헌법재판소 2014. 3. 27. 선고 2012헌마745 결정 [결혼중개업의 관리에 관한 법률 제24조의3 위헌확인]

1. 사건개요

청구인은 2008. 9. 1. 강릉세무서장에게 ‘○○다문화사업’이란 상호로 사업자등록을 한 후, 그 무렵 강릉시장에게 동일한 상호로 국제결혼중개업을 등록하여 국제결혼중개사무소를 운영하여 오고 있다. 그 당시 시행 중이던 ‘결혼중개업의 관리에 관한 법률’(이하 ‘결혼중개업법’이라 한다)은 소정의 교육, 보증보험의 가입, 중개사무소의 확보를 국제결혼중개업의 등록요건으로 규정하되, 일정한 자본금 제한은 두지 아니하였다. 그런데 2012. 2. 1. 법률 제11283호로 개정된 결혼중개업법은 1억 원 이상의 자본금(법인이 아닌 경우에는 자산평가액을 말한다)을 보유할 것을 국제결혼중개업의 등록요건으로 규정하였고(제24조의3), 개정법의 시행일인 2012. 8. 2. 당시 종전의 규정에 따라 등록된 국제결혼중개업자는 이 법에 따라 등록된 것으로 보되 2013. 8. 1.까지 위 개정 법률에 따른 자본금 요건을 갖추어야 하는 것으로 규정하였다(부칙 제1조, 제2조). 이에 청구인은 국제결혼중개업의 등록요건으로 1억 원 이상의 자본금을 요구하는 결혼중개업법 제24조의3이 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하며 2012. 9. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건의 심판대상은 ‘결혼중개업의 관리에 관한 법률’(2012. 2. 1. 법률 제11283호로 개정된 것) 제24조의3(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 별지와 같다.

결혼중개업의 관리에 관한 법률(2012. 2. 1. 법률 제11283호로 개정된 것) 제24조의3(자본금) 제4조에 따라 국제결혼중개업을 등록하려는 자는 1억 원 이상의 자본금(법인이 아닌 경우에는 자산평가액을 말한다)을 보유하여야 한다.

3. 청구인의 주장

심판대상조항은 지나치게 과다한 자본금을 요구함으로써 자본금이 부족한 기존 업체들을 국제결혼중개업에서 퇴출시키고 있으므로 경제적 약자인 청구인의 직업 선택의 자유를 침해하며, 국제결혼중개업 등록에 있어 자본금 1억 원을 보유하고 있는 자와 그렇지 못한 자를 경제력 유무에 따라 자의적으로 차별하고 있으므로 청구인의 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 결혼중개업법의 연혁

결혼중개업(국내ㆍ국제)은 과거 ‘가정의례에 관한 법률’에 의하여 1973년부터 허가제(보건복지부 장관의 허가)로 규율되었고, 1993년부터 신고제(시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고)로 규율되었으나, 이후 1999년부터는 자유업으로 전환되면서 누구든지 세무서에 사업자등록만 하면 그 영업이 가능하게 되었다. 이처럼 결혼중개업은 허가제ㆍ신고제ㆍ자유업으로 점차 완화되어 왔지만, 이 무렵부터 국제결혼은 급격하게 증가하였고, 2000년대에 들어오면서 국제결혼을 통해 유입되는 여성 결혼이민자의 수가 늘어나면서 국제결혼중개업체에 대한 관리의 필요성이 제기되기 시작하였다. 이에 결혼중개업을 건전하게 지도ㆍ육성하고 소비자를 보호함으로써 건전한 결혼문화 형성에 이바지함을 목적으로 하는 결혼중개업법이 2007년 제정되었다. 제정된 결혼중개업법(2007. 12. 14. 법률 제8688호)은, 우선 국내결혼중개업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하되(제3조), 국제결혼중개업을 하려는 자는 일정한 기준을 갖추어 시ㆍ도지사에게 등록하도록 하여 국제결혼중개업자를 법적 테두리 내로 끌어들여 규율함으로써 체계적인 관리가 가능하도록 하였다(제4조). 그리고 결혼중개업자가 결혼중개를 목적으로 수수료ㆍ회비 그 밖의 금품을 이용자에게 받으려는 때에는 서면으로 계약을 체결해야 하고, 거짓 또는 서로 다른 2 이상의 계약서를 작성하지 못하며, 이를 위반한 때에는 등록을 취소하거나 영업정지를 명할 수 있도록 하였으며(제10조, 제18조), 결혼중개업자는 거짓 또는 과장되거나 편견을 조장할 우려가 있는 내용의 표시ㆍ광고를 하지 못하고, 이를 위반한 때에는 등록을 취소하거나 영업정지를 명하며, 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하였다(제12조, 제18조, 제26조). 위 법에 따른 국제결혼중개업 등록기준의 구체적 내용으로 결혼중개업법 시행령(2008. 6. 11. 대통령령 제20815호)은 ㉠ 건물대장에 기재된 건물에 중개사무소를 확보하고, ㉡ 소정의 교육을 받으며, ㉢ 5천만 원 이상의 손해배상 보증보험에 가입하도록 규정하였으며(제2조, 제6조), 결혼중개업법 시행규칙(2008. 6. 13. 보건복지가족부령 제21호)은 ㉣ 그 소정의 교육시간을 4시간으로 규정하였다(제16조, 별표 3). 그러나 일정한 기준에 따른 등록제를 도입하여 정부가 국제결혼중개업체에 대한 관리를 시작하였음에도 불구하고, 여전히 ‘중개사무소의 확보, 의무교육 4시간 이수, 5천만 원 이상 보증보험 가입’이란 등록요건만 갖추면 누구나 국제결혼중개업을 할 수 있게 됨으로써, 영세하고 비전문적인 국제결혼중개업체의 난립으로 인한 문제는 시정되지 아니하고 등록된 국제결혼중개업체의 수는 꾸준히 증가하였다. 이에 2012. 2. 1. 법률 제11283호로 개정된 결혼중개업법은 국제결혼중개업체의 전문화 및 건전한 영업을 유도하기 위하여, 국제결혼중개업의 등록기준으로 1억 원 이상의 자본금 요건(법인이 아닌 경우에는 자산평가액)을 신설하였다(제4조, 제24조의3). 나아가 계약을 체결한 이용자와 국제결혼중개의 상대방으로부터 받은 신상정보를 해당 국가 공증인의 인증을 받아 상대방과 이용자에게 서면으로 제공하도록 하되, 이때 제공되는 신상정보의 범위에 정신질환 여부, 성매매 관련 범죄경력 등을 포함시키고(제10조의2), 18세 미만인 자를 소개하는 행위, 같은 시간에 2명 이상의 상대방을 소개하는 행위 등을 금지하였다(제12조의2).

