부산지방법원 2008. 10. 8. 선고 2007구합5258 판결 [반입중지처분취소]

부산지방법원 제2행정부 판결

【사건】 2007구합5258 반입중지처분취소

【원고】 주식회사P환경, 소송대리인 법무법인 청률, 담당변호사 이동준

【피고】 부산광역시D구청장

변론종결 2008. 9. 3. 판결선고 2008. 10. 8.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2, 8호증, 을 제1 내지 9호증, 을 제13 내지 17호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 2004. 3. 2. 피고에게 '① 재활용대상폐기물: 점토점결폐주물사, 광재, 무기성오니, ② 재활용용도 및 방법: 일반토사류 또는 건설폐재류를 재활용한 토사류를 50% 이상 혼합하여 성토(복토)용으로 사용, ③ 재활용제품: 재생골재(성토재), ④ 재활용공정도: 호포투입 → 분쇄 → 분리(철) → 선별 → 이송 → 혼합'으로 하는 폐기물재활용신고를 하여 폐기물재활용처리업을 영위하고 있다.

나. 피고는 2006. 12. 28. 환경부에 '재활용대상폐기물(무기성오니 등)에 토사류 50% 이상 혼합하여 만든 재활용제품이 폐기물에 해당하는지 여부'를 질의한 결과, 환경부는 2007. 1. 29. '재활용대상폐기물(무기성오니)에 토사류를 50% 이상 혼합한 성토재 등은 인·허가된 건축·토목공사 현장에 성·복토의 용도로 사용되기 전까지는 재활용이 완료된 것이 아니므로 폐기물로 관리되어야 한다'고 회신하였다.

다. 이에 피고는 2007. 3. 20. 환경부 질의 결과에 근거하여 원고에게 '재활용대상폐기물(무기성오니 등)에 토사류 50% 이상 혼합한 성토재 등을 2007. 6. 30.까지 인·허가된 건축·토목공사장의 성토재 등으로 재활용이 완료되도록 조치하라'는 명령(이하 '이 사건 제1차 조치이행명령'이라고 한다)을 하였으나, 피고 소속 공무원이 2007. 7. 3. 원고의 사업장을 점검한 결과 보관기간이 초과된 재활용된 무기성오니 등 35,000톤 이상이 그대로 쌓여 있는 것을 확인하였다.

라. 피고는 2007. 7. 4. 환경부에 '재활용대상폐기물(무기성오니 등)에 토사류 50% 이상 혼합한 후 건축·토목공사용 성·복토재로 법정기간 내 처리하지 못하고, 폐기물 처리기간과 보관량을 초과하여 사업장에 보관하면서 계속하여 다른 업체로부터 무기성오니를 반입하는 경우 반입중지명령을 할 수 있는지 여부'를 질의한 결과, 2007. 8. 21. 환경부로부터 '무기성오니를 성토재로 재활용하는 폐기물재활용신고자는 60일 이내에 성토재로 재활용을 완료하여야 하므로, 폐기물재활용신고자가 처리기간 내 폐기물의 처리를 완료하지 못한 경우 허용보관량을 초과하는 양에 대해서는 반입중지명령을 할 수 있다'는 내용의 회신을 받았다.

마. 이에 피고는 2007. 7. 25. 원고에게 무기성오니 처리기간을 초과하였다는 위반사항에 대하여 과태료 400만 원을 부과하면서 무기성오니 등 처리기간 초과에 따른 폐기물처리계획서 등의 의견제출을 요구하였고, 이에 원고는 2007. 8. 10. 피고에게 '무기성오니 등 처리기간 초과에 따른 폐기물처리계획서'를 제출하였으며, 2007. 8. 24. 피고에게 '폐기물처리계획서에 따른 반출이 이행되지 않았을 때에는 어떠한 처분도 달게 받겠다'는 내용의 이행각서를 제출하였다.

바. 이에 피고는 2007. 8. 24. 원고에게 '① 위반내용: 무기성오니 등 처리기간 초과, ② 처분내용: 재활용대상폐기물(무기성오니, 폐주물사, 광재) 2007. 10. 31.까지 20,000톤 반출, 2007. 12. 31.까지 15,000톤 추가 반출'로 된 조치이행명령(이하 '이 사건 제2차 조치이행명령'이라고 한다)을 하였다.

사. 피고 소속 공무원이 2007. 11. 2. 원고의 사업장을 다시 방문한 후 피고에게 '원고는 재활용성토재를 기간 내 반출조치했다고 주장하나 현장실측 결과 20,000톤의 반출사실을 확인할 수 없어 이 사건 제2차 조치이행명령을 미이행하였다'는 내용의 폐기물관리법 위반업소 조치이행명령에 대한 현장확인 결과보고서를 제출하였다.

