헌법재판소 2022. 3. 31. 선고 2019헌바494 결정 [해운법 제14조 제1호 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인 주식회사 ○○(이하 ‘청구인 회사’라 한다)은 ‘○○페리호’ 선박으로 격포-위도 항로를 정기적으로 운항하는 내항 정기 여객운송사업자이고, 청구인 박○○은 주식회사 ○○의 대표이사이다.

나. 청구인 박○○은 2015. 10. 8.경 해양수산부장관으로부터 권한을 위임받은 군산지방해양수산청장으로부터 2016. 1. 1. 이후부터 ○○해운의 ‘□□훼리호’와 격포-위도 항로를 교차운항하는 것을 내용으로 사업계획을 변경하여 2015. 10. 30.까지 제출하라는 취지의 개선명령(이하 ‘이 사건 사업개선명령’이라 한다)을 받았음에도, 그 명령에 따르지 아니하였다.

다. 청구인 박○○은 이 사건 사업개선명령을 받았음에도 그 명령을 따르지 아니하였다는 범죄사실, 청구인 회사는 대표이사인 청구인 박○○이 그 업무에 관하여 위와 같은 행위를 하였다는 범죄사실로 2019. 11. 6. 1심 법원으로부터 각 벌금 1,000,000원을 선고받았다(서울서부지방법원 2019고정465). 청구인들은 이에 항소하여 현재 항소심 계속 중이다(서울서부지방법원 2019노1574). 청구인들은 위 1심 재판 계속 중 이 사건 사업개선명령의 근거조항인 해운법 제14조 제1항과 사업개선명령 위반 시 처벌규정인 해운법 제57조의2 제1호 및 양벌규정인 제58조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2019. 11. 6. 신청이 각하되자(서울서부지방법원 2019초기737), 2019. 12. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 이 사건 청구취지에 "해운법 제14조 제1호에 따른 사업계획의 변경에 ‘여객운송사업자의 운항 항로의 출발지 또는 정박지의 교대 변경’이 포함된다고 해석되는 한, 해운법 제14조 제1호, 제57조의2 제1호, 제58조는 헌법에 위반된다."라고 기재하여, 한정위헌청구 형식의 심판청구를 하고 있다. 그러나 청구인들은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다는 주장, 사업개선명령을 위반한 여객운송사업자를 형사처벌하는 것은 여객운송사업자의 직업의 자유를 과도하게 침해하며 책임과 형벌 간의 비례원칙에도 위반된다는 취지의 주장을 하고 있으므로 이는 위 조항들 자체의 위헌성을 다투는 것으로 본다. 한편 청구인들은 해운법 제57조의2 제1호와 제58조 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 당해 사건에 적용되는 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제14조 제1호(이하 ‘이 사건 명령조항’이라 한다)와 구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되고, 2017. 3. 21. 법률 제14748호로 개정되기 전의 것) 제57조의2 제1호 중 ‘제14조 제1호’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 벌칙규정’이라 한다) 및 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것) 제58조 본문 중 ‘법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제57조의2 제1호 중 제14조 제1호의 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인에게도 해당 조문의 벌금형을 과한다.’ 부분(이하 ‘이 사건 양벌규정’이라 하고, 모두 합쳐서 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제14조(사업개선의 명령) 해양수산부장관은 여객운송 서비스의 질을 높이고 공공복리를 증진하기 위하여 필요하다고 인정되면 여객운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다.

1. 사업계획의 변경

구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되고, 2017. 3. 21. 법률 제14748호로 개정되기 전의 것) 제57조의2(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제13조 제2항(제32조에서 준용하는 경우를 포함한다), 제14조 제1호(제36조에서 준용하는 경우를 포함한다), 제16조 제1항, 제28조 제3항, 제29조 제3항 또는 제30조(제1호·제4호 및 제5호에 한정한다)에 따른 명령을 위반한 자 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것) 제58조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제56조, 제57조 또는 제57조의2의 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.

