서울행정법원 2007. 6. 19. 선고 2006구합47759 판결 [정보공개거부처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 부동산중개업법(2005. 7. 29. 법률 제7638호 공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률로 전문 개정되기 전의 것) 제8조 제5항, 부동산중개업법 시행령(2005. 2. 19. 대통령령 제18712호로 개정되기 전의 것) 제41조 제3항에 따라 건설교통부장관의 승인을 얻어 제15회 공인중개사자격시험(이하 ‘이 사건 시험’이라 한다) 시행에 대한 권한을 위임받아 2004. 11. 14. 이 사건 시험을 실시하였다. 이 사건 시험의 방식은 객관식 선택형으로 제1차 시험 2과목과 제2차 시험 3과목을 동시에 실시하고, 합격기준은 1차·2차 시험에 있어서 매 과목 100점을 만점으로 하여 매 과목 40점 이상, 전과목 평균 60점 이상 득점한 자를 합격자로 결정한다.

나. 원고들은 이 사건 시험에 응시하였으나 한 과목 이상에서 40점 이상의 득점을 하지 못하였거나 제1차 또는 제2차 시험과목 평균이 60점 이상의 득점을 하지 못하였다. 이에 따라 피고는 2004. 12. 28. 원고들에 대하여 위 합격기준에 미달한다는 이유로 불합격처분을 하였다. 원고들의 평균점수는 1차의 경우는 40점~58.75점, 2차의 경우는 30점~59.16점 사이에 분포한다. 원고들은 2005. 3. 28. 이 법원 2005구합9835호로 위 불합격처분의 취소 청구소송을 제기하였으나 2006. 3. 3. 청구가 모두 기각되었고, 서울고등법원 2006누8725호로 항소하였다.

다. 원고들은 2006. 12. 13. 피고에게 [별지 2] 정보 목록 기재 각 정보(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대한 정보공개를 청구하였다.

라. 피고는 2006. 12. 14. 다음과 같은 사유를 들어 원고들의 정보공개청구를 거부하는 이 사건 처분을 하였다.

- 다음 -· 공인중개사 자격시험의 합격자 결정방법은 시험에 응시한 사람의 순위를 기준으로 하는 상대평가 방식과는 달리 일정한 기준(100점 만점에 60점 이상 득점한 자)을 정하고 그 기준에 도달하였을 경우 합격자로 결정하는 절대평가 방식이므로, 절대평가 방식에 있어서 생산자료(정보)는 응시자 개인의 차수별(1차, 2차)·과목별(1차 : 2과목, 2차 : 3과목) 평균득점, 총평균득점에 관한 자료(정보)만 생산·관리하고 있다.· 따라서 원고들이 공개를 요청한 이 사건 정보는 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2007. 1. 3. 법률 제8171호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제1조 및 제2조에 의거 피고가 생산·관리하고 있지 않은 자료(정보)이므로 공개가 불가능하다.

마. 피고가 보유하는 정보는 위와 같이 응시자 개인별로 차수별(1차, 2차)·과목별(1차 : 2과목, 2차 : 3과목) 득점, 평균득점, 총평균득점에 관한 자료로 구성되어 있고, 컴퓨터 등 전산기기에 전산자료 형태로 입력되어 보유·관리되고 있는데, 현재 피고의 데이터베이스(database)에서 삭제된 채 백업 파일(backup file) 형태로 보유·관리되고 있다(이하 ‘원 전자정보’라 한다).

바. 한편, 제13회, 제14회, 제15회 공인중개사 자격시험 응시자 수 등은 아래 표 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 2 내지 4호증, 을 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

(1) 원고들

이 사건 정보는 원 전자정보를 이용하여 시간적·경제적인 부담없이 전산기기로 필요한 정보를 쉽게 검색·편집·작성할 수 있는 것임에도, 원 전자정보를 이용한 결과를 산출하지 아니한 채 단순히 이를 보유·관리하지 않고 있다는 이유만으로 원고들의 정보공개 청구를 거부한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 피고

(가) 이 사건 시험은 절대평가 방식이므로, 피고는 합격·불합격 판정에 필요한 응시자 개인의 1·2차 점수, 과목별 평균득점, 총 평균득점에 관한 자료만 보유·관리하고 있을 뿐이고, 이 사건 정보는 보유·관리하고 있지 않다. 또한 피고가 새로운 정보를 생산하거나 가공하여 제공할 의무는 없다.

