서울행정법원 2007. 6. 7. 선고 2007구합2982 판결 [영업허가취소처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1, 2, 4 내지 6호증, 을1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 2005. 10.경 일반상업지역이자 지구단위계획구역인 서울 종로구 소재 '이 사건 영업장소'에 식품위생법 제21조 소정의 시설을 갖추어 피고에게 식품접객업(단란주점)영업허가신청을 하여, 2005. 11. 9. 피고로부터 식품위생법 제22조 제1항, 식품위생법시행령 제9조, 제10조의 규정에 따라 영업허가(이하 '이 사건 영업허가'라고 한다)를 받았고, 2005. 11. 21. 이 사건 영업장소에서 'B'라는 상호로 단란주점영업을 위한 사업자등록을 한 후, 2005. 12.경부터 단란주점영업을 해오고 있다.

나. 그런데, 피고는 2007. 1. 10. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항 제4호 및 2005. 8. 25. 결정고시된 '종로2·3가 제1종지구단위계획(서울특별시 고시 제2005-254호)'(이하 '이 사건 계획'이라고 한다)에 의하면 이 사건 영업장소가 일반상업지역이지만 제2종 근린생활시설 및 위락시설의 전층에서 단란주점영업이 허가될 수 없는 용도제한이 설정된 지구단위계획지역이어서 이 사건 영업허가가 위 법령에 위반된 것으로 처분에 하자가 있다는 이유로, 2007. 1. 25.자로 이 사건 영업허가를 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 계획은 무효이다.

이 사건 계획은 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동을 포함한 지구단위계획구역 전역에 대해 모든 건축물의 전층에서 단란주점 영업허가를 불허하는 용도제한을 설정하고 있으나, 위 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란주점영업 12개 업소, 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 '먹자골목'으로 자리매김하고 있는 상황이므로, 위와 같은 용도제한 설정은 '청계천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려 한다'는 이 사건 계획의 목적과는 합리적인 관련성이 없는 수단에 불과하고, 지구단위계획구역 전역에 일률적으로 제2종 근린생활시설 전층에서 단란주점을 불허하는 용도제한을 설정하여 건설교통부장관이 정한 '제1종 지구단위계획 수립지침'에도 반하는 등 원고의 직업의 자유와 평등권을 침해하는 것으로 무효이다.

(2) 재량의 일탈 내지 신뢰보호의 원칙

설령 이 사건 계획이 원고의 직업의 자유와 평등권을 침해하는 것이 아니어서 유효하다고 하더라도, 서울 종로구 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란주점영업 12개 업소, 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 '먹자골목'으로 자리매김하고 있는 상황이어서, 피고가 이 사건 처분을 하여도 '청계천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려 한다'는 이 사건 계획의 목적을 달성하는데 아무런 도움이 되지 않을 뿐 아니라, 원고는 피고로부터 이 사건 영업허가를 받아 단란주점영업이 가능하다고 믿었고, 원고는 이 사건 영업허가 신청 당시 이 사건 계획이 존재한다는 것을 전혀 알지 못하였고 담당 공무원도 이 사건 계획의 존재를 모른 채 이 사건 영업허가를 하였으며, 원고가 이 사건 영업허가를 믿고 이 사건 영업장소에서 영업을 하기 위하여 임대차보증금, 권리금, 실내장식 및 설비공사 등에 지출한 비용이 약 450,000,000원에 이르고, 원고의 이 사건 영업장소에서의 영업은 대부분 60대 이상의 노인들을 대상으로 하고 좌석 사이에 칸막이를 설치하지 않는 등 건전함을 유지하고 있으며, 이 사건 처분이 이 사건 영업허가 후 1년 이상 지난 시점에서 내려졌다는 등의 사정에 비추어 보면, 수익적 행정처분인 이 사건 영업허가를 취소하는 이 사건 처분은 원고의 기득권, 재산권 등 권익의 침해를 정당화할 정도의 강한 공익이 없으므로, 재량권의 한계를 일탈하였거나 원고의 신뢰보호이익을 침해하여 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑3호증의 1 내지 9, 갑5, 6호증, 갑7호증의 1, 2, 갑8호증의 1 내지 6, 갑9호증, 갑10, 11호증의 각 1, 2, 갑12, 13호증의 각 1 내지 3, 갑14호증, 을2호증의 1, 2, 을3 내지 5호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 을6호증의 1 내지 3, 을7, 8호증의 각 기재만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하며, 달리 반증이 없다.

(1) 이 사건 영업장소는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 일반상업지역에 속한다. 이 사건 영업장소가 속한 건물은 지상 4층, 지하 2층, 옥탑층으로 구성된 근린생활시설인데, 이 사건 영업장소는 위 건물의 지하 1층에 있다.

(2) 서울특별시는 2005. 8. 25. 서울 종로구 C동, OO동 및 OO동 일대를 대상으로 서울특별시 고시 제2004-240호(2004. 7. 26.)로 결정고시된 '종로2·3가 제1종지구단위계획구역'에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제29조의 규정에 의하여 서울특별시 고시 제2005-254호로 이 사건 계획을 결정고시하였는데, 그 취지는 청계천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려는 것이고, 그 주요 내용은 도로, 공원 등 도시기반시설을 조성하고, 건축물 용도계획과 관련하여 지구단위계획구역내 세부지역별로 특성에 맞게 문화 및 집회시설, 교육연구 및 복지시설, 제1·2종 근린생활시설 중 서점, 학원, 일반음식점, 휴게음식점, 일용품점 등의 용도를 권장하는 한편 전역에서 제2종 근린생활시설 전층에 단란주점, 안마시술소를, 위락시설 전층에 단란주점, 유흥주점, 도박게임장을, 판매 및 영업시설에 백화점, 쇼핑센터 등의 용도를 불허한다는 것이다.

