서울고등법원 2012. 8. 24. 선고 2012누9613 판결 [도로의 점용료는 주된 사용목적이 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지의 공시지가를 적용하여 산정되었는지 여부]

1. 처분 경위

가. 원고는 ○○○ ○○○ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에서 수정주유소(이하 ‘이 사건 주유소’라고 한다)를 운영하면서 이 사건 토지에 인접한 도로의 일부(이하 ‘이 사건 도로’라고 한다)를 이 사건 주유소의 차량 진·출입로로 점용해 왔다.

나. 피고는 이 사건 토지의 2010년도 개별공시지가를 기준으로 하여 원고에게 청구취지 기재와 같이 이 사건 도로에 대한 점용료를 산정·부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

다. 원고는 이에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 2010. 8. 23. 이 사건 처분은 행정심판의 대상이 되지 않는다는 이유로 각하되자 이 사건 소를 제기하였다.

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 피고의 주장지방자치단체장이 하는 도로법상 도로점용료 부과처분에 대하여는 지방자치법이 별도로 이의신청에 관해 규정하고 있으므로 원고가 제기한 이 사건 처분에 대한 행정심판은 적법한 전심절차라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 소의 제소기간은 원고가 행정심판재결을 통지받은 날부터가 아닌, 이 사건 처분을 안 날부터 기산하여야 하는데, 원고가 이 사건 처분을 안 날인 2010. 3. 15. 무렵부터 90일이 경과한 후인 2010. 11. 26.에야 제기한 이 사건 소는 제소기간을 지나 제기된 것으로 부적법하다.

나. 판단

1)행정소송법 제20조제1항은 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하나, 행정심판청구를 할 수 있는 경우 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산하다고 규정하고 있고, 행정심판법 제3조 제1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있으며, 지방자치법 제140조 제3항은 사용료·수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분을 통지받은 날부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다고 규정하고 있고, 제5항은 사용료·수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 제4항에 따른 결정을 통지받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 소룰 제기하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 이와 같은 이의신청은 행정청의 위법·부당한 처분에 대하여 행정기관이 심판하는 행정심판과는 구별되는 별개의 제도이나, 이의신청과 행정심판은 모두 행정처분으로 권리나 이익을 침해당한 상대방의 권리구제에 그 목적이 있고, 행정소송에 앞서 먼저 행정기관의 판단을 받는 데에 목적을 둔, 엄격한 형식을 필요로 하지 않는 서면행위라는 점에서 그 본질이 같다. 따라서 이의신청을 제기하여야 할 사람이 처분청에 표제를 행정심판청구서로 한 서류를 제출한 경우라고 하더라도 서류의 내용에 이의신청의 요건에 맞는 불복취지와 그 사유가 충분히 기재되어 있다면 그 표제에도 불구하고 이를 그 처분에 대한 이의신청으로 볼 수 있다.

2) 위와 같은 관련 규정 내용과 법리를 바탕으로 이 사건에 관하여 살펴본다.

갑 제2호증의 1, 4, 제6호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판청구서라는 제목의 서면을 우편으로 2010. 6. 1. ○○○광역시 ○○○구청에 발송하였고, ○○○광역시 ○○○구청 담당자는 2010. 6. 3. 위 서면을 접수하였으며, 위 서면에는 청구인의 성명 및 주소, 대상처분의 내용, 불복의 사유 등이 기재되어 있고, 위와 같은 원고의 신청에 대해 ○○○광역시행정심판위원회는 2010. 8. 23. 이 사건 처분이 행정심판의 대상이 되지 않는다는 이유로 원고의 청구를 각하하는 재결을 하였으며, 위 재결서를 2010. 8. 30. 원고가 수령한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 원고가 위와 같은 서면의 제목을 행정심판청구서로 기재하긴 했으나 이를 이 사건 처분청인 피고에게 제출하였고, 그 서면에는 구 지방자치법(2010. 3. 31. 법률 제10219호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제140조 제7항에 의하여 준용되는 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제73조 및 구 지방세법 시행령(2010. 7. 6. 대통령령 제22251호로 개정되기 전의 것) 제54조 제1항에 규정된, 이의신청서에 기재하여야 할 사유(신청인의 성명과 주소 또는 거소, 통지를 받은 연월일 또는 처분이 있은 것을 안 연월일, 통지된 사항 또는 처분의 내용, 불복의 사유)를 모두 기재하고 있음을 알 수 있으므로, 원고가 위와 같은 서면을 제출한 것은 이 사건 처분에 대한 이의신청으로 볼 수 있다. 또한 위와 같은 이의신청과 그에 관한 재결에 대한 불복으로 제기한 이 사건 소는 모두 구 지방자치법 제140조 제3항 및 제5항또는 제6항이 규정하는 기간 내에 제기되었음은 기록상 명백하다. 따라서 이 사건 소는 적법하므로 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장이 사건 도로의 점용료는 주된 사용목적이 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지의 공시지가를 적용하여 산정되어야 함에도, 이 사건 처분은 그 주된 사용목적이 동일 또는 유사하지 아니한 이 사건 토지의 공시지가를 적용하여 산정하였으므로 위법하다.

나. 판단

1) 이 사건 처분에 적용되는 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 22386호로 개정되기 전의 것) 제42조 제1항 [별표2]와 구 ○○○광역시 도로점용허가 및 점용료 징수조례(2011. 7. 25. 시행 ○○○광역시조례 제4954호로 개정되기 전의 것) [별표] 점용료산정 기준표는 ‘인접한 토지’의 개별공시지가를 도로점용료 산정의 기준으로 삼도록 하고 있는데, 이와 같이 규정한 취지는 도로 자체의 가격 산정이 용이하지 아니하여 인근에 있는 성격이 유사한 다른 토지의 가격을 기준으로 함으로써 합리적인 점용료를 산출하고자 하는 데 있으므로, 여기서 ‘인접한 토지’라 함은 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 말한다( 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두12730 판결 등 참조).

2) 위와 같은 법리를 바탕으로 이 사건에 관하여 살펴본다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 토지는 주유소 부지로 이용되고 있는 반면, 이 사건 도로는 주유소에 출입하는 차량을 위한 진·출입로로 이용되고 있어서, 원고가 이 사건 도로를 점용하는 주된 사용목적과 비교할 때 주유소 부지인 이 사건 토지는 그러한 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없다. 그러므로 이 사건 토지는 이 사건 도로에 대한 점용료 산정을 위한 기준 토지가 될 수 없다.

따라서 이 사건 토지를 이 사건 도로에 대한 점용료 산정의 기준 토지로 삼아 그에 관한 개별공시지가에 의하여 이 사건 도로 점용료를 산정·부과한 이 사건 처분은 위법하다.

4. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하여야 할 것인데, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소한다.