헌법재판소 2020. 9. 8. 선고 2020헌마907 결정 [구 대기환경보전법 시행령 제4조 제1항 제1호 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 1993. 10.경 용인시 ○○구 ○○읍 ○○리 ○○(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 레미콘 공장을 설립하여 운영하여 오던 중, 아스콘 공장을 추가로 설립하기 위하여 2001. 5. 4. 용인시장으로부터 구 ‘공업배치 및 공장설립에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6842호로 개정되기 전의 것)에 따른 공장설립 변경승인을 받고, 2002. 5. 29. 용인시장에게 구 대기환경보전법(2005. 12. 29. 법률 제7779호로 개정되기 전의 것)에 따른 대기오염물질배출시설 설치 변경신고(기존 레미콘 공장에서 연간 30.65톤의 연료를 사용하다가 아스콘 공장을 증설함에 따라 연간 합계 532.22톤의 연료를 사용하게 되어 대기오염물질배출 5종 사업장에서 4종 사업장으로 변경)를 마친 다음, 그 무렵부터 아스콘 공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 운영하고 있다.

나. 이 사건 공장 설립 당시에 청구인은 이 사건 공장에서 특정대기유해물질은 배출되지 않고 토석의 저장․혼합 및 연료 사용에 따라 먼지와 배기가스만 배출될 것이라는 전제에서 배출시설 및 방지시설 설치 계획서를 제출하여 위 공장설립 변경승인 및 대기오염물질배출시설 설치 변경신고 수리가 이루어졌다.

다. 이 사건 토지는 이 사건 공장 설립 당시에 구 국토이용관리법[2002. 2. 4. 법률 제6655호로 ‘국토의 이용 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다)이 제정되어 2003. 1. 1.부터 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 국토이용관리법’이라 한다]에 따른 ‘준농림지역’으로 지정되어 있었는데, 그 후 국토계획법이 시행됨에 따라 이 사건 토지의 용도지역이 2003. 1. 22.경 용인시 도시관리계획 변경결정에 의하여 국토계획법상 ‘자연녹지지역’으로 변경되었다.

라. 용인시장은 경기도보건환경연구원에 의뢰하여 2017. 3. 16. 이 사건 공장에 대하여 실시한 1차 배출검사에서 대기환경보전법상 특정대기유해물질에 해당하는 벤젠 0.017ppm, 포름알데히드 0.245ppm, 아세트알데히드 0.488ppm이 검출되었다.

마. 용인시장은 2017. 5. 11. 청구인에게 처분의 사전 통지 및 청문 통지를 하였고, 이에 청구인이 2017. 5. 31. 의견서를 제출하였으며, 2017. 11. 6. 및 2017. 12. 19. 청문이 실시되었다. 용인시장이 청문절차에서의 청구인 의견을 반영하여 다시 경기도보건환경연구원에 의뢰하여 2018. 5. 4. 이 사건 공장에 대하여 실시한 2차 배출검사에서도 포름알데히드 1.423ppm, 아세트알데히드 0.220ppm이 검출되었다.

바. 용인시장은 2018. 5. 18. 청구인이 자연녹지지역 안에서 허가받지 않은 특정대기유해물질 배출시설을 설치․운영하였다는 사유로 대기환경보전법 제38조 단서에 의하여 이 사건 공장의 대기오염물질배출시설 및 방지시설을 폐쇄하라는 명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

사. 이에 청구인은 용인시장의 이 사건 처분에 대하여 폐쇄명령처분취소를 구하는 소를 제기하였는데, 수원지방법원은 2018. 10. 16. 청구인의 청구를 기각하였고(수원지방법원 2018구합65065), 청구인이 항소하였으나 2019. 9. 6. 항소기각 되었으며(서울고등법원 2018누69808), 청구인이 다시 상고하였으나, 2020. 4. 9. 상고기각 되었다(대법원 2019두51499).

아. 이에 청구인은 2020. 6. 30. 이 사건 처분의 근거가 된 대기환경보전법 제38조 단서 중 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다’는 부분, 구 대기환경보전법 시행령 제4조 제1항 제1호, 제11조 제1항 제1호, 구 국토이용관리법 시행령 제14조 제1항 제1호, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조 제1항 제16호, [별표 17] 제2호 차목 (1), [별표 16] 제2호 아목 (1), 구 대기환경보전법 시행규칙 제5조, [별표 3] 제2호 다목, 공장입지 기준고시 제7조 [별표2] 제4호가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 아래 법률 및 시행령, 시행규칙(이하 이들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

구 대기환경보전법(2012. 5. 23. 법률 제11445호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16266호로 개정되기 전의 것) 제38조(위법시설에 대한 폐쇄조치 등) 시·도지사는 제23조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 한다. 다만, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 그 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다. 구 대기환경보전법 시행령(1996. 8. 31. 대통령령 제15143호로 개정되고, 2007. 11. 15. 대통령령 제20383호로 개정되기 전의 것) 제4조(배출시설의 설치허가 및 신고 등) ① 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 다음 각 호와 같다.

