헌법재판소 2016. 2. 25. 선고 2014헌바259 결정 [지방재정법 제82조 제2항 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인 주식회사 ○○토건(이하 ‘청구인 ○○토건’이라 한다)은 1991. 7. 1. 경기 남양주군 ○○읍 ○○리 ○○ 외 4필지 4,822㎡ 지상에 6개동 48세대 규모의 다세대주택을 건설하는 사업(이하 ‘제1사업’이라 한다)에 대하여 남양주군수로부터 구 주택건설촉진법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따른 주택건설사업계획의 승인(이하 ‘제1사업승인’이라 한다)을 받고, 다시 1994. 12. 28. 남양주군수로부터 제1사업의 부지면적을 8,273㎡로 넓혀 아파트 216세대를 건축하는 것으로 제1사업승인의 내용을 변경하는 주택건설사업계획변경승인(이하 ‘제1사업변경승인’이라 한다)을 받았다.

나. 청구인 ○○토건은 제1사업의 계획을 다시 변경하고자 1997. 10. 1. 남양주시장에게 제1사업의 부지에 4개동 347세대 규모의 아파트를 건축하는 주택건설사업계획이 관계법령상 허용되는지에 관하여 구 주택건설촉진법 제32조의4에 따른 사전결정을 신청하였고, 청구인 주식회사 ○○하우징(이하 ‘청구인 ○○하우징’이라 한다)도 같은 날 남양주시장에게 제1사업의 부지에 인접한 남양주시 ○○읍 ○○리 □□외 16필지 46,373㎡ 지상에 총 495세대의 아파트를 건립하는 내용의 주택건설사업(이하 ‘제2사업’이라 한다)계획에 대한 사전결정을 신청하였는데, 남양주시장은 1997. 12. 5. 청구인들에게 다 같이 용적률은 축소하고 진입도로 차선은 4차선으로 개설하여야 한다는 등의 검토의견을 제시하면서 그에 따른 조치를 취한 후 사업계획의 승인을 신청하라는 취지의 사전결정(이하 ‘이 사건 사전결정’이라 한다)을 통보하였다.

다. 청구인 ○○토건은 1999. 12. 4. 남양주시장에게 제1사업의 부지면적을 27,546㎡로 넓혀 총 499세대의 아파트를 건립하는 내용으로 제1사업계획의 변경승인을 신청하였고, 청구인 ○○하우징은 같은 날 제2사업계획의 승인을 신청하였으나, 남양주시장은 2000. 1. 25. 위 각 사업계획의 용적률, 규모, 배치계획 등이 이 사건 사전결정의 내용을 충족하지 않거나 위 검토의견을 반영하지 않았다는 이유로 청구인들의 위 신청을 모두 반려하면서(이하 ‘제1반려처분’이라 한다), 이 사건 사전결정의 내용을 반영ㆍ충족하여 재신청하라는 취지를 통보하였다.

라. 청구인 ○○토건은 2000. 4. 4. 남양주시장에게 다시 제1사업계획의 변경승인을 신청하였고, 청구인 ○○하우징은 2000. 8. 30. 남양주시장에게 제2사업부지의 면적을 43,346㎡로 축소하여 총 499세대의 아파트를 건립하는 내용으로 제2사업계획의 승인을 신청하였으나, 남양주시장은 2002. 5. 25. 사업부지의 소유권 미확보와 보완요구 서류의 미제출을 사유로 위 신청을 모두 반려하였다(이하 ‘제2반려처분’이라 한다).

마. 남양주시장은 2009. 9. 16. 청구인 ○○토건에 대하여 제1사업승인 및 제1사업변경승인을 받고도 14년 8개월여 동안 실질적 공사진행이 없는 등 사업의 완료 및 준공이 불가능하다는 이유로 제1사업승인 및 제1사업변경승인을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 취소처분’이라 한다)을 하였다.

바. 청구인들은 이 사건 제1반려처분, 제2반려처분 및 이 사건 취소처분을 함에 있어 남양주시가 직무상 불법행위를 하였다고 주장하면서 2012. 5. 24. 남양주시를 상대로 손해배상청구의 소를 제기하였으나, 2014. 4. 23. 청구기각판결(서울중앙지방법원 2012가합43640), 2015. 6. 25. 항소기각판결(서울고등법원 2014나2016669), 2015. 10. 15. 심리불속행 상고기각판결(대법원 2015다225769)을 각 선고받았다.

사. 청구인들은 위 제1심 재판 계속 중 민법 제766조 제1항, 국가배상법 제8조 및 지방재정법 제82조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2014. 4. 14. 민법 제766조 제1항에 대한 신청은 각하되고, 나머지 신청은 기각되자(서울중앙지방법원 2013카기4320), 2014. 6. 13. 지방재정법 제82조 제2항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

심판대상은 지방재정법(2011. 8. 4. 법률 제10991호로 개정된 것) 제82조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

지방재정법(2011. 8. 4. 법률 제10991호로 개정된 것) 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.

[관련조항] 지방재정법(2011. 8. 4. 법률 제10991호로 개정된 것) 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

3. 청구인의 주장

국가배상청구권은 헌법 제29조에 의하여 보장되는 기본권인데, 공무원의 직무상 불법행위로 인한 손해배상청구권에 대하여는 민법 제766조 제2항에 따라 10년의 소멸시효기간이 적용되지 않고 심판대상조항에 따라 5년의 시효기간이 적용되는바, 이는 국가의 국민에 대한 기본권보장의무에 위배되며, 국가배상책임에 대하여 아무런 예외도 없이 5년의 소멸시효기간을 적용하는 것은 과잉금지원칙에도 위배된다. 따라서 심판대상조항은 헌법에 위반된다.

4. 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건 재판의 전제로 되어야 하고, 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 법원의 재판에 적용되며, 그 위헌 여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바471 참조). 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 청구인들이 2012. 5. 24. 남양주시를 상대로 손해배상청구의 소를 제기하자, 남양주시는 청구인들의 손해배상청구권은 국가배상법 제8조, 지방재정법 제82조 제2항에 따라 5년의 소멸시효가 완성되었다고 항변하였는데, 당해사건 제1심 법원은 남양주시의 제1반려처분, 제2반려처분 및 이 사건 취소처분이 위법하다고 볼 수 없다는 이유로 청구인들의 청구를 모두 기각하였고, 남양주시의 소멸시효 항변에 대하여까지는 나아가 판단하지 않았다. 그리고 당해사건 항소심 및 상고심 법원도 위 소멸시효 항변에 대하여는 판단하지 않고 항소 및 상고를 각 기각함으로써 위 제1심 판결이 확정되었다. 이처럼 당해사건 소송에서 청구인들의 손해배상청구권이 소멸시효가 완성되었는지와 상관없이 청구인들의 손해배상청구권 자체가 발생하지 않았다는 이유로 청구인들의 청구가 모두 기각된 이상, 국가배상청구권의 소멸시효를 규정한 심판대상조항이 당해사건에 적용될 여지는 없다 할 것이므로, 심판대상조항은 재판의 전제성이 인정되지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.