(나) 이 사건 시험의 채점관련 전산자료는 피고의 내부기준에 따라 1년간 보존하도록 되어 있고, 1년이 경과하면 백업 후 데이터베이스에서 삭제하고 있다.

(다) 따라서 이 사건 정보는 피고가 보유·관리하는 정보가 아니어서 공개청구의 대상이 될 수 없는 바, 이를 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

나. 관계법령

[별지 3] 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 원 전자정보가 법에서 정한 정보에 해당하는지 여부

현대사회에서 알 권리의 한 내용으로서 일반 국민이 공공기관에 대하여 그 관리·보유 중인 정보를 공개해 달라고 요청할 수 있는 적극적 정보공개청구권은 국민주권주의를 취하는 우리 헌법하에서 국민의 선거에 의해 구성된 정부가 취득·보유하는 모든 정보는 국민의 것이고 그 모두가 국민에게 원칙적으로 공개되어야 한다는 국민주권주의를 이념으로 하는 헌법의 기본적 요청으로서 헌법에 직접 근거를 갖는 청구권적 기본권이라고 할 것이다(헌법재판소 1991. 5. 13. 90헌마133 결정 및 대법원 1989. 10. 24. 선고 88누9312 판결 등 참조). 이러한 취지에서 제정된 법 제2조 제1호는 ‘정보’를 ‘공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항’으로 규정하고 있다. 한편, 사무관리규정 제3조와 전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률(2007. 1. 3. 법률 제8171호로 전자정부법으로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호에서는 “‘전자문서’라 함은 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되어 송·수신 또는 저장되는 정보를 말한다”고 규정하고 있다. 그런데 이 사건에 있어 위 인정사실에 의하면, 원 전자정보는 전자적인 형태로 작성된 후 백업 파일 형태로 피고의 컴퓨터에 저장되어 있는 정보에 해당하므로, 법에서 정한 ‘전자문서’에 해당한다고 할 것이다.

