헌법재판소 2023. 9. 26. 선고 2021헌마1379 결정 [입법부작위 위헌확인 등]

1. 사건개요

가. 청구인들은 인천, 부천, 김포 등에 거주하는 주민들로 인천지방법원, 인천가정법원 및 그 지원에서 관할하는 민사, 형사, 가사, 행정 합의사건의 항소심을 관할하는 별도의 고등법원(이하 ‘인천고등법원’이라 한다)을 설치하지 아니하고, 서울고등법원의 관할로 정하고 있는 것이 청구인들의 재판청구권 및 평등권을 침해한다고 주장하면서, 2021. 11. 11. 주위적으로 인천고등법원을 설치하는 내용의 법률을 제정하지 아니한 입법부작위, 예비적으로 ‘각급 법원의 설치와 관할구역에 관한 법률’ 제4조 제1호 별표 3에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 공동심판참가인은 인천에 거주하는 주민으로 인천지방법원 민사합의부에서 2021가합60426 사건의 피고로서 제1심 재판을 받고 있었다. 공동심판참가인은 2021. 12. 7. 이 사건 헌법소원과 같은 취지의 공동심판참가신청을 하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).

나. 한편 2018. 6. 28. 대법원 규칙 제2794호로 개정되고, 2019. 3. 1. 시행된 ‘고등법원 부의 지방법원 소재지에서의 사무처리에 관한 규칙’ 제2조는 인천지방법원 소재지에 서울고등법원 원외재판부를 설치하도록 규정하여, 이 사건 헌법소원 및 이 사건 신청 당시 이미 인천에는 서울고등법원 인천재판부가 설치되어 있었다. 공동심판참가인은 서울고등법원 인천재판부에서 위 민사합의부 사건의 항소심 재판을 받았다[서울고등법원(인천) 2022나15180].

2. 심판대상

청구인들 및 공동심판참가인은 예비적으로 ‘각급 법원의 설치와 관할구역에 관한 법률’ 제4조 제1호 별표 3을 심판대상으로 삼아 심판청구를 하였으나, 그 주장은 인천고등법원의 설치에 한정되어 있으므로, 이 사건 심판대상을 위 법 제4조 제1호 별표 3 중 고등법원에 관한 부분으로 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 주위적으로 인천고등법원을 별도로 설치하는 내용의 법령을 제정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다) 및 예비적으로 ‘각급 법원의 설치와 관할구역에 관한 법률’(2014. 12. 30. 법률 제12879호로 개정되고, 2020. 3. 24. 법률 제17124호로 개정되어 2025. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제4조 제1호 별표 3 중 고등법원에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들과 공동심판참가인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같다.

각급 법원의 설치와 관할구역에 관한 법률(2014. 12. 30. 법률 제12879호로 개정되고, 2020. 3. 24. 법률 제17124호로 개정되어 2025. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제4조(관할구역) 각급 법원의 관할구역은 다음 각 호의 구분에 따라 정한다. 다만, 지방법원 또는 그 지원의 관할구역에 시·군법원을 둔 경우 "법원조직법" 제34조 제1항 제1호 및 제2호의 사건에 관하여는 지방법원 또는 그 지원의 관할구역에서 해당 시·군법원의 관할구역을 제외한다.