아. 피고는 2007. 11. 14. 원고에게 반입중지처분을 예고함과 동시에 의견제출을 요구하였고, 이에 원고는 2007. 11. 26. 폐기물재활용 변경신고 없이 2007. 10. 31.까지 20,000톤 이상을 반출하였다는 내용의 의견서를 제출하였다.

자. 이에 피고는 원고가 반출하였다고 주장하는 업체에 반입 여부를 확인한 결과 미반입하였다는 회신을 받고 원고가 반출했다는 의견은 객관적 증거가 없다고 판단한 후, 2007. 12. 5. 원고에게 폐기물관리법 제48조 제1항의 규정에 따라 '① 위반일시: 2007. 11. 2., ② 위반사항: 재활용대상폐기물 반출조치명령 미이행, ③ 처분내역: 재활용대상폐기물(무기성오니, 폐주물사 등) 반입중지, ④ 중지기간: 2007. 12. 20.부터 재활용대상폐기물 35,000톤 적법반출시까지'로 된 반입중지처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 재활용제품은 재활용대상폐기물과는 전혀 다른 성질의 것이고, 재활용대상폐기물은 폐기물관리법상의 폐기물에 해당하는 것인 반면, 재활용제품은 폐기물관리법상의 폐기물에 해당하지 않는다.

폐기물재활용업체인 원고는 반입된 재활용대상폐기물을 60일 이내에 처리하면 되는 것이고, 그 처리에는 폐기물관리법 제2조 제6호에서 규정한 재활용공정을 거친 재활용제품을 만드는 것도 포함되어 있으며, 폐기물관리법상 처리가 된 것으로 규정하고 있는 재활용제품에 대하여 다시 이를 60일 이내에 처리하여야 한다는 규정은 폐기물관리법령의 어디에도 없다.

따라서, 이미 폐기물관리법상 처리가 완료된 것으로 규정하고 있는 재활용용품인 재생골재(성토재)의 처리기간이 60일인 것을 전제로 하여 그 재활용용품을 2007. 6. 30.까지 반출하라는 이 사건 제1차 조치이행명령 및 이에 터잡아 재활용제품 35,000톤 이상이 60일의 처리기간을 초과하여 보관되어 있는 것을 이유로 한 이 사건 제2차 조치이행명령은 모두 위법하고, 이 사건 처분은 선행처분인 이 사건 제2차 조치이행명령이 적법한 것임을 전제로 후행처분으로서 순차 이루어진 것이므로, 이 사건 제2차 조치이행명령과 이 사건 처분은 서로 결합하여 하나의 법적 효과를 목적으로 하는 경우에 해당하여 이 사건 제2차 조치이행명령의 하자가 이 사건 처분에 승계되므로, 원고는 이 사건 제2차 조치이행명령의 하자를 이유로 이 사건 처분의 위법을 다툴 수 있다.

또한, 이 사건 제2차 조치이행명령은 폐기물관리법에 위반된 것으로 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효에 해당하므로, 원고는 이 사건 제2차 조치이행명령의 하자를 이유로 이 사건 처분의 위법을 다툴 수 있다.

(2) (가) 폐기물관리법상 폐기물재활용업체가 재활용공정에 따라 만든 재활용용품을 다른 곳으로 반출하는 행위는 변경신고사항이 아니므로, 원고가 재활용용품을 변경신고 절차 없이 반출한 것이 위법한 것임을 전제로 피고가 원고의 재활용용품의 반출을 인정하지 아니한 것은 위법하고, 이를 전제로 한 이 사건 처분도 위법하다.

(나) 설사 원고가 처리를 완료한 재활용용품이 변경신고 대상에 해당하더라도, 폐기물재활용의 신고나 변경사항 신고가 폐기물관리법 소정에 맞게 적법하게 신고된 이상 행정청으로서는 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 변경신고의 수리를 거부할 수 없는 바, 원고는 재활용제품의 반출에 따른 재활용장소 변경신고를 적법하게 하였으므로, 피고는 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 그 변경신고의 수리를 거부할 수 없고, 피고가 원고의 적법한 변경신고를 거부한 후 적법한 변경신고 절차가 없음을 이유로 원고의 재활용용품의 반출을 위법한 것으로 보고 이를 인정하지 아니한 것은 위법하며, 따라서 이를 전제로 한 이 사건 처분도 위법하다.

