헌법재판소 2023. 5. 25. 선고 2019헌바132 결정 [구 임대주택법 제17조의3 제1항 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인의 지위

청구인은 2009. 12. 30. 주식회사 □□으로부터 분할되어 토목, 건축, 부동산임대 및 분양 등을 목적으로 설립된 회사이다(이하에서는 청구인과 주식회사 □□을 구분하지 아니하고 ‘청구인’이라 한다).

나. 2019헌바132

(1) 청구인은 2001. 11. 30. 경산시 (주소 생략)에 있는 ○○아파트의 사업계획을 승인받아 신축한 뒤 2003. 9. 8. 사용검사를 받았다. 청구인은 2016. 3. 11. 위 아파트에 대하여 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 분양전환 승인을 받았고, 2016. 6. 13. 분양전환이 종료되었다.

(2) 위 아파트 입주자대표회의는 청구인을 상대로 미지급 특별수선충당금의 지급을 구하는 소를 제기하였다(대구지방법원 2018가합200277). 청구인은 그 소송 계속 중 특별수선충당금의 적립 및 인계에 관한 구 임대주택법 제17조의3 제1항, 제2항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대구지방법원 2018카기10283), 대구지방법원은 2019. 3. 21. 위 돈의 지급을 명하는 판결을 선고함과 동시에 위 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 위 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2019. 4. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

다. 2019헌바180

(1) 청구인은 2000. 8. 28. 창원시 진해구 (주소 생략)에 있는 □□아파트의 사업계획을 승인받아 신축한 뒤 2003. 2. 19. 사용검사를 받았다. 청구인은 2014. 9. 17. 위 아파트에 대한 분양전환 승인을 받았고, 2014. 12. 17. 분양전환이 종료되었다.

(2) 위 아파트 입주자대표회의는 청구인을 상대로 미지급 특별수선충당금의 지급을 구하는 소를 제기하였다(창원지방법원 2018가합53781). 청구인은 그 소송 계속 중 특별수선충당금의 적립 및 인계에 관한 구 임대주택법 제17조의3 제1항, 제2항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(창원지방법원 2018카기10219), 창원지방법원은 2019. 4. 25. 위 돈의 지급을 명하는 판결을 선고함과 동시에 위 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2019. 5. 3. 위 기각결정을 송달 받고, 위 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2019. 5. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

라. 2019헌바463

(1) 청구인은 2000. 2. 24. 경산시 (주소 생략)에 있는 △△아파트의 사업계획을 승인받아 신축한 뒤, 2001. 11. 15. 사용검사를 받았다. 청구인은 2016. 3. 11. 위 아파트에 대한 분양전환 승인을 받았고, 2018. 6. 16. 최종적으로 분양전환이 종료되었다.

(2) 위 아파트 입주자대표회의는 청구인을 상대로 2017. 3. 30.까지 적립된 미지급 특별수선충당금 및 장기수선충당금의 지급을 구하는 소를 제기하였는데, 대구지방법원은 2019. 3. 21. 그중 일부의 지급을 명하는 판결을 선고하였다(2018가합201751). 이에 대하여 청구인은 항소하는 한편(대구고등법원 2019나21966), 그 소송 계속 중 특별수선충당금의 적립 및 인계에 관한 구 임대주택법 제17조의3 제1항, 제2항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대구고등법원 2019카기105), 대구고등법원은 2019. 10. 31. 청구인의 항소를 기각함과 동시에 위 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 위 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2019. 11. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

마. 2020헌바183

(1) 청구인은 2003. 1. 19. 강릉시 (주소 생략), (주소 생략)에 있는 ▽▽ 아파트의 사업계획을 승인받아 신축한 뒤 2005. 12. 26. 사용검사를 받았다. 청구인은 2016년경 위 아파트에 대한 분양전환 승인을 받았고, 2017. 2. 19. 최종적으로 분양전환이 종료되었다.

(2) 위 아파트 입주자대표회의는 청구인을 상대로 미지급 특별수선충당금의 지급을 구하는 소를 제기하였는데, 춘천지방법원 강릉지원은 2019. 5. 28. 위 돈의 지급을 명하는 판결을 선고하였다(2018가합30422). 이에 대하여 청구인은 항소하는 한편[서울고등법원(춘천) 2019나50692], 그 소송 계속 중 특별수선충당금의 적립 및 인계에 관한 구 임대주택법 제17조의3 제1항, 제2항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다[서울고등법원(춘천) 2019카기10001]. 서울고등법원은 2020. 2. 5. 청구인의 항소를 일부 받아들였으나 위 입주자대표회의가 구하는 돈 대부분의 지급을 명하는 판결을 선고함과 동시에 위 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 위 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2020. 3. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