나. 이 사건의 쟁점

국제결혼중개업을 하기 위해서는 소정의 기준을 갖추어 중개사무소를 두고자 하는 지역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 하는바, 심판대상조항은 국제결혼중개업 등록요건으로 1억 원 이상의 자본금을 보유할 것을 요구함으로써 그 자본금을 보유하기 어려운 청구인의 직업선택의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다. 한편 청구인은 자본금 1억 원을 보유하고 있는 자와 그렇지 못한 자 사이의 자의적 차별로 인하여 평등권도 침해된다고 주장하나, 이러한 차별은 심판대상조항이 1억 원 이상의 자본금을 요구하고 있기 때문인바, 심판대상조항에서 자본금 1억 원 이상을 요구하는 것이 합리적인가에 관하여 직업선택의 자유 침해 여부에서 판단하는 이상 이를 별도로 판단하지 아니한다.

다. 직업선택의 자유 침해 여부

(1) 헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”고 규정하여, 개인이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 ‘좁은 의미의 직업선택의 자유’와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 보장하고 있지만, 이러한 직업의 자유도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리 등 정당하고 중요한 공공의 목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 그 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 제한될 수 있다.

(2) 국제결혼은 지리적으로 분리되어 있고 결혼제도와 문화적 배경이 서로 다르며 언어적으로 소통이 어려운 두 남녀가 만나 하나의 가정을 이루는 과정이고, 국제결혼중개업자를 이용하는 소비자로서는 중개업자에게 자신의 신상정보를 제공하고 그로부터 확인받은 상대방의 신상정보를 믿을 수밖에 없으며, 상대방과의 맞선시 필요한 통역과 번역도 모두 중개업자에게 의존하고 혼인 관련 현지 법률 및 행정절차도 전적으로 중개업자에게 의존할 수밖에 없으므로, 국제결혼중개업자에게는 ‘전문성’이 요구된다. 또한 상대방의 취업목적 위장결혼, 기혼사실 은폐, 정신병력 및 범죄경력 불고지 등으로 인한 피해사례는 결혼 당사자인 한국남성 또는 외국여성의 노력만으로는 방지하기 어려운 것이 현실이고, 현지사정을 잘 알고 통역이 가능한 국제결혼중개업자만이 이를 미연에 방지할 수 있는 위치에 있으므로, 국제결혼중개업자에게는 ‘책임성’이 요구된다. 헌법 제36조 제1항은 “혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다.”고 규정하고 있는바, 전문성과 책임성이 요구되는 국제결혼중개업은 증가하는 다문화가정의 혼인과 가족생활의 보장에 관한 것으로서 국가의 규제와 관리가 필요한 영역이다. 따라서 심판대상조항의 자본금 요건은 영세한 중개업체의 난립을 방지하여 전문성과 책임성을 가진 국제결혼중개업자를 보호ㆍ육성함으로써 궁극적으로는 이를 이용하는 소비자 및 다문화가정의 피해를 최소화하기 위한 것으로서, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 그리고 심판대상조항의 자본금 요건은 국제결혼중개업자의 업무 계속성과 진지성을 담보함으로써 전문성과 책임성을 갖춘 국제결혼중개업자를 양성하기 위한 적절한 수단이 될 수 있다.

