헌법재판소 2011. 9. 29. 선고 2010헌마85 결정 [주택법 제68조 제1항 제2호 위헌확인]

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 2010. 2. 3. 성남시 분당구 정자동 ○○분당아파트 104동 2302호 중 1/2지분을 매수하여 소유권이전등기신청을 하였다. 그런데, 국가 또는 지방자치단체에 등기를 신청하는 자는 국민주택채권을 매입하도록 하고 있는 주택법 제68조 제1항 제2호에 따라 청구인은 금 8,900,000원의 국민주택채권을 매입한 후에야 등기신청을 마칠 수 있었다. 이에 청구인은 등기를 신청하는 자에게 의무적으로 국민주택채권을 매입하도록 한 위 주택법 조항이 헌법상 보장된 재산권 및 평등권을 침해한다고 주장하면서 2010. 2. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은, 주택법 제68조 제1항 제2호 중 "등기를 신청하는 자" 부분(이하 ‘이 사건 법률조 항’이라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용 및 관련법령의 내용은 다음과 같다. [심판대상] 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정된 것) 제68조(국민주택채권의 매입) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중 대통령령으로 정하는 자는 국민주택채권을 매입하여야 한다.

2. 국가 또는 지방자치단체에 등기·등록을 신청하는 자

[관련법령] 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정된 것) 제68조(국민주택채권의 매입) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중 대통령령으로 정하는 자는 국민주택채권을 매입하여야 한다.

1. 국가 또는 지방자치단체로부터 면허·허가·인가를 받는 자

3. 국가·지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관과 건설공사의 도급계약을 체결하는 자

4. 이 법에 따라 건설·공급하는 주택을 공급받는 자

제60조(국민주택기금의 설치 등) ① 정부는 주택종합계획을 효율적으로 실시하기 위하여 필요한 자금을 확보하고, 이를 원활히 공급하기 위하여 국민주택기금을 설치한다. ② 제1항에 따른 국민주택기금은 다음 각 호의 재원(財源)으로 조성한다.

5. 제67조에 따른 국민주택채권 발행으로 조성된 자금

제67조(국민주택채권의 발행 등) ① 정부는 국민주택사업에 필요한 자금을 조달하기 위하여 국민주택기금의 부담으로 국민주택채권을 발행할 수 있다. ④ 국민주택채권의 종류·이율, 발행의 방법·절차 및 상환과 발행사무 취급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 주택법 시행령(2009. 3. 18. 대통령령 제21358호로 일부 개정된 것) 제95조(국민주택채권의 매입) ① 법 제68조의 규정에 의하여 제1종 국민주택채권을 매입하여야 하는 자와 그 매입기준은 별표 12와 같다. [별표 12] 중 ‘주택’ 부분 중 일부

(1) 주택

(마) 시가표준액 2억6천만 원 이상 6억 원 미만

1) 특별시 및 광역시 26/1000

2) 그 밖의 지역 21/1000

(바) 시가표준액 6억 원 이상

1) 특별시 및 광역시 31/1000

2) 그 밖의 지역 26/1000

제92조(국민주택채권의 이자율 등) ① 제1종국민주택채권의 이자율은 기획재정부장관이 그 채권의 발행 당시의 국채·공채 등의 금리와 국민주택기금의 수지상황 등을 참작하여 국토해양부장관과 협의하여 정한다. ② 제1종국민주택채권의 원리금은 발행일부터 5년이 되는 날에 상환한다. ③ 제1종국민주택채권의 이자는 그 발행일부터 상환일 전일까지 제1항의 규정에 의한 이자율에 따라 1년 단위의 복리로 계산한다.

2. 청구인의 주장

국채를 발행하고 매입하는 것은 사법관계이기 때문에 국채매입을 강제하여서는 안된다. 예외적으로 국가 또는 지방자치단체로부터 특허·면허·인가 등을 받는 등으로 권한을 부여받거나 혜택을 누리는 경우 이에 대한 반대급부조로 국채의 매입의무를 지울 수도 있다. 그러나 등기·등록업무는 국가가 부동산 등의 권리방법에 관한 공시방법을 정하여 운영하는 것이며, 등기신청업무에 따르는 수수료는 별도로 인지를 납부하고 있다. 국가가 등기신청인에게 어떠한 권한이나 특혜를 부여하지 않는다. 그렇다면, 등기를 신청한다는 이유만으로 국채매입을 강제하는 이 사건 법률조항은 청구인에게 보장된 재산권 및 평등권을 침해한다.