바. 2020헌바366

(1) 청구인은 2000. 7. 1. 제천시 (주소 생략)에 있는 ◇◇아파트의 사업계획 승인을 받아 신축한 뒤 2006. 11. 7. 사용검사를 받았다. 청구인은 2016. 11.경 위 아파트에 관한 분양전환 승인을 받아 2016. 12.경 최종적으로 분양전환이 종료되었다. (2)위 아파트 입주자대표회의는 청구인을 상대로 2016. 10. 31.까지 적립된 미지급 특별수선충당금의 지급을 구하는 소를 제기하였는데, 청주지방법원 제천지원은 2019. 12. 5. 그중 일부의 지급을 명하는 판결을 선고하였다(2019가합10326). 이에 대하여 청구인은 항소하는 한편[대전고등법원(청주) 2019나3579], 그 소송 계속 중 특별수선충당금의 적립 및 인계에 관한 구 임대주택법 제17조의4 제1항, 제2항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나[대전고등법원(청주) 2020카기100], 대전고등법원은 2020. 6. 17. 청구인의 항소를 기각함과 동시에 위 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 위 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2020. 7. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

사. 2021헌바243

(1) 청구인은 2002. 10. 23. 동두천시 (주소 생략)에 있는 ◎◎아파트의 사업계획 승인을 받아 신축한 뒤 2004. 10. 26. 사용검사를 받았다. 청구인은 2016. 11.경 위 아파트에 관한 분양전환 승인을 받아 2017. 4. 28. 최종적으로 분양전환이 종료되었다.

(2) 위 아파트 입주자대표회의는 청구인을 상대로 미지급 특별수선충당금의 지급을 구하는 소를 제기하였다(의정부지방법원 2020가단128497). 청구인은 그 소송 계속 중 특별수선충당금의 적립 및 인계에 관한 구 임대주택법 제17조의3 제1항, 제2항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(의정부지방법원 2021카기10728), 의정부지방법원은 2021. 6. 28. 위 신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2021. 7. 23. 위 기각결정을 송달 받고, 위 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2021. 8. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인은 구 임대주택법 제17조의3 제3항 및 제17조의4 제3항 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인이 이 사건 심판청구를 통하여 다투고자 하는 것은 특별수선충당금의 ‘요율’에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정한 것의 위헌 여부이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 한편, 청구인이 헌법소원심판을 청구한 조항들은 ① 특별수선충당금의 적립의무를 규정한 조항, ② 적립된 특별수선충당금의 인계의무를 규정한 조항, ③ 적립 요율 등을 대통령령에 위임한 조항으로 나눌 수 있다. 그중 적립의무조항과 위임조항은 청구인이 특별수선충당금을 적립할 의무를 부담하기 시작하는 사용검사 후 1년이 경과한 시점부터 분양전환 종료 전날까지의 법률이, 인계의무조항은 청구인이 적립한 특별수선충당금을 인계할 의무를 부담하는 분양전환 종료일의 법률이 각각 적용된다. 각 당해 사건에서의 사용검사 후 1년 경과일과 분양전환 종료일은 아래 표와 같다. ┌──────┬────────┬────────┐ │사건번호 │사용검사 후 1년 │분양전환 종료일 │ │ │경과일 │ │ ├──────┼────────┼────────┤ │2019헌바132 │2004. 9. 8. │2016. 6. 13. │ ├──────┼────────┼────────┤ │2019헌바180 │2004. 2. 19. │2014. 12. 17. │ ├──────┼────────┼────────┤ │2019헌바463 │2002. 11. 15. │2018. 6. 16. │ ├──────┼────────┼────────┤ │2020헌바183 │2006. 12. 26. │2017. 2. 19. │ ├──────┼────────┼────────┤ │2020헌바366 │2007. 11. 7. │2016. 12.경 │ ├──────┼────────┼────────┤ │2021헌바243 │2005. 10. 26. │2017. 4. 28. │ └──────┴────────┴────────┘

나. 따라서 이 사건 심판대상은, ① 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제1항, 구 임대주택법(2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되기 전의 것) 제17조의4 제1항, 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제31조 제1항(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 적립의무조항’이라 한다), ② 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제31조 제2항(이하 ‘이 사건 인계의무조항’이라 한다), ③ 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제3항 중 ‘요율’ 부분, 구 임대주택법(2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되기 전의 것) 제17조의4 제3항 중 ‘요율’ 부분, 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제31조 제3항 중 ‘요율’ 부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 위임조항’이라 하고, 이 사건 적립의무조항, 이 사건 인계의무조항, 이 사건 위임조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.

구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3(특별수선충당금의 적립등) ① 제17조 제1항의 규정에 의한 임대주택의 임대사업자는 주요시설의 교체 및 보수에 필요한 특별수선충당금을 적립하여야 한다. ③ 특별수선충당금의 요율, 사용절차, 사후관리와 적립방법등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 임대주택법(2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되기 전의 것) 제17조의4(특별수선충당금의 적립등) ① 제17조 제1항의 규정에 의한 임대주택의 임대사업자는 주요시설의 교체 및 보수에 필요한 특별수선충당금을 적립하여야 한다. ③ 특별수선충당금의 요율, 사용절차, 사후관리와 적립방법등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제31조(특별수선충당금의 적립 등) ① 제28조 제1항에 따른 임대주택의 임대사업자는 주요 시설을 교체하고 보수하는 데에 필요한 특별수선충당금을 적립하여야 한다. ② 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 건설임대주택을 분양전환하려면 제1항에 따라 적립한 특별수선충당금을「주택법」제43조에 따라 최초로 구성되는 입주자대표회의에 넘겨주어야 한다. ③ 특별수선충당금의 요율, 사용 절차, 사후 관리와 적립 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

3. 청구인의 주장

가. 이 사건 적립의무조항

(1) 이 사건 적립의무조항은 납부의무의 주체와 종기를 법률에 규정하지 않아 명확성원칙에 위반된다.