[관련조항] 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것) 제5조(면허기준) ① 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 제4조 제3항에 따라 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다.

1. 삭제

2. 해당 사업에 사용되는 선박계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알맞을 것

3. 해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것

4. 해당 사업을 하는데 있어 이용자가 편리하도록 적합한 운항계획을 수립하고 있을 것

5. 여객선등의 보유량과 여객선등의 선령 및 운항능력, 자본금 등이 해양수산부령으로 정하는 기준에 알맞을 것 구 해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16521호로 개정되기 전의 것) 제12조(사업계획의 변경) ① 여객운송사업자가 사업계획을 변경하려면 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관에게 미리 신고하여야 한다. 구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되고, 2017. 3. 21. 법률 제14748호로 개정되기 전의 것) 제12조(사업계획의 변경) ② 제1항에도 불구하고 내항 정기 여객운송사업이나 내항 부정기 여객운송사업의 면허를 받은 자(이하 "내항여객운송사업자"라 한다)가 다음 각 호에 해당하는 사업계획을 변경하려면 해양수산부장관의 인가를 받아야 한다.

1. 선박의 증선·대체 및 감선

2. 기항지의 변경

3. 선박의 운항 횟수나 운항시각의 변경

4. 선박의 휴항

구 해운법 시행규칙(2015. 7. 7. 해양수산부령 제150호로 개정되고, 2018. 1. 11. 해양수산부령 제273호로 개정되기 전의 것) 제2조(해상여객운송사업 면허의 신청 등) ① 법 제4조 제1항에 따라 해상여객운송사업의 면허를 받으려는 자는 별지 제1호서식의 해상여객운송사업 면허신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 해양수산부장관 또는 지방해양수산청장에게 제출하여야 한다.

1. 선박국적증서 및 선박검사증서 사본(사용할 선박을 확보한 경우로서 외국국적 선박인 경우만 해당한다)

2. 사업계획서

3. 정관(법인인 경우에만 제출한다)

구 해운법 시행규칙(2008. 2. 27. 해양수산부령 제413호로 전부개정되고, 2018. 1. 11. 해양수산부령 제273호로 개정되기 전의 것) 제2조(해상여객운송사업 면허의 신청 등) ③ 제1항 제2호에 따른 사업계획서에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다.

1. 항로의 출발지·기항지 및 종착지와 이들 사이의 거리를 표시한 항로도

2. 사용할 선박의 명세(사용할 선박을 확보하지 못한 경우에는 그 확보방법 및 확보기한을 기재하고 그 증명서류를 첨부하여야 한다)

3. 운항횟수 및 출발·도착 시간(내항 정기 여객운송사업과 외항 정기 여객운송사업만 해당된다)

4. 사업에 필요한 시설

5. 사업개시 후 3년간의 사업연도별 예상수지

3. 청구인들의 주장

가. 이 사건 명령조항은 해양수산부장관이 명할 수 있는 사업계획변경의 대상을 구체적으로 규정하고 있지 아니하므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.

나. 이 사건 벌칙규정은 ‘운항 항로의 출발지 또는 정박지’와 같이 해양여객운송사업의 가장 기본적이며 핵심적인 사항에 대하여서까지 해양수산부장관의 일방적인 사업계획변경명령에 따르도록 강제하는 것이어서 여객운송사업자의 기업운영의 자유, 재산권 및 평등권을 과도하게 제한하므로 과잉금지원칙에 위반되고, 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하도록 규정한 헌법 제119조 제1항과 사영기업의 경영통제 및 관리를 금지한 헌법 제126조에도 위반된다.

다. 이 사건 벌칙규정은 해운법 제19조 제1항 제10호에 따른 행정제재만으로도 충분히 입법목적을 달성할 수 있는 사항에 대하여서까지 불필요하게 형벌을 가하도록 한 것이어서 책임과 형벌의 비례원칙에 위반되고, 이 사건 양벌규정은 범죄행위를 하지 아니한 법인을 처벌하므로 자기책임원리에 위반된다.