3. 판 단

가. 문제되는 기본권

이 사건 법률조항은 등기를 신청하는 자에게 국민주택채권의 매입을 강제함으로써 채권의 매입여부를 자신의 자유의사로 결정할 자유 즉, 헌법 제10조의 일반적 행동자유권의 한 내용인 사적 자치권(계약체결의 자유)을 제한한다. 또한, 이 사건 법률조항은 일정 기간 동안 금전의 갹출 의무를 부과함으로써 금전 재산의 행사방법을 제한한다는 점에서 헌법 제23조 제1항의 재산권을 제한한다. 양자는 기본권 경합의 관계에 있는바, 계약체결의 자유에 대한 제한이 사안에 보다 밀접하고 기본권에 미치는 영향도 크다고 할 것이므로 계약체결의 자유에 대한 제한의 정당성을 위주로 이 사건 법률조항의 위헌 여부를 판단하기로 한다. 한편, 이 사건 법률조항은 국민주택채권의 매입의무를 국가나 지방자치단체로부터 면허·허가·인가를 받는 자뿐만 아니라 국가나 지방자치단체에 등기·등록을 신청 하는 자에게도 부과하고 있는바, 양자는 본질적으로 다른 자들임에도 등기를 신청하는 자에게까지 국채매입의무를 부과하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부가 문제된다. 순차로 살펴본다.

나. 계약체결의 자유 등 침해 여부

(1) 먼저 이 사건 법률조항의 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 여부에 관하여 본다. 국채란 국가가 사법상의 권리주체로서 발행하는 것이므로 이를 발행하고 매입·상환하는 기본적인 권리관계는 사법 즉, 민사법이 적용되는 사법관계이므로 원칙적으로 사법적 규율을 받아야 한다. 다만, 사법관계라고하여 언제나 공법적 규율이 배제되는 것은 아니다. 국채가 공적 과제를 수행하기 위해서 발행되는 것으로서 필요한 것이라면, 그 한도 내에서 사법적 규율이 배제 또는 제한되고 공법적 규율의 대상이 될 수 있다. 우리 헌법은 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다고 명하고 있다(헌법 제35조 제3항). 이에 따라 우리 입법자는 국민의 쾌적한 주거생활에 필요한 주택의 건설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달·운용 등을 통하여 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지하기 위하여 주택법을 제정하고(주택법 제1조, 제3조), 국가로 하여금 주택종합계획을 수립·시행하도록 하며, 주택종합계획을 효율적으로 실시하기 위하여 필요한 자금을 확보하고 이를 원활히 공급하기 위하여 국민주택기금을 설치하고, 기금 조달을 위해 국민주택채권을 발행할 수 있도록 하고 있다(동법 제7조, 제60조 및 67조). 이처럼 이 사건 법률조항은 국민의 주거안정과 주거생활의 향상이라는 공적 과제 수행에 필요한 재원(財源)을 조달하기 위한 것으로 입법목적은 정당하다고 할 것이다. 한편, 등기는 부동산에 대한 권리관계를 공시하는 제도로 등기 신청자는 등기제도를 통하여 부동산의 권리변동이라는 법적 편익을 얻게 되는바, 등기 신청자들에게 국민주택채권을 매입하도록 하는 것은 국민주택사업에 필요한 재원을 안정적이고 효과적으로 조달하는 데 기여한다고 할 것이다.

(2) 다음으로 침해의 최소성 요건을 충족하는지에 대하여 본다.

국민주택사업에 필요한 자금의 조달이라는 공익을 실현하기 위한 것이더라도 국가가 국민의 사적 자치영역(사법관계)에 개입하여 법률관계의 형성을 강제하거나 국가의 제도를 이용함에 있어 제도 이용과 무관한 조건이나 의무를 부과하는 것은 되도록 자제되어야 한다. 또한 국가의 개입이 불가피한 경우라도 입법자는 국민의 기본권이 되도록 덜 침해되는 방법을 선택하여야 한다. 국민주택사업과 같은 국가의 공적 과제를 수행하기 위해 필요한 재원은 원칙적으로 국가의 통상적인 재정수입으로 해결하여야 하고, 통상적인 재정수입만으로는 재원 확보가 어려울 경우 예외적으로 별도의 특별세 부과나 특별 부담금 등 직접적인 금전 급부의무를 지우는 방법이 고려되어야 한다. 하지만 특별 부담금과 같이 직접적인 부담을 지우는 방법도 재원마련에 효과적이긴 하나, 반대급부없이 일방적으로 재산의 출현을 강제한다는 점에서 기본권에 대한 침해의 효과는 매우 크다고 할 것이다. 이에 비하여 이 사건 법률조항의 국채매입의무 부과를 통한 재원 확보는 비록 계약의 체결을 강제함과 동시에 재산권행사를 제한하기는 하지만, 다음과 같은 점에서 특별 부담금 등 직접적인 재정 부담을 지우는 방법보다 훨씬 부담이 적은 방법이라고 할 것이다. 우선, 현행 법령상 등기 신청자가 매입하여야 할 국민주택채권매입액은 당해 부동산의 시가표준액의 0.13% 내지 0.45% 범위 내에서 부동산의 시가에 비례하는바, 그 부담수준이 등기 신청자가 수인할 수 없을 정도로 과다하다고 볼 수 없다(주택법 시행령 제95조 제1항 별표12). 또한, 국채 매입은 매입가액 상당의 금전 재산을 종국적으로 국가에 이전하는 것이 아니라 일정 기간이 경과한 후 원금과 이자를 상환받는 것으로 일종의 국가에 대한 금전 소비대차계약의 성격을 지니고 있다. 게다가 매입자가 원할 경우 채권의 만기가 도래하기 전이라도 매입한 채권을 매도하여 계약관계를 조기에 해소하고, 투입한 자본을 회수할 수도 있다(매도 시 할인금액 상당의 재산가치의 감소가 있을 수 있지만 이는 채권의 미래가치를 현재가치로 환산한 것으로 궁극적으로 재산가치의 상실이라고 보기 어렵다). 한편, 비록 이 사건 국채의 상환조건은 시행령에 위임되어 있어 변동가능성은 있지만, 현행 법령상 이 사건 국채의 만기는 5년이고, 연 3%의 이자를 1년 단위의 복리로 계산하는 상환조건(주택법 시행령 제92조)에 비추어 볼 때, 현재의 시중 금리와 큰 차이도 없다. 위와 같은 사정을 종합해 보건대, 이 사건 법률조항에 따른 국채매입제도는 기본권 침해의 최소성 요건을 충족한다고 할 것이다.