(2) 피고가 이 사건 정보를 보유·관리하고 있는지 여부

(가) 정보의 보유·관리에 대하여

정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 공공기관이 해당 정보를 보유하고 있지 아니하거나, 정보공개청구를 거부하는 처분이 있은 후 대상 정보가 폐기되는 등으로 공공기관이 그 정보를 보유·관리하지 않게 된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개를 구할 수 없다고 할 것이나(대법원 2003. 4. 25. 선고 2000두7087 판결 참조), 정보공개를 청구하는 자로서는 공공기관이 구체적으로 어떠한 정보를 보유하고 있는지에 대한 정보를 가지고 있지 아니하고 이를 확인하거나 조사할 수도 없으므로 당해 정보를 공공기관이 관리하고 있다는 점과 관련하여 이를 직접증거에 의하여 입증할 필요는 없고, 공공기관이 그러한 정보를 보유·관리하고 있다고 볼 상당한 개연성이 있다는 점을 입증하면, 정보공개 거부처분의 적법성을 입증하여야 하는 공공기관이 당해 정보를 보유·관리하지 아니하고 있다는 사실을 입증하여야 할 것이다. 또한, 공공기관이 문서 등 유체물의 형태로 정보를 보유하는 경우와는 달리 컴퓨터 등 전산기기에 개개의 정보자료(이 사건에 있어서는 원 전자정보)를 입력하여 보유·관리하는 경우에는 전산기기의 특성상 개개의 정보자료만 있으면 별도의 통계·분석 등을 위한 프로그램을 이용하여 손쉽게 입력된 개개의 정보자료를 종합적으로 분류하고, 위와 같이 분류된 결과를 이용하여 새로운 정보를 검색·편집·작성할 수 있으므로, 공개대상정보가 개개의 정보자료를 분류한 결과물일 경우에는 그 자체가 독자적인 자료형태로 전산기기 내에 작성·보관되어 있지 아니하더라도, 이를 검색·편집·작성할 수 있는 개개의 기초 정보자료가 모두 입력되어 있고, 그 정보를 이용한 통계자료나 석차 등의 결과물을 검색·편집·작성할 수 있는 프로그램을 이미 가지고 있거나 시간적으로나 경제적으로 큰 부담 없이 합리적인 노력을 들여 그 프로그램을 만들어 이용할 수 있는 경우에는 개개의 정보자료를 보유하고 있는 공공기관으로서는 언제든지 전산기기로 이미 보유하고 있는 개개의 정보자료를 이용하여 공개대상의 정보인 결과물을 검색·편집·작성할 수 있다고 할 것이므로, 결국 사실상 공개대상정보를 보유·관리하고 있는 것과 마찬가지라고 할 것이다. 따라서 공공기관이 위와 같이 보유·관리하는 개개의 정보자료(이 사건에 있어서는 원 전자정보)를 이용하여 이를 새롭게 ‘가공생산’하는 경우와는 달리 시간적·경제적인 부담 없이 합리적인 노력을 들여 전산기기로 필요한 정보를 쉽게 ‘검색·편집·작성’할 수 있는 경우에는 형식적으로 개개의 정보자료를 이용한 결과를 산출하지 아니하여 당해 정보자료를 보유하지 않고 있다는 이유로 공개대상정보에 대한 정보공개를 거부할 수 없다고 함이 타당하다. 왜냐하면 만일 이러한 경우까지 공공기관이 정보공개를 청구받을 당시 공개대상정보를 보유·관리하지 않고 있다는 이유로 정보공개를 거부할 수 있다고 한다면, 공공기관으로서는 전산기기를 이용하여 언제든지 필요한 경우 공개대상정보를 검색·편집·작성하여 이용한 뒤 그 자료를 전산기기에 보관하지 아니하고 바로 삭제하거나 또는 보유·관리하는 정보가 아니라는 이유로 공개청구를 거부함으로써 정보를 사실상 독점화하여 국민의 알 권리를 형해화하거나 국민의 정보공개청구권을 무력화시킬 수 있기 때문이다.

(나) 처분사유에 대한 판단

피고는 이 사건 정보를 생산·관리하고 있지 않다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 앞서 본 바와 같이 피고가 보유·관리하는 원 전자정보를 이용하여 이 사건 정보를 시간적·경제적인 부담 없이 합리적인 노력을 들여 전산기기로 쉽게 검색·편집·작성할 수 있는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다. 갑 11호증의 기재, 증인 문복균의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 국가기술자격 검정통합시스템을 운영함에 있어 위와 같이 수험자의 채점자료를 백업한 후 데이터베이스에서 삭제하고 있는데, 응시자별로 점수화되어 있는 자료의 경우 백업 파일을 원상복구할 수 있고, 백업 파일 자체를 가지고도 검색할 수 있으며, 이 사건 정보의 경우 몇 가지 조건을 입력하면 1~2시간 내의 검색·편집·작성작업으로 그리 어렵지 않게 자료 산출이 가능하고, 이 사건 정보를 검색·편집·작성하기 위하여 새로운 프로그램을 개발할 필요가 없는 사실 등을 인정할 수 있다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 정보는 원 전자정보를 이용하여 시간적·경제적인 부담 없이 합리적인 노력을 들여 전산기기로 필요한 정보를 쉽게 검색·편집·작성할 수 있다고 봄이 상당하므로, 이 사건 정보는 피고가 보유·관리하고 있는 정보에 해당한다고 할 것이다. 따라서, 원 전자정보를 새롭게 가공생산해야 비로소 이 사건 정보를 생성할 수 있다거나 이 사건 정보를 산출함에 있어 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 정도로 시간적·경제적으로 상당한 부담이 된다는 점에 대한 피고 측의 아무런 입증이 없는 이상, 막연히 이 사건 정보를 보유·관리하고 있지 않다는 이유에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다. 이 점을 지적하는 취지의 원고들의 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.