(3) 원고는 2005. 10.경 이 사건 영업장소가 이 사건 계획에 따라 지구단위계획구역으로서 단란주점 영업허가를 받을 수 없다는 것을 알지 못한 채 식품위생법 제21조 소정의 시설을 갖추어 피고에게 식품접객업(단란주점)영업허가신청을 하였고, 2005. 11. 9. 역시 이 사건 계획의 존재를 알지 못한 담당공무원을 통해 피고로부터 이 사건 영업허가를 받았으며, 2005. 11. 21.부터 이 사건 영업장소에서 'B'라는 상호로 단란주점영업을 위한 사업자등록을 한 후, 2005. 12.경부터 단란주점영업을 해오고 있다.

(4) 원고는 이 사건 영업장소에서 영업을 위하여 임대차보증금, 권리금, 실내장식 및 설비공사 등에 지출한 비용이 약 450,000,000원에 이르고, 원고의 이 사건 영업장소에서의 영업은 대부분 60대 이상의 노인들을 대상으로 하고 좌석 사이에 칸막이를 설치하지 않는 등 건전함을 유지하고 있다.

(5) 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란주점영업 12개 업소, 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 '먹자골목'으로 잘 알려져 있다.

(6) 한편, '종로2·3가 지구단위계획구역'을 포함하여 그 주변이 2005. 11.경부터 '종로·청계 관광특구'로 지정될 예정이라는 신문기사가 나기 시작하였고, 서울특별시는 2006. 3. 22. 서울특별시 고시 제2006-103호로 종로2·3가 지구단위계획구역을 포함하여 그 주변인 광화문빌딩에서 숭인동네거리 사이의 종로청계로 구역에 대해 '종로·청계 관광특구'로 지정하면서 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동을 젊음의 거리로 세부지정하여 C동 젊음의 거리를 명동지역과 함께 대표적 젊음의 거리로 조성함으로써 인사동 방문 관광객과 상호 유입할 수 있는 지역으로 만드는 계획을 수립하였다.

라. 판단

(1) 이 사건 계획의 무효 여부

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항 제4호에 근거한 이 사건 계획이 건축물 용도계획과 관련하여 '종로2·3가 제1종지구단위계획구역'내 전역에서 제2종 근린생활시설 및 위락시설 전층에 단란주점 용도를 불허하도록 규정하고 있는 것은 청계천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려는 목적에서 세부지역별로 특성에 맞게 문화 및 집회시설, 교육연구 및 복지시설, 제1·2종 근린생활시설 중 서점, 학원, 일반음식점, 휴게음식점, 일용품점 등 이 사건 계획의 목적에 부합하는 용도를 권장하는 한편 단란주점, 유흥주점과 같이 이 사건 계획의 목적에 부합하지 않는 용도를 제한하려 하는 것으로서, 이 사건 계획이 위 '종로·청계 관광특구' 지정 고시로 승계·발전하는 등 위 지구단위계획구역의 지정목적, 문화·교육환경육성의 필요성, 단란주점 영업의 내용, 단란주점영업이 일반적으로 관광객들에게 미치는 영향 등에 비추어 그 목적에 부합하는 수단으로서 정당한 것으로 보이고, 위 지구단위계획구역 전역에서 일률적으로 제2종 근린생활시설 전층에 단란주점을 불허하는 용도제한을 설정하고 있다 하여 건설교통부장관이 정한 '제1종 지구단위계획 수립지침'에도 반하다고 할 수 없어 원고의 직업의 자유와 평등권을 침해한다고 할 수 없으므로 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(2) 재량의 일탈 내지 신뢰보호의 원칙

이 사건 영업허가에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항 제4호 및 이 사건 계획에 반하는 하자가 있다 하더라도, 행정청이 허가, 면허, 인가, 특허 등과 같은 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교, 교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다 할 것이다.

돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 앞의 인정사실에서 본 바와 같이 원고는 피고로부터 이 사건 영업허가를 받아 단란주점영업이 가능하다고 믿었고, 원고와 담당 공무원 모두 이 사건 영업허가 당시 이 사건 계획이 존재한다는 것을 전혀 알지 못하였다는 점, 원고는 이 사건 영업허가에 따라 이 사건 영업장소에 단란주점 영업과 관련하여 임대차보증금, 권리금, 실내장식 및 설비공사 등에 약 450,000,000원에 이르는 막대한 투자를 하였는데, 이 사건 영업허가를 받은 때로부터 1년 이상이 경과한 시점에서 이 사건 처분에 따라 단란주점 영업을 하지 못한다면 이로 인한 원고의 투자손실 및 영업손실이 막대할 것인 점, 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란주점영업 12개 업소, 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 '먹자골목'으로 잘 알려져 있어 이 사건 처분이 이 사건 계획의 목적에 기여하는 바는 적을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 의하여 피고가 달성하려는 공익보다는 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익이 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈하거나 원고의 신뢰보호이익을 침해한 것이어서 위법하다 할 것이다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.