은 오염물질 배출사업소로 인한 지방자치단체의 환경개선 및 정비에 필요한 비용을 조달하고 환경오염 물질의 배출 억제를 통한 환경오염 방지를 목적으로 하므로, 그 공익이 중대하다. 그에 반해, 심판대상조항은 사업장폐기물 등을 배출하는 사업소 전체에 대하여 일률적으로 부과되는 것이 아니라 그 정책적 목적에 따라 탄력적으로 대응할 수 있도록 대통령령으로 정하는 오염물질 배출사업소에 대해서만 부과할 수 있도록 되어 있고, 사업주로서는 관련 규정을 준수함으로써 충분히 중과세를 피할 수 있다는 점까지 고려하면 달성하고자 하는 공익에 비하여 제한되는 사익이 더 크다고 보기는 어렵다. 심판대상조항은 법익균형성에 반하지 않는다.

(5) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않는다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식