4. 판단

가. 이 사건의 쟁점

(1) 이 사건 명령조항은 이 사건 사업개선명령의 근거조항으로서, 그 위헌 여부는 당해 사건에서 이 사건 벌칙규정 및 양벌규정 적용을 위한 선결문제가 되고, 청구인들은 이 사건 명령조항이 불명확하다고 주장하므로, 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부가 문제된다.

(2) 이 사건 벌칙규정과 이 사건 양벌규정은 해양수산부장관이 일방적으로 명한 사업계획변경명령의 이행을 강제하고 있어서 기업이 선택한 사업 또는 영업을 자유롭게 경영할 수 있는 권리를 제한한다. 기업의 설립과 경영의 자유를 의미하는 기업의 자유는 직업의 자유에 포함되므로, 위 조항들이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.

(3) 청구인들은 이 사건 벌칙규정이 행정제재만으로도 충분히 입법목적을 달성할 수 있는 사항에 대하여서까지 불필요하게 형벌을 가하도록 한 것이 책임과 형벌 사이의 비례원칙에 위반된다고 주장하나, 이는 과잉금지원칙의 최소침해성 문제에서 판단할 수 있으므로 별도로 판단하지 않는다. 또한 청구인들은 이 사건 양벌규정이 이 사건 벌칙규정의 위반행위에 대하여 책임이 없는 사람에 대하여서까지 형벌을 가하는 것이라고 주장하는데, 이 사건 양벌규정에서는 ‘해당 업무에 관한 주의와 감독의 해태’라는 법인의 독자적인 책임요소를 구성요건요소로 규정하여 책임주의를 구현하고 있고, 법인에게 위와 같은 책임이 있는지 여부는 법원이 구체적인 사건에서 판단할 사안이므로 이에 대해서는 판단하지 않는다.

(4) 청구인들은 이 사건 법률조항들이 정박지 변경 등의 사업계획변경명령에 따를 것을 강제하고 있어서 그로 인하여 수익률의 저하를 초래하는 등 청구인들의 재산권이 침해된다고 주장한다. 그러나 기존 수익이 안정적으로 지속될 것이라는 기대나 시설투자가 일정한 이윤을 가져오리라는 예상 등은 모두 개인의 자유로운 결정과 그에 따른 사적 위험부담에 기인하는 것으로서 헌법상 보장된 재산권의 보호범위에 포함되지 않는다(헌재 2002. 10. 31. 99헌바76등 참조). 따라서 이 사건에서 청구인들이 기대하고 투자한 것만큼 그에 상응하는 수익을 얻지 못한다고 하여 이로 인하여 청구인들의 재산권이 제한되었다고 할 수 없다.

(5) 청구인들은 이 사건 법률조항들이 사영 기업의 경영행위에 대한 국가의 과도한 개입 내지 통제에 해당하여 헌법 제119조 제1항 및 제126조에 위반된다고 주장한다. 위 헌법 조항들은 헌법상 경제질서에 관한 일반조항으로서 국가의 경제정책에 대한 하나의 헌법적 지침이고, 동 조항들이 언급하는 ‘경제적 자유와 창의의 존중’이나 ‘기업의 경영행위에 대한 통제 및 관리 금지’는 직업의 자유, 재산권의 보장, 근로3권과 같은 경제에 관한 기본권 및 비례의 원칙과 같은 법치국가원리에 의하여 헌법적으로 구체화된다. 따라서 이 사건 법률조항들이 헌법 제119조를 비롯한 헌법상 경제질서에 관한 원리나 제도에 위반되는지 여부는 청구인들의 직업의 자유 침해 여부에 대한 판단을 통해 가려질 일이다(헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1366등 참조).