(2) 임대사업자는 임대인으로서 민법상 수선의무, 장기수선계획에 따른 이행의무 및 분양자의 하자담보책임을 부담하고 있다. 그럼에도 이 사건 적립의무조항이 임대사업자에게 특별수선충당금의 전부를 적립하도록 규정한 것은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권, 계약의 자유를 침해한다. 예비적으로, 임대주택법이 2008년 개정되어 임차인의 분양전환승인 신청권이 도입되었음에도 이 사건 적립의무조항에서 특별수선충당금 적립의무의 종기를 임대의무기간 종료일로 규정하지 아니하여 임대의무기간 경과 후에도 임대사업자가 특별수선충당금의 전부를 적립하게 하는 것은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권, 계약의 자유를 침해한다.

(3) 일반 분양아파트의 장기수선충당금의 납부의무를 지는 소유권자와 건설임대아파트의 특별수선충당금의 적립의무를 지는 임대사업자는 소유권의 내용과 공법적 규제의 내용에 있어 본질적으로 달라 다르게 취급하여야 한다. 그럼에도 이 사건 적립의무조항은 둘을 부당하게 같이 취급하여 평등원칙에 위반된다.

나. 이 사건 인계의무조항

(1) 이 사건 인계의무조항은 임대사업자가 장기수선계획 실시의무에 따라 지출한 비용을 공제하는 규정을 두지 아니하고 적립된 특별수선충당금 전액을 인계하도록 하고 있다. 이는 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권, 계약의 자유를 침해한다.

(2) 임대주택법이 2008년 개정되어 임차인의 분양전환승인 신청권이 도입되었고, 더 이상 임대사업자가 분양전환 여부 및 시기를 전적으로 결정할 수 없게 되었다. 그럼에도 이 사건 인계의무조항은 위 법 개정 전에 임대사업을 시작한 임대사업자에 대하여 아무런 경과규정을 두지 아니하여 임차인의 분양전환승인 신청에 따라 분양전환이 될 경우에도 적립된 특별수선충당금 전액을 인계하도록 하였다. 이는 소급입법금지원칙이나 신뢰보호원칙에 위배된다.

다. 이 사건 위임조항

(1) 이 사건 위임조항은 청구인의 재산권과 관련한 중요 사항 내지 본질적 요소인 특별수선충당금의 요율 등에 관한 사항을 법률에 직접 규정하지 아니하고, 법률에 아무런 대강의 내용 없이 특별수선충당금의 요율 등을 포괄적으로 대통령령에 위임하여 법률유보원칙, 포괄위임금지원칙에 위반된다.

(2) 공동주택관리법 시행령에서 주택 소유자가 부담하는 장기수선충당금의 요율과 사용을 장기수선계획에 의하여 관리규약으로 정하도록 하는 것과 달리, 이 사건 위임조항에서 임대사업자가 부담하는 특별수선충당금은 장기수선계획과 관계없이 임대주택법 시행령에서 정한 일정한 요율에 따른 금액을 적립하도록 차별 취급하는 것은 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 임대주택법상 특별수선충당금 제도

특별수선충당금이란 주요시설의 적기 교체 및 보수에 필요한 비용으로서, 공동주택의 노후화는 시간의 경과에 따라 서서히 진행되어 축적되는 반면, 수선비용은 일시에 많은 비용이 소요되어 관리주체가 한꺼번에 감당하기 어려운 특성이 있으므로 매월 일정금액씩 예치하였다가 이를 적기에 사용할 수 있게 하는 것이다. 공동주택의 경우 건물 주요시설의 하자는 많은 사람의 신체의 안전 및 생활의 안정을 위협하게 되고, 시간이 경과할수록 건물의 수선유지에 필요한 소요액이 기하급수적으로 증가하게 된다는 특징이 있어 주요시설의 적기 교체 및 보수의 필요성이 매우 절실하다. 특히 임대주택은 일반분양주택에 비하여 건축비가 저렴하여 건축자재 등 주요시설의 설비가 열등한 경우가 많아 파손 및 교체의 개연성이 크고, 내구연한이 도래하기 전에 설비를 교체하는 경우가 많이 발생하므로 특별수선충당금 적립의 필요성이 더욱 크다. 1996. 12. 30. 법률 제5228호로 개정된 임대주택법은 제17조의2를 신설하여 대통령령이 정하는 규모에 해당하는 임대주택의 경우 임대사업자가 특별수선충당금 적립 및 인계의무를 부담하도록 규정하였다. 임대주택법 및 시행령(각 조문은 이후 수차례 개정에 따라 위치를 이동하였으나, 그 내용은 일부 자구가 수정된 것 외에는 실질적으로 동일하다)에 의하면, 임대사업자는 임대주택의 건설주체나 임대의무기간의 장단에 관계없이 임대주택의 사용검사 후 1년이 경과한 날부터 특별수선충당금을 매월 적립하여야 하고, 위 특별수선충당금은 임대사업자와 해당 임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 공동 명의로 금융기관에 예치하여 따로 관리하여야 하며, 임대사업자가 위 특별수선충당금을 사용하고자 할 때는 미리 관할 시장 등과 협의하여야 한다. 또한 임대사업자는 분양전환시 당해 공동주택의 관리주체(최초로 구성되는 입주자대표회의)에게 그동안 적립된 특별수선충당금을 인계하여야 한다.