(3) 결혼중개업법은 영세하고 비전문적인 결혼중개업자의 난립으로 인한 소비자 피해를 해결하기 위하여, 국제결혼중개업자에게 결혼중개계약서 서면 작성(제10조), 이용자 및 상대방에게 신상정보 서면 제공(제10조의2), 이용자 및 상대방에게 통역ㆍ번역서비스 제공(제10조의3), 부정한 방법으로 국제결혼대상자 모집ㆍ알선 및 부당한 금품 징수 금지(제10조의5), 현지법령 준수(제11조), 거짓ㆍ과장 광고 및 이용자에게 거짓 정보 제공 금지(제12조), 개인정보 유출 금지(제13조) 등의 의무를 부과하고 있고, 이를 위반할 경우 등록취소 또는 1년 이내의 기간을 정한 영업정지를 명할 수 있도록 규정하고 있으며(제18조), 나아가 이러한 의무 중 일부(제10조의2, 제10조의5, 제12조 등)를 위반한 경우에는 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제26조 제2항). 그러나 이러한 수단들은 모두 개별적이고 사후적인 조치에 불과하여 사전에 국제결혼중개업자의 전문성과 책임성을 높이는 데에는 부족하다. 특히 한번 혼인이 이루어지면 사후적인 행정처분 또는 형사처벌만으로는 그로 인한 피해를 제대로 회복하기 곤란하다는 점을 고려할 때 결혼중개업자의 역할과 책임이 중요하며, 특히 국제결혼중개업자에 대해서는 그 책임성과 전문성을 담보하기 위한 사전적ㆍ일반적 조치로서 자본금 요건의 필요성이 인정되는 것이다. 또한 다른 국제사업자의 등록요건에 관한 법령에 의하면, 국외여행업자는 6천만 원 이상의 자본금(개인인 경우에는 자산평가액)을 갖추어야 하고(관광진흥법 제4조 제3항, 같은법 시행령 제5조, 별표1), 해외이주알선업자는 1억 원 이상의 자본금(비영리법인의 경우에는 기본재산액)을 갖추어야 하며(해외이주법 제10조 제1항, 같은법 시행령 제16조 제1항), 국제물류주선업자는 3억 원 이상의 자본금(법인이 아닌 경우에는 6억 원 이상의 자산평가액)을 갖추도록 규정되어 있다(물류정책기본법 제43조 제3항). 그런데 2010년 여성가족부 조사결과 소비자들이 국제결혼중개업자에게 지불하는 금액은 평균 1,030만 원으로 상당히 고액이므로 소비자들의 피해를 방지하기 위한 자본금 요건은 필요하다고 할 것인바, 해외를 상대로 하는 유사한 영업형태를 지닌 국외여행업ㆍ해외이주알선업ㆍ국제물류주선업에 관한 각 자본금 요건이 위와 같음을 고려할 때, 심판대상조항이 국제결혼중개업의 자본금 요건으로 1억 원을 정한 것을 과도하다고 보기 어렵다. 나아가 심판대상조항이 정하는 ‘1억 원 이상의 자본금(법인이 아닌 경우에는 자산평가액)’은 반드시 현금 자산일 것을 요하지 않는다. 결혼중개업법 시행규칙 제4조 제1항 제6호에 따른 [별지 제6호의2서식]에 의하면 위 자본금(자산평가액)은 ‘업무용 부동산, 업무용 동산, 업무용 차량, 현금 및 예치금, 기타’의 합계로 구성되어 있으므로, 국제결혼중개업에 직접 소요되는 자산의 가액이 모두 자본금 요건에 포함될 수 있도록 하고 있다. 그리고 이들 자산의 가액은 원칙적으로 ‘취득가액’을 기준으로 하되 만약 현재의 재산가액이 더 높은 경우에는 ‘현재가액’을 기준으로 평가할 수 있도록 함으로써, 자산가치의 자연적 하락으로 인한 등록취소를 방지하고 중개업자에게 유리한 가액을 기준으로 그 요건을 충족할 수 있도록 하고 있다. 또한 입법자는 2012. 2. 1. 심판대상조항의 자본금 요건을 신설하면서 새로운 자본금 요건으로 인한 충격과 혼란을 방지하기 위하여 그로부터 6개월이 지난 2012. 8. 2.부터 시행되도록 유예하였고(부칙 제1조), 특히 종전의 규정에 따라 등록된 국제결혼중개업자의 경우에는 개정법에 따라 등록된 것으로 보되 다시 그 시행일로부터 1년 이내에 자본금 요건을 갖추도록 경과조치를 둠으로써(부칙 제2조), 자본금 요건의 신설로 인한 기존 국제결혼중개업자의 부담을 점진적으로 조정하였다. 이러한 점을 고려할 때, 심판대상조항의 자본금 요건이 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘어선 것이라고 보기 어렵다.