(3) 법익의 균형성을 유지하고 있는지 본다.

현행법령에 따라 개인이 부동산 등기를 하기 위하여 국민주택채권을 매입해야만 하는 금전적 부담이 결코 작다고 할 수는 없다. 하지만 최근 우리 사회의 빈부격차 및 양극화가 심화되고 있고, 저소득층 및 서민들의 내집 마련의 어려움이 지속되고 있음은 물론 주택 임차비용마저 감당할 수 없는 무주택 세대(세입자)가 늘어가고 있는 사회현실에 비추어 볼 때, 국민주택채권발행으로 조성된 자금으로 저소득층 및 무주택자에 대한 주택공급 및 주택자금 지원 등 국민의 주거안정과 주거수준을 향상시킴으로써 국민들의 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현하고 아울러 사회통합에도 기여할 수 있는 공익이 훨씬 크다고 할 것이다.

(4) 소결

그렇다면, 이 사건 국채매입의무의 부과가 국민주택사업의 목적 달성에 필요 최소한도를 넘어서 등기를 신청하는 자의 국채 매입의 자유를 과도하게 침해한다거나 사적 자치권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없고, 사회적으로 수인할 수 없는 정도로 재산권행사를 제한함으로써 헌법이 보장하는 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

다. 평등권 침해 여부

국가의 공적 과제 수행을 위하여 필요한 재원을 확보하는 데 있어서 누구를 대상으로 얼마만큼의 재원을 어떤 방식으로 조달할 것인지는 당해 공익 사업의 목적, 재원 부담의 정당성과 형평성, 재원 확보의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 정해야 할 입법형성의 영역이라고 할 것이다. 특히, 입법자가 재원을 부담할 자를 정함에 있어서 정당한 이유없이 특정 인적 집단을 그 대상으로 하거나, 합리적 이유없이 부담자 사이에 동질성이 없는 특정 인적 집단에게까지 부담시킴으로써 이들 집단을 자의적으로 차별취급하는 것이 아닌 한, 입법형성의 재량을 일탈하여 헌법상 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다. 청구인은 국가 또는 지방자치단체로부터 면허·허가·인가(이하, ‘면허 등’이라고 한다)를 받는 국민은 국가로부터 일정한 법적 지위를 새롭게 부여받는 것이므로 일종의 혜택인 반면, 등기·등록은 부동산에 대한 권리관계의 공시를 그 본질로 하는 것으로 특별히 국가로부터 어떤 권리를 설정받는 등의 혜택을 받는 것이 아님에도 면허 등을 받는 자와 함께 등기를 신청하는 자에게도 국민주택채권의 매입의무를 부과하는 것은 헌법상의 평등원칙에 위배된다는 취지로 주장한다. 살피건대, 이 사건 법률조항은 국민주택사업이라는 공적 과제를 수행하기 위한 재원 확보를 목적으로 국가 또는 지방자치단체로부터 법적 이익을 향유하는 자를 그 재원 부담의 대상으로 하고 있다. 즉, 면허 등을 받는 자는 국가로부터 새로운 법적 지위를 설정받는다는 점에서, 등기를 신청하는 자는 부동산에 관한 권리관계의 공시를 통하여 법률상의 권리변동의 효력을 인정받는 다는 점에서 정도의 차이는 있지만, 국가로부터 법적 편익(便益)을 수익하는 자라는 점에서는 차이가 없다. 입법자가 국민주택사업에 필요한 재원 조달을 위해 국가로부터 일정한 법적 편익을 받는 사람들에게 국민주택채권의 매입의무를 부과하는 것이 정의와 형평에 반한다고 할 수 없고, 면허 등을 받는 자와 함께 등기를 신청하는 자에게도 국민주택채권의 매입의무를 부과하였다고 하여 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급한 것으로 입법형성의 한계를 일탈하여 평등원칙을 위반한 것이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법 제11조 제1항에 위반되지 아니한다.

4. 결 론

그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.