나. 쟁점의 정리

(1) 이 사건 적립의무조항

(가) 이 사건 적립의무조항은 임대사업자로 하여금 특별수선충당금을 의무적으로 적립하도록 함으로써 재산을 감소시키는 결과를 초래하므로 임대사업자의 재산권을 제한하고, 임대사업자는 이 사건 적립의무조항으로 인하여 특별수선충당금의 적립에 관한 계약의 내용을 임차인과의 합의에 의하여 자유롭게 결정할 수 없으므로 계약의 자유 역시 제한한다(헌재 2008. 9. 25. 2005헌바81 참조). 따라서 임대사업자에게 특별수선충당금의 전부를 적립하게 하는 이 사건 적립의무조항이 과잉금지원칙을 위반하여 임대사업자의 재산권, 계약의 자유를 침해하는지 살펴본다.

(나) 청구인은 이 사건 적립의무조항이 특별수선충당금 납부의무의 주체와 종기를 규정하지 않아 명확성원칙을 위반하였다고 주장한다. 그러나 이와 같은 청구인의 주장은 위 조항이 다의적으로 해석될 여지가 있다거나 법 문언 자체가 추상적이고 불명확하다는 것을 다투는 것이 아니다(헌재 2016. 2. 25. 2014헌바363등 참조). 나아가, 이 사건 적립의무조항에서 특별수선충당금을 적립할 의무를 부담하는 주체를 임대사업자로 규정하고 있고, 이 사건 인계의무조항에서 임대의무기간이 경과한 후 건설임대주택을 분양전환하는 경우 적립한 특별수선충당금을 인계할 의무가 있다고 규정하여 적립의무의 종기를 세대별 분양전환 전날, 즉 소유권이전등기 전날로 정하고 있다고 볼 수 있으므로(대법원 2013. 3. 28. 선고 2012다1573 판결; 대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다216150 판결 참조), 위 주장은 별도로 판단하지 아니한다.

(다) 청구인은, 이 사건 적립의무조항이 임대사업자와 본질적으로 다른 일반 분양 공동주택의 소유자를 동일하게 취급함으로써 평등원칙에 위반된다는 취지의 주장도 하고 있다. 그러나 위 주장은 여러 공법적 규제에도 불구하고 이 사건 적립의무조항에서 임대사업자에게 특별수선충당금 전부를 적립하도록 규정한 것이 과잉금지원칙을 위반하여 임대사업자의 재산권, 계약의 자유를 침해한다는 주장과 다르지 않으므로, 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 과정에서 함께 고려하여 판단한다.

(2) 이 사건 인계의무조항

(가) 이 사건 인계의무조항은 임대사업자가 의무적으로 적립한 특별수선충당금을 입주자대표회의에게 인계하도록 함으로써 재산을 감소시키는 결과를 초래하므로 임대사업자의 재산권을 제한하고, 임대사업자는 이 사건 인계의무조항으로 인하여 특별수선충당금의 인계에 관한 계약의 내용을 수분양자와의 합의에 의하여 자유롭게 결정할 수 없으므로 계약의 자유 역시 제한한다(헌재 2011. 4. 28. 2009헌바37 참조). 따라서 임대사업자가 임대의무기간이 경과한 후 임대주택을 분양전환하는 경우 적립한 특별수선충당금을 인계하도록 정한 이 사건 인계의무조항이 과잉금지원칙을 위반하여 임대사업자의 재산권, 계약의 자유를 침해하는지 판단한다.

(나) 청구인은, 구 임대주택법이 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되면서 임차인의 분양전환승인 신청권이 도입되어 더 이상 임대사업자가 분양전환 여부 및 시기를 전적으로 결정할 수 없게 되었음에도, 이 사건 인계의무조항에서 위 법 개정 전에 임대사업을 시작한 사업자에 대한 경과규정을 두지 아니한 것이 소급입법금지원칙 또는 신뢰보호원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이는 법 개정 전부터 임대사업을 해 온 임대사업자인지, 임차인의 분양전환승인 신청에 따라 분양전환이 되는 경우인지를 불문하고, 임대사업자가 적립한 특별수선충당금을 최초로 구성되는 입주자대표회의에 넘겨주어야 한다고 규정한 이 사건 인계의무조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권 등을 침해한다는 주장과 사실상 동일하므로, 이 부분 주장에 대하여 별도로 판단하지 아니한다(이 사건 인계의무조항은 1996. 12. 30. 법률 제5228호로 신설된 이래 일부 자구나 조문 위치가 변경된 것 외에 실질적인 내용이 개정된 바 없으므로 신뢰행위 자체가 존재하지 아니한다).