(6) 청구인들은 이 사건 법률조항들이 해양수산부장관으로 하여금 재정상태가 흑자인 여객운송사업자와 재정상태가 적자인 여객운송사업자 사이에 ‘운항 항로의 출발지 또는 정박지를 교대 변경’을 명할 수 있게 하고 이를 이행하지 아니하는 경우에는 형벌을 가할 수 있도록 함으로써 재정 상태에 따라 여객운송사업자를 합리적 이유 없이 차별하므로 평등원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 이 사건 법률조항들은 모든 여객운송사업자를 그 수범자로 하고 있고 재정 상태에 따라 그 적용 대상을 달리하고 있지 아니하므로, 청구인들이 주장하는 취지의 차별취급이 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항들이 평등원칙에 반한다는 청구인들의 주장에 대해서는 판단하지 않는다.

나. 이 사건 명령조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부

(1) 죄형법정주의의 명확성원칙과 그 판단기준

헌법 제12조 및 제13조를 통하여 보장되고 있는 죄형법정주의의 원칙은 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하며, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구하고 있다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 모든 구성요건을 단순한 서술적 개념으로 규정하여야 하는 것은 아니고, 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하였다면 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 배치되는 것이 아니다. 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10 참조).

(2) 판단

(가) 해운법은 해상운송의 질서를 유지하고 해양여객운송사업자 사이에서 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며 해운업의 건전한 발전과 여객·화물의 원활하고 안전한 운송을 도모하는 데에 그 입법목적이 있다(해운법 제1조 참조). 이 사건 명령조항은 해양수산부장관으로 하여금 여객운송 서비스의 질을 높이고 공공복리를 증진하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 여객운송사업자에게 사업계획의 변경을 명할 수 있도록 하고 있고, 이 사건 벌칙규정은 그러한 변경 명령에 따르지 아니한 자를 처벌하도록 함으로써 그 이행을 강제하고 있다. 다만 이 사건 명령조항은 해양수산부장관에게 필요한 경우에 사업계획의 변경을 명할 수 있도록 재량을 부여하고 있을 뿐, 해양수산부장관이 명할 수 있는 사업계획변경의 대상이나 범위에 관하여 구체적으로 규정하고 있지는 아니하다.

(나) 사업계획은 일반적으로 기업체의 경영과 관련한 계획 일체를 의미하는데, 이 사건 명령조항은 ‘여객운송사업자’를 대상으로 하며, 해상여객운송사업은 내항 정기 여객운송사업, 내항 부정기 여객운송사업, 외항 정기 여객운송사업, 외항 부정기 여객운송사업, 순항 여객운송사업, 복합 해상여객운송사업이 있고(해운법 제3조), 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 위 각 여객운송사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다(해운법 제4조 제1항). 해상여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 것으로 당해항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215판결 참조). 이러한 면허를 받으려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 ‘사업계획서’를 첨부한 신청서를 해양수산부장관에게 제출하여야 한다(해운법 제4조 제3항). 해상여객운송사업 면허제도의 위와 같은 특성 및 관련 규정을 종합하면, 이 사건 명령조항이 규정한 ‘사업계획’은 해상여객운송사업의 경영과 관련된 계획으로서 면허 취득에 바탕이 된 사업계획서의 기재사항 및 그에 준하는 사항에 해당함을 충분히 알 수 있다.