1. 각 고등법원·지방법원과 그 지원의 관할구역: 별표 3

[별표 3] 고등법원·지방법원과 그 지원의 관할구역 고등법원 지방법원 지원 관할구역 서울 서울중앙 서울특별시 종로구·중구·강남구·서초구·관악구·동작구 서울동부 서울특별시 성동구·광진구·강동구·송파구 서울남부 서울특별시 영등포구·강서구·양천구·구로구·금천구 서울북부 서울특별시 동대문구·중랑구·성북구·도봉구·강북구·노원구 서울서부 서울특별시 서대문구·마포구·은평구·용산구 의정부 의정부시·동두천시·양주시·연천군·포천시, 강원도 철원군. 다만, 소년보호사건은 앞의 시·군 외에 고양시·파주시·남양주시·구리시·가평군 고 양 고양시·파주시 남양주 남양주시·구리시·가평군 인천 인천광역시 부천 부천시·김포시 춘천 춘천시·화천군·양구군·인제군·홍천군. 다만, 소년보호사건은 철원군을 제외한 강원도 강릉 강릉시·동해시·삼척시 원주 원주시·횡성군 속초 속초시·양양군·고성군 영월 태백시·영월군·정선군·평창군 대전 대전 대전광역시·세종특별자치시·금산군 홍성 보령시·홍성군·예산군·서천군 공주 공주시·청양군 논산 논산시·계룡시·부여군 서산 서산시·당진시·태안군 천안 천안시·아산시 청주 청주시·진천군·보은군·괴산군·증평군. 다만, 소년보호사건은 충청북도 충주 충주시·음성군 제천 제천시·단양군 영동 영동군·옥천군 대구 대구 대구광역시 중구·동구·남구·북구·수성구·영천시·경산시·칠곡군·청도군 서부 대구광역시 서구·달서구·달성군, 성주군·고령군 안동 안동시·영주시·봉화군 경주 경주시 포항 포항시·울릉군 김천 김천시·구미시 상주 상주시·문경시·예천군 의성 의성군·군위군·청송군 영덕 영덕군·영양군·울진군 부산 부산 부산광역시 중구·동구·영도구·부산진구·동래구·연제구·금정구 동부 부산광역시 해운대구·남구·수영구·기장군 서부 부산광역시 서구·북구·사상구·사하구·강서구 울산 울산광역시·양산시 창원 창원시 의창구·성산구·진해구, 김해시. 다만, 소년보호사건은 양산시를 제외한 경상남도 마산 창원시 마산합포구·마산회원구, 함안군·의령군 통영 통영시·거제시·고성군 밀양 밀양시·창녕군 거창 거창군·함양군·합천군 진주 진주시·사천시·남해군·하동군·산청군 광주 광주 광주광역시·나주시·화순군·장성군·담양군·곡성군·영광군 목포 목포시·무안군·신안군·함평군·영암군 장흥 장흥군·강진군 순천 순천시·여수시·광양시·구례군·고흥군·보성군 해남 해남군·완도군·진도군 전주 전주시·김제시·완주군·임실군·진안군·무주군. 다만, 소년보호사건은 전라북도 군산 군산시·익산시 정읍 정읍시·부안군·고창군 남원 남원시·장수군·순창군 제주 제주시·서귀포시 수원 수원 수원시·오산시·용인시·화성시. 다만, 소년보호사건은 앞의 시 외에 성남시·하남시·평택시·이천시·안산시·광명시·시흥시·안성시·광주시·안양시·과천시·의왕시·군포시·여주시·양평군 성남 성남시·하남시·광주시 여주 이천시·여주시·양평군 평택 평택시·안성시 안산 안산시·광명시·시흥시 안양 안양시·과천시·의왕시·군포시

3. 청구인들 및 공동심판참가인의 주장

재판청구권에는 신속한 재판을 받을 권리와 최소한의 비용으로 사법절차에 용이하게 접근할 수 있는 권리가 포함되고, 국가는 국민이 재판청구권을 원활하게 행사할 수 있도록 법원을 심급별로 적정하게 설치하여야 한다. 인천지방법원, 인천가정법원 및 그 지원 관할구역 내의 소송 사건 수, 인구 수, 교통사정, 지역적 특성 등을 고려할 때 인천고등법원을 설치하지 아니하고 있는 것은 입법형성권의 한계를 넘는 것이다. 또한 인천고등법원의 설치는 지방자치를 실질적으로 보장하는 방안에 해당한다. 주위적으로 헌법상 재판청구권, 지방자치제도, 평등권 규정으로부터 인천고등법원을 설치하는 내용의 법률을 제정하여야 할 입법의무가 도출되는바, 이 사건 입법부작위는 청구인들과 공동심판참가인의 재판청구권 및 평등권을 침해한다. 예비적으로 이 사건 법률조항이 인천지방법원 및 그 지원에서 관할하는 합의부 사건의 항소심을 인천고등법원이 아닌 서울고등법원에서 관할하도록 규정한 것은 청구인들과 공동심판참가인의 재판청구권을 침해하고, 고등법원이 설치된 지역 주민들과의 관계에서 청구인들과 공동심판참가인을 불합리하게 차별하여 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 공동심판참가인의 이 사건 신청의 적법여부

(1) 청구인의 추가는 당사자표시정정의 범위를 넘을 뿐만 아니라, 이를 허용할 법률적 근거가 없고, 오히려 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 민사소송법에 의하면 그러한 형태의 임의적 당사자변경은 허용되지 아니한다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등; 헌재 2009. 4. 30. 2007헌마106 참조). 그러나 법령에 대한 헌법소원심판에서 그 목적이 청구인과 제3자에게 합일적으로 확정되어야 할 경우, 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 민사소송법 제83조 제1항에 따라 그 제3자는 공동 청구인으로서 심판에 참가할 수 있다. 다만 공동심판참가인은 별도의 헌법소원을 제기하는 대신에 계속 중인 심판에 공동 청구인으로서 참가하는 것이므로, 그 참가신청은 헌법소원 청구기간 내에 이루어져야 한다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등; 헌재 2013. 12. 26. 2011헌마499 참조).