(3) 이 사건 위임조항

(가) 이 사건 위임조항이 특별수선충당금의 요율 등 재산권에 관한 중요 사항을 법률에 직접 규정하지 아니하여 법률유보원칙을 위반하는지 살펴보고, 법률에서 구체적으로 범위를 정함이 없이 대통령령에 특별수선충당금의 요율을 포괄적으로 위임하여 포괄위임금지원칙을 위반하는지 판단한다.

(나) 청구인은, 공동주택관리법상 장기수선충당금을 부담하는 공동주택의 소유자와 임대주택법상 특별수선충당금을 부담하는 임대사업자가 본질적으로 동일함에도, 자율성을 보장하는 공동주택관리법 시행령과 달리 장기수선계획과 관계없이 임대주택법 시행령에서 정한 일정한 요율에 따른 금액을 특별수선충당금으로 적립하게 하는 이 사건 위임조항이 평등원칙에 위반된다는 취지로 주장하나, 이러한 주장은 하위법령의 위헌성에 대한 주장일 뿐이므로 따로 판단하지 아니한다(헌재 2008. 9. 25. 2005헌바81 참조).

다. 이 사건 적립의무조항에 대한 판단

(1) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 헌재 2008. 9. 25. 2005헌바81 결정에서 임대주택의 임대사업자는 주요시설의 교체 및 보수에 필요한 특별수선충당금을 적립하여야 한다고 규정하여 이 사건 적립의무조항과 동일하거나 그 내용이 같은 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제1항(이하 ‘선례 적립의무조항’이라 한다)이 임대사업자의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 아니한다고 판단하였다. 그 이유 요지는 다음과 같다. 「특별수선충당금의 적립은 장기수선유지계획의 실시에 대비하고 건물의 노후화를 방지함으로써 국민주거생활의 안정을 도모하는 데 그 입법목적이 있다. 이러한 입법목적은 정당하고, 임대사업자에 대하여 특별수선충당금 적립의무를 부과하는 것은 위 입법목적을 달성하는 적합한 수단이다. 임대사업자로 하여금 특별수선충당금을 의무적으로 적립하도록 하는 것은 임대주택을 적정하게 유지관리하고 임차인의 주거안정을 도모하기 위하여 불가피한 조치라 할 수 있다. 임대사업자는 임대료를 지급받아 사업을 영위함으로써 수익을 얻고 있고, 임대의무기간이 경과하면 언제든지 분양할 수 있는 등 건물의 소유자로서 사용ㆍ수익ㆍ처분권한을 모두 갖고 있어 일시적 관리주체에 불과하다고 볼 수 없다. 또한 특별수선충당금은 장래에 필요한 소요액에 대비하여 미리 일정액을 적립해두는 데 의미가 있는 것이므로, 현재 시점에서 수선의 필요성이 없다고 하더라도 특별수선충당금을 적립할 필요성이 없다고 볼 수 없다. 임대사업자가 경상적인 하자보수를 통하여 임차인의 사용수익에 지장이 없도록 ‘임대인으로서’ 부담하는 수선유지의무는, 비경상적인 하자보수 및 장기수선계획의 실현을 위하여 ‘주택의 소유자로서’ 부담하는 특별수선충당금 적립의무와는 구별되는 것이고, 임대사업자가 ‘건설주체로서’ ‘건축 당시 존재한 하자’에 대하여 제한된 기간 동안 하자담보책임을 부담하고 하자보수보증금을 예치하는 것은, ‘주택의 소유자로서’ ‘건축당시의 하자 여부와는 관계없이’ 건물의 수명연장을 위하여 특별수선충당금을 적립해두는 것과는 그 성격 및 취지가 다르다. 이 밖에도 일반 분양주택에 비하여 임대사업자가 받는 다양한 국가적 지원과 혜택을 고려한다면, 선례 적립의무조항으로 인한 불이익은 임대사업자의 수인한도를 넘는 침해라고 보기 어렵다. 따라서 선례 적립의무조항은 침해의 최소성에 위배된다고 볼 수 없다. 선례 적립의무조항이 추구하는 공익적 효과는 임대사업자가 제한받는 사익에 비하여 결코 적다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성도 인정된다. 그러므로 선례 적립의무조항은 임대사업자의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.」

(2) 선례변경의 필요성 여부

(가) 청구인은 임대사업자와 임차인이 특별수선충당금을 반반씩 부담하는 다른 대안이 존재한다고 주장한다. 그러나 임차인에게 특별수선충당금 적립의무를 부담시킬 경우에는 임차인의 경제적 능력 부족으로 충당금 적립의 미비상태가 발생할 가능성이 크므로, 적기에 시설을 보수하는 것이 곤란하거나 건물의 유지보수에 관한 분쟁 등이 야기될 수 있을 뿐만 아니라, 무주택자에 대한 주거공급과 서민층의 주거생활안정이라는 임대주택의 건설취지에도 부합한다고 보기 어렵다(헌재 2011. 4. 28. 2009헌바37 참조).