(4) 이처럼 심판대상조항의 자본금 요건으로 인한 국제결혼중개업자의 기본권 침해는 크지 않은 반면, 그로 인하여 달성하려는 공익은 영세한 중개업체의 난립을 방지하여 전문성과 책임성이 있는 중개업자를 보호ㆍ육성함으로써 국제결혼중개업자에 대한 신뢰를 회복하고 이를 이용하는 소비자 및 다문화가정의 피해를 최소화하기 위한 것으로서 중대하므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.

(5) 따라서 심판대상조항은 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

관련조항 ■ 결혼중개업의 관리에 관한 법률(2012. 2. 1. 법률 제11283호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 결혼중개업을 건전하게 지도·육성하고 이용자를 보호함으로써 건전한 결혼문화 형성에 이바지함을 목적으로 한다. 제4조(국제결혼중개업의 등록) ① 국제결혼중개업을 하고자 하는 자는 제24조에 따른 교육을 받고 제24조의3에 따른 자본금 요건 및 보증보험금, 중개사무소 등 대통령령으로 정하는 기준을 갖추어 중개사무소를 두고자 하는 지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 등록한 사항 중 여성가족부령으로 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 제24조(교육) ① 여성가족부장관 또는 시장·군수·구청장은 국제결혼중개업자 및 종사자의 전문지식, 윤리의식 및 자질을 향상시키기 위하여 교육을 실시하거나 법인 또는 단체에 위탁하여 실시할 수 있다. ② 제4조 제1항에 따라 국제결혼중개업의 등록을 하고자 하는 자는 미리 제1항에 따른 교육을 받아야 한다. 제25조(손해배상책임의 보장) ① 결혼중개업자는 결혼중개를 함에 있어서 고의 또는 과실로 인하여 이용자에게 손해를 발생하게 한 때에는 그 손해를 배상할 책임이 있다. ② 결혼중개업자는 제1항에 따른 손해배상책임을 보장하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보증보험에 가입하여야 한다. 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 부칙 제2조(국제결혼중개업자의 등록에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 등록된 국제결혼중개업자는 이 법에 따라 등록된 것으로 본다. 다만, 이 법 시행일부터 1년 이내에 제24조의3의 개정규정에 따른 자본금에 관한 요건을 갖추어야 한다. ■ 결혼중개업의 관리에 관한 법률 시행령(2012. 7. 23. 대통령령 제23970호로 개정된 것) 제2조(국제결혼중개업 등록기준) 법 제4조 제1항 전단에서 “보증보험금, 중개사무소 등 대통령령으로 정하는 기준”이란 다음 각 호와 같다.

1. 법 제24조에 따른 교육을 받을 것

1의2. 법 제24조의3에 따른 자본금 요건을 갖출 것

2. 법 제25조에 따라 보증보험에 가입할 것

3. 건축물대장에 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설 또는 같은 표 제14호 나목에 따른 일반업무시설로 기재된 건물에 중개사무소를 확보할 것. 이 경우 소유·전세·임대차 또는 사용대차 등의 방법으로 사용권을 확보하여야 한다. 제6조(보증보험의 가입) ① 결혼중개업자는 법 제3조 또는 법 제4조에 따라 신고 또는 등록을 하려면 법 제25조 제2항에 따라 다음 각 호에 해당하는 금액을 보장하는 보증보험에 가입하여야 한다.

2. 국제결혼중개업자: 5천만 원 이상. 다만, 분사무소를 두는 경우에는 분사무소마 다 2천만 원을 추가한다. ■ 결혼중개업의 관리에 관한 법률 시행규칙(2012. 8. 2. 여성가족부령 제30호로 개정된 것) 제4조(국제결혼중개업의 등록) ① 법 제4조 제1항에 따라 국제결혼중개업을 등록하려는 자는 별지 제5호 서식의 등록신청서(전자문서로 된 등록신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 주된 중개사무소의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.

6. 법 제24조의3에 따라 자본금(법인이 아닌 경우에는 자산평가액을 말한다)을 1억원 이상 보유하고 있음을 확인할 수 있는 별지 제5호의2 서식에 따른 재산목록 제16조(국제결혼중개업자 교육 등) ① 여성가족부장관 또는 시장·군수·구청장은 법 제24조 제1항에 따른 교육에 대한 연간 교육계획을 수립·시행하여야 한다. ② 법 제24조 제1항에 따른 교육내용·교육방법 등은 별표 3과 같다.