(다) 청구인들은 이 사건 명령조항에 따라 해양수산부장관이 사업계획의 변경을 명할 수 있는 사항은 여객운송사업자 스스로 사업계획을 변경하고자 할 때 인가를 받아야 할 사항으로 해운법 제12조 제4항이 규정한 ‘선박의 증선·대체 및 감선, 기항지의 변경, 선박의 운항 횟수나 운항시각의 변경, 선박의 휴항’에 한정되어야 한다거나, ‘운항 항로의 출발지 또는 정박지의 교대 변경’은 포함되지 않는다고 주장한다. 그러나 이 사건 명령조항은 1972. 12. 30. 법률 제2412호로 구 해상운송사업법이 개정될 때 도입되었고, 해운법 제12조 제4항에 따른 인가제도는 해운법이 2006. 10. 4. 법률 제8046호로 개정될 때 비로소 도입된 것이다. 해운법 제12조 제4항은, 해상여객운송사업이 면허제임에도 사업자의 사업계획변경이 일률적으로 신고제로 되어 있어 면허제의 취지에 부합하지 아니하는 점, 종래 신고제도에도 불구하고 관할 행정청이 신고수리에 관하여 실질적 심사권한을 행사하고 있던 사정 등을 고려하여 주요한 사업계획의 변경에 대해서는 인가를 받도록 한 것이므로, 위와 같은 인가사항이 이 사건 명령조항에 따라 변경 가능한 사업계획의 범위를 한정하는 것이라 보기 어렵다. 또한 해운법 제12조 제1항은 여객운송사업자가 사업계획을 변경하려면 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관에게 미리 신고하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 위 제1항에도 불구하고 내항 정기 여객운송사업이나 내항 부정기 여객운송사업의 면허를 받은 자가 선박의 증선·대체 및 감선, 기항지의 변경, 선박의 운항 횟수나 운항시각의 변경, 선박의 휴항과 관련하여 사업계획을 변경하려면 해양수산부장관의 인가를 받도록 규정하는 한편, 이 사건 명령조항은 해양수산부장관으로 하여금 여객운송 서비스의 질을 높이고 공공복리를 증진하기 위하여 필요하다고 인정되면 여객운송사업자에게 사업계획의 변경을 명할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 법률규정의 형식과 내용에 비추어 보면 여객운송사업자의 의사에 따라 사업계획을 변경하고자 할 때 인가를 받아야 할 대상과 해양수산부장관이 공공복리의 증진 등의 필요에 따라 여객운송사업자에게 명령하는 사업계획변경의 대상을 동일하게 보아야 할 근거를 찾기는 어렵다.

(라) 결국, 해운법의 입법목적과 해상여객운송사업의 면허제도의 특성, 이 사건 명령조항과 관련 조항의 의미와 체계를 종합할 때, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람들이라면 사업계획변경명령의 대상이 되는 사업계획이 무엇인지 충분히 파악할 수 있다고 할 것이고, 사업개선명령의 대상이 되는 여객운송사업자의 경우에는 일반인에 비하여 이 사건 명령조항의 의미를 더 잘 파악할 수 있다는 점에서 이 사건 명령조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.

(3) 소결론

이 사건 명령조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

다. 이 사건 벌칙규정과 양벌규정이 직업의 자유를 침해하는지 여부

(1) 제한되는 기본권 및 심사기준

위에서 본 바와 같이 이 사건 벌칙규정과 양벌규정은 직업의 자유를 제한하는바, 직업의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항에 근거하여 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리의 실현을 위하여 제한될 수 있음은 물론이다. 그러나 이 경우 입법자는 헌법 제37조 제2항에 따라 과잉금지의 원칙을 준수하여야 하며 해당 기본권의 본질적 내용을 존중하여야 한다.

(2) 판단

(가) 이 사건 명령조항에 따른 사업개선명령은 여객운송 서비스의 질을 높이고 공공복리를 증진하기 위하여 필요한 때에 할 수 있다. 이 사건 벌칙규정과 이 사건 양벌규정이 위와 같은 사업개선명령을 준수하도록 강제하는 것은, 해상운송의 질서를 유지하고 해양여객운송사업자 사이에서 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며 해운업의 건전한 발전과 여객·화물의 원활하고 안전한 운송을 도모하기 위한 것으로(해운법 제1조 참조), 그 입법목적이 정당하다. 또한 이 사건 벌칙규정 및 양벌규정은 사업개선명령 위반 시 형벌을 부과함으로써 위와 같은 사업개선명령의 이행을 담보하므로 목적 달성에 기여하는 적합한 수단에 해당한다.