(나) 청구인은, 임대주택법이 2008년 개정되면서 임차인의 분양전환승인 신청권이 도입되어 임대사업자의 재산권이 더욱 제한되고, 임차인은 예비적 소유자의 지위에 있으므로, 임대의무기간이 종료된 이후에도 임대사업자에게 특별수선충당금 전부를 적립할 의무를 부담시키는 것은 과도한 제한이라고 주장한다. 임대주택법이 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되면서 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 1년 이상 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우 임차인은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 시장 등에게 분양전환승인을 신청할 수 있도록 하는 내용이 신설되었다(제21조 제5항). 위 조항은 임대의무기간이 경과하였음에도 임대사업자가 분양전환을 하지 않음으로 인하여 발생하는 임차인의 주거불안을 해소하기 위하여 도입된 것으로서, 국민의 주거생활 안정이라는 임대주택법의 입법목적에 부합한다. 한편, 임대의무기간이 종료된 이후에도 임대사업자는 임대주택의 소유자로서 임차인으로부터 임대료를 지급받아 사업을 영위하는 방법으로 건물을 통한 수익을 얻고 있는 점, 장래의 수선계획에 대비하여 미리 일정액을 적립해둔다는 특별수선충당금의 취지상 임대의무기간 동안 적립된 특별수선충당금이 있다고 하여 곧바로 특별수선충당금 적립의 필요성이 소멸된다고 볼 수 없는 점, 임대주택의 관리부실로 인하여 물리적 노후화가 빠르게 진행되고 특별수선충당금 적립요율이 너무 낮아 장기수선비용 조달이 어렵다는 지적도 있는 점 등에 비추어 보면, 임대의무기간 종료 이후에도 임대사업자에게 특별수선충당금을 적립하도록 규정한 것이 과도한 제한이라 보기 어렵고, 이는 임차인에게 분양전환승인 신청권이 인정되었다고 하여 달리 볼 것은 아니다.

(다) 이상과 같은 점을 종합하여 보면, 위 2005헌바81 결정의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 있다고 볼 수 없고, 선례의 판시 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하므로, 위 선례의 견해를 유지하기로 한다. 따라서 이 사건 적립의무조항은 과잉금지원칙을 위반하여 임대사업자의 재산권, 계약의 자유를 침해하지 아니한다.

라. 이 사건 인계의무조항에 대한 판단

(1) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 헌재 2011. 4. 28. 2009헌바37 결정에서 임대주택의 분양전환 시 임대사업자가 적립한 특별수선충당금을 입주자대표회의에 인계하도록 정하여 이 사건 인계의무조항과 내용이 같은 구 임대주택법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제2항(이하 ‘선례 인계의무조항’이라 한다)이 임대사업자의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 아니한다고 판단하였다. 그 이유 요지는 다음과 같다. 「선례 인계의무조항은 임대사업자가 적립한 특별수선충당금을 임대의무기간 경과 후 분양전환시 입주자대표회의에게 인계하도록 하여, 임대주택의 관리주체가 변경되더라도 이에 영향을 받지 않고 주요시설의 개ㆍ보수가 원활히 이루어지도록 하고 임대의무기간 경과 후 분양전환시 수선보수의 범위 등에 관한 분쟁을 사전에 예방하여 국민주거생활의 안정을 도모하기 위한 것으로, 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 특별수선충당금은 주택의 소유자나 거주자의 변경에 관계없이 건물의 보수ㆍ유지에 가장 적합한 관리주체에게 위탁되어 적기에 하자보수를 할 수 있도록 사용되는 것이므로, 종전 소유자가 현 소유자로부터 적립된 금원을 반환받을 수 있는 성질의 것이 아니고, 일반분양주택의 임대차관계에 있어서도 당사자간에 특별한 합의가 없는 한 특별수선충당금을 관리비에 포함하여 임차인으로부터 징수하되, 임대차가 종료된 후에는 임차인이 소유자인 임대인으로부터 특별수선충당금 상당액을 상환받아 가도록 운영되고 있으므로 일반분양주택이라고 하여 특별히 그 소유자가 특별수선충당금 적립의무를 면제받는 것이 아니며, 그에 대하여 별도의 환수절차가 마련되어 있지도 아니하다. 또한 임대주택의 분양전환은 민법상 매매의 성질을 가지는 것으로 매도인인 임대사업자는 매수인에게 이행기의 현상대로 주택을 인도할 의무를 부담하는 것인바, 주요시설의 보수 및 교체주기가 도래하여 적립된 특별수선충당금을 모두 사용하고 수선이 이루어진 상태에서 분양전환이 이루어진다면, 임대사업자는 이행기의 현상대로 인도할 의무를 다한 것일 뿐 특별수선충당금 사용에 대한 특별한 보상이 이루어져야 하는 것은 아니다. 따라서 수선주기가 도래하지 않은 상태에서 분양전환되는 경우 사용되지 않은 특별수선충당금이 남아 있다고 하여 이를 임대사업자가 환수할 수 있다고 본다면, 분양전환 당시 주요시설의 수선주기 도래 여부 및 특별수선충당금 사용 여부라는 우연한 사정에 의하여 임대사업자의 지위가 달라지는 결과가 되므로 형평에 부합하지 않는다. 이 밖에도 일반분양주택에 비하여 임대사업자가 받는 다양한 국가적 지원과 혜택을 고려한다면, 선례 인계의무조항은 침해의 최소성에 위배된다고 보기 어려우며, 위 조항이 추구하는 공익적 효과는 임대사업자가 제한받는 사익에 비하여 결코 적다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성도 인정된다. 그러므로 선례 인계의무조항은 임대사업자의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.」