1. 법 제2조 제8호의 규정에 의한 특정대기유해물질(이하 “특정대기유해물질”이라 한다)이 발생되는 배출시설 구 대기환경보전법 시행령(2010. 3. 26. 대통령령 제22100호로 개정되고, 2015. 12. 10. 대통령령 제26705호로 개정되기 전의 것) 제11조(배출시설의 설치허가 및 신고 등) ① 법 제23조 제1항에 따라 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 다음 각 호와 같다.

1. 특정대기유해물질이 발생되는 배출시설

구 국토이용관리법 시행령(2002. 12. 26. 법률 제17816호로 폐지되기 전의 것) 제14조(준농림지역 안에서의 행위제한) ① 법 제15조 제1항 제4호에서 “대통령령이 정하는 토지이용행위”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 말한다.

1. 대기환경보전법 제2조 제9호의 규정에 의한 대기오염물질배출시설에 해당하는 시설로서 동법 시행령 별표 8중 1종사업장 내지 3종사업장에 해당하는 시설·건축물 기타의 공작물과 동표 중 4종사업장 및 5종사업장 가운데에서 대기환경보전법 제2조 제8호의 규정에 의한 특정대기유해물질을 배출하는 시설·건축물 기타의 공작물의 설치. 다만, 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 재활용시설, 폐기물관리법 제2조 제7호의 규정에 의한 폐기물처리시설과 의료법 제17조의 규정에 의한 적출물 및 세탁물의 처리시설을 제외한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정된 것) 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2014. 11. 11. 대통령령 제25718호로 개정된 것) 제71조(용도지역 안에서의 건축제한) ① 법 제76조 제1항에 따른 용도지역 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.

16. 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 17] 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조 제1항 제16호 관련)

2. 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 차.「건축법 시행령」별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것

(1) 첨단업종의 공장, 지식산업센터, 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 별표 16 제2호 아목(1) 내지 (5)의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 16](2014. 11. 11. 대통령령 제25718호로 개정되고, 2020. 5. 12. 대통령령 제30672호로 개정되기 전의 것) 생산녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조 제1항 제15호 관련)

2. 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 아.「건축법 시행령」별표 1 제17호의 공장 중 도정공장·식품공장·제1차 산업생산품 가공공장 및 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 별표 1 제2호 마목의 첨단업종의 공장(이하 “첨단업종의 공장”이라 한다)으로서 다음의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것 (1)「대기환경보전법」제2조 제9호에 따른 특정대기유해물질이 같은 법 시행령 제11조 제1항 제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 것 구 대기환경보전법 시행규칙(2012. 12. 31. 환경부령 제492호로 개정되고, 2019. 5. 2. 환경부령 제799호로 개정되기 전의 것) 제5조(대기오염물질배출시설) 법 제2조 제11호에 따른 대기오염물질배출시설(이하 “배출시설”이라 한다)은 별표 3과 같다. 대기환경보전법 시행규칙 [별표 3] 대기오염물질 배출시설(제5조 관련)

2. 2015년 1월 1일부터 적용되는 대기오염배출시설

다. 2015년 1월 1일 당시 배출시설을 설치·운영하고 있는 자로서 법 제23조에 따른 허가·변경허가 또는 신고·변경신고의 대상이 된 경우에는 2015년 12월 31일까지 법 제23조에 따라 허가·변경허가를 받거나 신고·변경신고를 하여야 한다. 구 공장입지 기준고시(2004. 9. 24. 산업자원부고시 제2004-98호로 개정되기 전의 것) 제7조(용도지역별 공장설립 허용범위) 법 제8조 제1호 및 영 제12조 제1항의 규정에 의하여 고시하여야 할 용도지역별 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위는 별표 2와 같다. 구 공장입지 기준고시 [별표 2]

4. 준농림지역에서 허용 또는 제한되는 공장의 업종ㆍ규모 및 범위

3. 판단

헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항 본문). 법령에 대한 헌법소원심판의 경우, 법령 시행과 동시에 기본권을 침해받게 된 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권을 침해받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다(헌재 2012. 6. 27. 2010헌마716 참조). 여기서 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 뜻한다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655; 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마299 참조). 청구인이 심판대상조항들에 근거하여 이 사건 처분을 받은 때(2018. 5. 18.)가 기본권 침해 사유가 발생한 날이라고 할 것인데, 이 사건 심판청구는 그로부터 1년이 경과한 2020. 6. 30.에야 제기되었으므로 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다. 한편, 청구인은 자연녹지지역 안에서 아스콘 공장의 설립이 전면 금지된다는 것을 위 대법원 판결 결과를 확인하고서야 비로소 알게 되었던바, 위 대법원 판결 선고일인 2020. 4. 9.로부터 90일 이내에 제기된 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수한 것이라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 심판청구는 기본권 침해 사유가 발생한 날로부터 1년이 경과한 이후에 제기되었음이 역수상 명백하므로, 청구인의 위 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제72조 제3항 제2호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.