(2) 이 사건 심판청구가 인용되어 입법자가 위헌결정의 취지에 따라 입법의무를 이행할 경우 공동심판참가인도 인천고등법원에서 재판을 받을 수 있는 지위에 서게 된다. 그렇다면 공동심판참가인이 헌법소원심판 청구를 공동으로 할 것이 강제되지는 않지만 위헌결정의 효력이 공동심판참가인에게도 사실상 미치게 되는 만큼 그 목적이 당초의 청구인들과 제3자인 공동심판참가인에게 합일적으로 확정할 필요가 있는 경우라 할 것이다. 나아가 이 사건 입법부작위와 같은 공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판은 그 불행사가 계속되는 한 기간의 제약 없이 적법하게 청구할 수 있고(헌재 1994. 12. 29. 89헌마2 참조), 이 사건 법률조항에 대한 심판청구도 청구기간을 도과하였다고 볼 만한 사정이 없으므로, 공동심판참가인의 이 사건 신청은 헌법재판소법 제40조 제1항 및 민사소송법 제83조 제1항에 의한 적법한 공동심판참가신청에 해당한다.

나. 주위적 심판청구에 대한 판단

입법부작위가 헌법재판소법 제68조 제1항의 ‘공권력의 불행사’로서 헌법소원의 대상이 되려면, 헌법에서 기본권보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였는데도 입법자가 상당한 기간 내에 이를 이행하지 않거나 또는 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우라야 한다(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1; 헌재 2009. 11. 26. 2008헌마385; 헌재 2013. 12. 26. 2011헌마499 참조). 헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."라고 규정하고 있으나, 위 헌법규정은 그 명시적인 문언 또는 해석상 인천고등법원을 설치하여야 한다는 입법위임의 근거가 될 수 없고, 지방자치제도를 보장하고 있는 헌법 제117조 및 제118조 또한 자치단체의 존재, 자치기능 및 자치사무의 보장, 즉 자치사무를 처리할 수 있는 대의제 또는 대표제 지방자치를 보장하고 있을 뿐(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735 참조), 국민 누구나 거주지의 인접 지역에서 항소심 재판을 받기에 충분할 정도로 많은 수의 고등법원을 설치하여야 한다는 점에 관하여서는 어떠한 규정도 두고 있지 아니하며, 달리 그러한 내용의 법률을 제정함으로써 청구인들 및 공동심판참가인의 기본권을 보호하여야 할 국가의 행위의무 내지 보호의무가 존재한다고 볼 근거가 없다(헌재 2013. 12. 26. 2011헌마499 참조). 그렇다면 청구인들 및 공동심판참가인의 주위적 심판청구는 입법부작위에 대하여 헌법소원을 제기할 수 있는 경우에 해당하지 아니하여 모두 부적법하다.

다. 예비적 심판청구에 대한 판단

(1) 청구인들의 예비적 심판청구

이 사건 법률조항은 전국 고등법원의 관할구역을 규정하고 있는데, 인천고등법원을 설치하는 근거를 두지 않고 인천지방법원 및 그 지원의 관할구역을 서울고등법원의 관할구역으로 정하고 있다. 인천고등법원이 설치될 경우 언젠가 위 법원에서 재판을 받을 수 있을 것이라는 막연하고 추상적인 가능성만으로는 이 사건 법률조항에 대하여 자기관련성을 가진다고 보기 어렵고, 적어도 서울고등법원에서 항소심 재판을 받고 있거나, 인천지방법원 또는 그 지원에서 향후에 종국재판을 받을 경우 법원조직법 제28조에 의하여 고등법원의 재판을 받을 가능성이 있는 절차를 진행 중인 자에 한하여 자기관련성을 가진다고 할 것이다(헌재 2013. 12. 26. 2011헌마499 참조). 그런데 청구인들은 현재까지 서울고등법원에서 항소심 재판절차가 진행 중이거나 인천지방법원 또는 그 지원에서 향후에 종국재판을 받을 경우 법원조직법 제28조에 의하여 고등법원의 재판을 받을 가능성이 있는 절차가 진행되고 있음을 소명하고 있지 않다. 따라서 청구인들의 예비적 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

(2) 공동심판참가인의 예비적 심판청구

공동심판참가인의 이 사건 신청 이후 인천지방법원은 2021가합60426 사건에 대해 원고의 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하였다. 이에 대해 원고가 항소하였으나 서울고등법원 인천재판부는 2023. 5. 17. 항소기각판결을 선고하였고(2022나15180), 그 무렵 위 판결이 확정되어 소송절차가 종료되었다. 따라서 공동심판참가인은 이 사건 법률조항이 위헌으로 선언되어 설령 인천고등법원이 신설된다고 하더라도 새로 설립된 법원에서 위 사건의 피고로서 재판받을 수 없으므로, 심판대상조항에 대한 권리보호이익이 인정되지 않는다. 따라서 공동심판참가인의 예비적 심판청구는 권리보호이익이 없어 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [/] [/]

재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미

[별지] 청구인 명단

1~304. 조○○ 외 303인 청구인들의 대리인 법무법인 안다 담당변호사 조용주, 김성일, 김종무, 김정은, 윤진희