(2) 선례변경의 필요성 여부

(가) 청구인은, 이 사건 인계의무조항에서 임대사업자가 장기수선계획 실시의무에 따라 지출한 비용을 인계할 특별수선충당금에서 공제하는 규정을 두지 아니한 것이 과도한 제한이라고 주장한다. 그러나 구 임대주택법 시행령(2008. 6. 22. 대통령령 제20849호로 전부개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 제26763호 민간임대주택에 관한 특별법 시행령으로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제5항에서 임대사업자는 관할 시장 등과 협의하여 특별수선충당금을 사용할 수 있도록 그 절차를 정하고 있고, 이에 따라 사용된 특별수선충당금은 인계할 금원에서 제외된다. 그렇다면 청구인의 위 주장은 잘못된 법령해석에 기인한 것이거나 특별수선충당금의 사용절차 등을 규정한 위 시행령 조항에 대한 위헌 주장에 불과하여 별도로 판단하지 아니한다.

(나) 위 2009헌바37 결정의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 있다고 볼 수 없고, 선례의 판시 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하므로, 위 선례의 견해를 유지하기로 한다. 따라서 이 사건 인계의무조항은 과잉금지원칙을 위반하여 임대사업자의 재산권, 계약의 자유를 침해하지 아니한다.

마. 이 사건 위임조항에 대한 판단

(1) 법률유보원칙 위반 여부

(가) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 가지는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다. 그러나 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6; 헌재 2016. 6. 30. 2015헌바125등; 헌재 2017. 8. 31. 2015헌바388 등 참조).

(나) 특별수선충당금의 적립 및 인계의무의 부과는 국민의 자유나 권리를 제한하므로, 그 제한의 본질적 사항에 관하여는 입법자가 법률로 규율하여야 한다. 이 사건 적립의무조항은 ‘임대주택의 임대사업자’에게 ‘주요시설의 교체 및 보수에 필요한 특별수선충당금’을 적립할 의무를 규정함으로써, 특별수선충당금 적립에 관한 본질적인 사항인 적립의 주체와 특별수선충당금의 의의 및 목적을 법률에서 직접 정하고 있고, 이에 더하여 이 사건 인계의무조항에서 그 적립 종기를 ‘임대의무기간이 경과한 후 건설임대주택을 분양전환하는 때’로 정하고 있다. 이 사건 위임조항을 통해 대통령령에 위임하고 있는 특별수선충당금의 요율, 사용절차, 사후관리와 적립방법 등은 장기수선계획의 변동 내용, 당해 건축업계의 여건, 물가상승률, 주택임대차상황, 경제사정의 변동 등 제반 여건을 고려하여 달리 규율할 필요가 있는 세부적ㆍ기술적 사항이므로 입법자가 반드시 스스로 결정하여야 하는 본질적 사항이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 위임조항이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

(2) 포괄위임금지원칙 위반 여부

(가) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 위 2005헌바81 결정 및 2009헌바37 결정에서 특별수선충당금의 요율에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하여 이 사건 위임조항과 동일하거나 그 내용이 같은 구 임대주택법(2000. 1. 12. 법률 제6167호로 개정되고, 2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것) 제17조의3 제3항 중 ‘요율’ 부분(이하 ‘선례 위임조항’이라 한다)에 대하여 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다고 판단하였다. 그 이유 요지는 다음과 같다. 「특별수선충당금은 장기수선계획에 따른 보수에 소요될 비용을 미리 적립해 두는 것이므로 장기수선계획상 공사부위별 수선주기와 수선정도를 고려하여 이에 부합하게 적립하는 것이 원칙이다. 장기수선계획은 과거에 시행된 수선실적에 대한 통계적 경험과 현재의 시공상황 및 시공법을 토대로 수선주기와 공사비를 예측하여 수립된다. 그러므로 재료나 시공기술의 진보, 경제정세의 변동 등에 따라 계획의 변경이나 보완이 요구되고, 실제 현상에 대응할 수 있도록 유연성 있게 작성되어야 한다. 장기수선계획의 내용이 유동적인 이상 특별수선충당금의 요율도 위 계획의 변동 내용에 수시로 영향을 받을 수밖에 없고, 그 내용도 전문적ㆍ기술적인 사항이어서 특별수선충당금의 요율을 법률에서 구체적ㆍ확정적으로 규정하는 것은 입법기술상 매우 곤란하다. 그러므로 제도와 기술상황의 변화에 근접해 있는 행정부로 하여금 장기수선계획의 변동 내용, 당해 건축업계의 여건, 물가상승률, 경제사정의 변동 등 제반사정을 고려하여 특별수선충당금의 요율을 정하도록 위임할 필요성이 인정된다. 선례 위임조항의 수범자는 ‘임대주택을 건설하여 임대하는 것을 업으로 하는 임대사업자’이므로 주요시설의 수선주기와 교체비용, 이에 따른 특별수선충당금의 산정방식 등에 관한 지식을 갖추고 있다. 임대사업자는 현재의 건축 기술상황과 자신이 스스로 수립한 장기수선계획 등에 비추어 통상적으로 소요되는 특별수선충당금의 요율이 어느 정도가 될 것인지 그 대강의 내용을 충분히 예측할 수 있다. 그러므로 선례 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.」