(나) 해상여객운송사업은 해상교통의 성격상 그 자체로 사회기반시설을 제공하는 의미가 있고, 도서지역 거주민의 생존권 보장과 긴밀한 관련성을 가지며 사고가 발생하면 대형인명사고로 이어질 수 있다는 특성이 있다. 이에 해운법은 해상여객운송사업을 경영하려는 사업자로 하여금 사업의 종류별로 항로마다 행정청의 면허를 받도록 하고(해운법 제4조 제1항), 사업계획서가 면허기준에 적합한지 여부를 심사하여 면허를 부여하며(해운법 제5조 제1항), 면허를 할 때에도 일정한 시설을 갖출 것을 조건으로 하거나 그 밖에 여객에 대한 안전강화 및 편의시설 확보 등을 위해 필요한 조건을 붙일 수 있도록 규정하고 있다(해운법 제4조 제4항). 또한 해상여객운송사업의 면허를 부여한 경우에도 면허기준에 미달하게 된 경우 등 해운법 제19조 제1항 각 호가 규정한 사유가 있는 때에는 면허의 취소가 가능하다. 이 사건 명령조항은 이와 같은 해상여객운송사업의 특성과 이에 따른 면허제도를 고려하여 해양수산부장관이 여객운송 서비스의 질을 높이고 공공복리를 증진하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 여객운송사업자에게 사업계획의 변경을 명할 수 있도록 한 것이고, 이 사건 벌칙규정 및 양벌규정은 이 사건 명령조항에 따른 사업개선명령의 실효성을 담보하기 위해 그 위반의 경우 형사처벌을 하도록 한 것이다. 한편 청구인들은 여객운송사업자가 이 사건 명령조항에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우에 해양수산부장관은 해당 사업의 면허를 취소하거나 제12조 제4항에 따른 인가를 취소할 수 있고, 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 사업의 전부 또는 일부를 정지할 것으로 명하거나 1억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있으므로(해운법 제19조 제1항 제10호 참조), 위와 같은 행정제재만으로도 충분히 이 사건 법률조항들의 입법목적을 달성할 수 있다고 주장한다. 그런데 행정제재는 행정목적의 실현을 위하여 행정법규 위반자에 대하여 불이익을 가함으로써 더 이상의 위반이 없도록 유도하는 데에 그 본원적 기능이 있는 것으로 범죄에 대하여 국가가 형벌권을 실행하는 행정형벌과는 구별되므로 다른 의무이행확보수단과 중복 내지 병렬적으로 입법될 수 있다. 특히 해양여객운송사업은 도서 거주민들의 편의와 복리를 위하여 긴요한 것이면서 동시에 그 운행에 따라서는 위험성과 공익에 해로운 상황이 늘 따르는 영역이므로, 안전한 여객운송서비스의 제공과 도서 거주민의 교통복지 향상을 위하여 행정청이 발한 사업개선명령에 대하여는 더 효율적이고 확실한 제재수단을 통하여 그 이행을 확보할 필요가 있다고 할 것인데, 사업면허나 인가의 취소, 사업정지처분이나 과징금 부과처분 등의 행정제재만으로 그 이행을 담보할 수 있다고 단언하기는 어렵다. 따라서 위 조항들은 침해의 최소성에 반하지 아니한다.

(다) 이 사건 벌칙규정과 양벌규정은 청구인들의 직업의 자유를 다소 제약하고 있기는 하나, 해양여객운송 서비스의 공공성과 여객운송사업자들이 누리는 독과점적 지위, 해양여객운송사업 면허제의 특성 등을 고려할 때 해양수산부장관의 사업계획변경명령에 따르도록 한 것이 여객운송사업자의 직업의 자유를 본질적으로 제한하는 것이라고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 벌칙규정 및 양벌규정은 적법한 사업개선명령의 이행을 담보하여 안전한 해상교통의 이용과 원활한 여객수송을 가능하게 하는바, 이러한 공익은 위 조항들로 인하여 제한되는 사익보다 작다고 보기 어렵다. 따라서 위 조항들은 법익균형성에도 위배되지 않는다.

(3) 소결론

이 사건 벌칙규정 및 양벌규정은 직업의 자유를 침해하지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 법률조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선