(다) 원고는 적법하게 폐기물재활용신고를 마친 업체인 점, 원고가 반출한 바 있는 재활용제품인 재생골재(성토재)는 폐기물재활용신고필증에서 정한 재활용공정도를 거친 완전한 재활용제품인 점, 원고는 그러한 제품의 반출할 때마다 피고에게 재활용장소의 변경에 따른 신고를 하였던 점, 재활용대상폐기물의 반입이 중지될 경우 재활용제품의 생산이 중단됨으로써 도산이 예상되는 등 원고에게 회복할 수 없는 손해 발생이 예상되는 점 등을 감안하면, 원고에게 재활용대상폐기물에 대한 반입중지명령을 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 제2차 조치이행명령과 이 사건 처분 사이의 하자 승계 여부

두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되는 것이므로 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있는 것이며, 반면 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결 등 참조).

살피건대, 이 사건 제2차 조치이행명령은 원고에게 피고가 정한 기한까지 재활용대상폐기물을 반출할 것을 명하는 처분이고, 이 사건 처분은 원고가 이 사건 제2차 조치이행명령을 위반하였음을 이유로 원고에게 피고가 정한 기간 동안 재활용대상폐기물에 대한 반입중지를 명하는 처분이므로, 이 사건 제2차 조치이행명령과 이 사건 처분은 후자의 처분이 전자의 처분을 전제로 하는 것이기는 하나 처분의 내용 및 효력 등에 비추어 별개의 법률효과를 발생하는 독립된 행정처분이므로, 이 사건 제2차 조치이행명령에 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 이 사건 제2차 조치이행명령의 하자를 이유로 후행처분인 이 사건 처분의 효력을 다툴 수 없다.

그렇다면, 이 사건 제2차 조치이행명령에 중대하고 명백한 하자가 있는지에 관하여 본다.

(2) 이 사건 제2차 조치이행명령이 당연무효인지 여부

이 사건 제2차 조치이행명령은 재활용대상폐기물에 토사류 50% 이상 혼합한 재생골재(성토재)가 폐기물임을 전제로 이루어진 것이므로, 위 재생골재(성토재)가 폐기물인지에 관하여 본다.

구 폐기물관리법 시행규칙(2007. 12. 31. 부령 제0265호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제12조는 "폐기물재활용신고자가 무기성오니를 재활용하려면 60일 이내에 처리하여야 한다"고 규정하고 있고, 구 폐기물관리법(2007. 1. 3. 법률 제8213호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1호는 "'폐기물'이란 쓰레기, 연소재, 오니, 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다"고 규정하고 있으며, 제6호는 "'처리'란 폐기물의 소각·중화·파쇄·고형화 등의 중간처리(제7호에 따른 재활용을 포함한다. 이하 같다)와 매립하거나 해역으로 배출하는 등의 최종처리를 말한다"고 규정하고 있고, 제7호는 "'재활용'이란 폐기물을 재사용·재생이용하거나 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 또는 환경부령으로 정하는 기준에 따라 폐기물로부터 「에너지기본법」 제2조 제1호에 따른 에너지를 회수하는 활동을 말한다"고 규정하고 있다.

위 각 규정의 의미를 문리적으로 살펴보면, 폐기물 처리의 개념에는 폐기물의 재활용이 포함되고, 폐기물 재활용이라 함은 폐기물을 직접 재사용·재생이용하는 경우뿐만 아니라 폐기물을 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 행위도 포함하는 것이 분명하므로, 폐기물을 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만들기만 하면 이미 폐기물을 처리한 것으로 볼 수 있다.

그런데 앞에서 본 바와 같이 원고는 피고에게 폐기물(점토점결폐주물사, 광재, 무기성오니)에 일반토사류 또는 건설폐재류를 재활용한 토사류를 50% 이상 혼합하여 재활용제품인 재생골재(성토재)를 만드는 것을 내용으로 하는 폐기물재활용신고를 하였는바, 원고가 그와 같은 방법으로 재생골재(성토재)를 만드는 행위는 구 폐기물관리법 제2조 제7호에서 규정한 폐기물을 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동에 해당하여 그러한 행위만으로도 이미 폐기물을 처리한 것에 해당하므로, 위 재생골재(성토재)는 폐기물에 해당하지 않는다.

그렇다면, 위 재생골재(성토재)가 폐기물임을 전제로 이루어진 이 사건 제2차 조치이행명령은 폐기물관리법에 규정된 재활용의 개념에 대한 해석을 그르쳐 처분의 대상이 되는 법률관계가 없는 사람에 대하여 이루어진 위법한 처분으로서 그 하자가 중대할 뿐만 아니라, 앞서 본 폐기물관리법상의 각 규정의 의미는 문리적으로 분명하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고는 보여지지 아니하므로 그 하자가 객관적으로 명백한 경우에 해당하여 당연무효이다.

따라서, 선행처분인 이 사건 제2차 조치이행명령의 하자를 이유로 후행처분인 이 사건 처분의 효력을 다툴 수 있으므로, 결국 이 사건 처분도 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이일주 _________________________ 판사 박현배 _________________________ 판사 하효진 _________________________