(나) 선례변경의 필요성 여부

위 2005헌바81 결정 및 2009헌바37 결정의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 있다고 볼 수 없고, 선례의 판시 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하므로, 위 선례의 견해를 유지하기로 한다. 따라서 이 사건 위임조항은 포괄위임금지원칙을 위반하지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미

[별지] 관련조항 구 임대주택법(2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되기 전의 것) 제17조의4(특별수선충당금의 적립 등) ② 임대사업자는 임대의무기간이 경과한 후 건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 제1항의 규정에 의하여 적립한 특별수선충당금을 주택법 제42조의 규정에 의하여 최초로 구성되는 입주자대표회의에 인계하여야 한다. 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제2조(일반적 적용례) ① 민간건설임대주택에 관한 이 법의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 사업계획의 승인을 신청하는 경우부터 적용한다. 민간임대주택에 관한 특별법(2017. 1. 17. 법률 제14542호로 개정된 것) 제53조(특별수선충당금의 적립 등) ① 제51조 제2항에 따른 민간임대주택의 임대사업자는 주요 시설을 교체하고 보수하는 데에 필요한 특별수선충당금(이하 "특별수선충당금"이라 한다)을 적립하여야 한다. ② 임대사업자가 제51조 제2항에 따른 민간임대주택을 양도하는 경우에는 특별수선충당금을「공동주택관리법」제11조에 따라 최초로 구성되는 입주자대표회의에 넘겨주어야 한다. ③ 특별수선충당금의 요율, 사용 절차, 사후 관리와 적립 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 임대주택법 시행령(2002. 9. 11. 대통령령 제17737호로 개정되고, 2005. 9. 16. 대통령령 제19051호로 개정되기 전의 것) 제15조의3(특별수선충당금의 요율ㆍ사용절차등) ③ 법 제17조의3 제3항의 규정에 의한 특별수선충당금(이하 "특별수선충당금"이라 한다)은 사용검사 후 1년이 경과한 날부터 매월 적립하되, 적립요율은 다음 각 호의 1과 같다.

3. 제9조 제1항 제3호의 임대주택은 건축비의 1만분의 1.5

구 임대주택법 시행령(2005. 9. 16. 대통령령 제19051호로 개정되고, 2007. 3. 27. 대통령령 제19975호로 개정되기 전의 것) 제15조의3(특별수선충당금의 요율ㆍ사용절차등) ③ 법 제17조의3 제3항의 규정에 의한 특별수선충당금(이하 "특별수선충당금"이라 한다)은 사용검사(임시사용승인을 얻은 경우에는 임시사용승인을 말한다) 후 1년이 경과한 날부터 매월 적립하되, 적립요율은 다음 각 호와 같다.

3. 법 제12조 제1항 제3호 및 이 영 제9조 제1항 제1호의 임대주택은 건축비의 1만분의 1 ④ 특별수선충당금은 임대사업자 및 당해 임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 공동명의로 금융기관에 예치하여 별도로 관리하여야 한다. ⑤ 임대사업자는 특별수선충당금을 사용하고자 하는 때에는 미리 당해 임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장과 협의하여야 한다. 구 임대주택법 시행령(2008. 6. 22. 대통령령 제20849호로 전부개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 제26763호 민간임대주택에 관한 특별법 시행령으로 전부개정되기 전의 것) 제30조(특별수선충당금의 요율 및 사용 절차 등) ③ 임대사업자는 법 제31조 제1항에 따른 특별수선충당금(이하 "특별수선충당금"이라 한다)을 사용검사일(임시 사용승인을 받은 경우에는 임시 사용승인일을 말한다)부터 1년이 지난 날이 속하는 달부터 매달 적립하되, 적립요율은 다음 각 호의 비율에 따른다.

3. 법 제16조 제1항 제3호 및 제4호의 임대주택의 경우:「주택법」제16조 제1항에 따른 사업계획승인 당시 표준 건축비의 1만분의 1 ④ 특별수선충당금은 임대사업자 및 해당 임대주택이 있는 곳을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 공동 명의로 금융기관에 예치하여 따로 관리하여야 한다. ⑤ 임대사업자는 특별수선충당금을 사용하려면 미리 해당 임대주택이 있는 곳을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장과 협의하여야 한다. 민간임대주택에 관한 특별법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정된 것) 제43조(특별수선충당금의 요율 및 사용 절차 등) ③ 제1항에 따라 장기수선계획을 수립하여야 하는 민간임대주택의 임대사업자는 법 제53조 제1항에 따른 특별수선충당금(이하 "특별수선충당금"이라 한다)을 사용검사일 또는 임시 사용승인일부터 1년이 지난 날이 속하는 달부터「주택법」제16조 제1항에 따른 사업계획 승인 당시 표준 건축비의 1만분의 1의 요율로 매달 적립하여야 한다. ④ 특별수선충당금은 임대사업자와 해당 민간임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 공동 명의로 금융회사 등에 예치하여 따로 관리하여야 한다. ⑤ 임대사업자는 특별수선충당금을 사용하려면 미리 해당 민간임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다.