제주지방법원 2007. 6. 13. 선고 2006구합815 판결 [토지분할신청거부처분취소]

피고가 2006. 8. 10. 원고들에 대하여 한 토지분할 신청 거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 이 사건 각 토지에 관한 공유지분등기의 경료

(1) 별지 1 목록 기재 원고들은 주식회사 ㅇㅇㅇㅇㅇ컨설팅으로부터 제주시 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 ㅇㅇㅇ 장용지 13,718㎡(이하 '이 사건 1 토지'라 한다)를 공유지분별로 각 지분을 매수하고, 그에 따라 각 공유지분등기를 경료하였다.

(2) 별지 2 목록 기재 원고들은 주식회사 ㅇㅇㅇ라인으로부터 제주시 ㅇㅇ읍 ㅇㅇ리 ㅇㅇㅇ 목장용지 49,117㎡(이하 '이 사건 2 토지'라 한다)를 공유지분별로 각 지분을 매수하고, 그에 따라 각 공유지분등기를 경료하였다.

나. 공유물 분할을 위한 화해조서의 작성

(1) 별지 1 목록 기재 원고들은 공유지분등기에 터잡아 이 사건 1 토지를 분할하기 위하여 제주지방법원 0000자000호 소유권이전등기사건으로 제소전 화해를 신청하였고, 이에 따라 위 법원에서 2006. 1. 26. 이 사건 1 토지를 위 원고들 앞으로 분할하는 내용의 화해조서가 작성되었다.

(2) 별지 2 목록 기재 원고들은 공유지분등기에 터잡아 이 사건 2 토지를 분할하기 위하여 제주지방법원 0000자000호 소유권이전등기사건으로 제소전 화해를 신청하였고, 이에 따라 위 법원에서 2006. 1. 26. 이 사건 2 토지를 위 원고들 앞으로 분할하는 내용의 화해조서가 작성되었다.

다. 피고의 이 사건 거부처분

원고들은 2006. 7. 7. 피고에게 위 각 화해조서와 같은 내용으로 이 사건 각 토지의 분할을 신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)하였으나, 피고는 같은 해 8. 3. '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2006. 7. 19. 법률 제7697호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고만 한다) 제307조의 규정에 따라서 관리보전지역에는 도로예정선 등을 구획하여 행하는 택지형의 토지분할행위는 할 수 없다'는 이유로 이 사건 신청을 거부하는 처분(이하 '이 사건 거부처분'이라 한다)을 하였다.

라. 이 사건 각 토지는 법 제294조 소정의 관리보전지역에 해당한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증의 1, 갑2호증의 1, 2, 갑3호증, 을1호증의 1 내지 4, 을2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 청구에 관한 판단

(1) 이 사건 각 토지와 같은 관리보전지역 내의 토지에 대하여 토지의 분할을 금지하는 법적 근거가 없으므로 이 사건 처분은 위법하고, (2) 원고들의 이 사건 신청의 목적은 토지공유자들 사이에 토지소유관계를 명확히 하려고 한 것임에도, 피고가 이 사건 신청에 대하여 '도로예정선을 구획하는 택지형 토지분할'이라고 임의로 해석하여 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 것으로 위법하며, (3) 법 제307조에 의하여 토지분할이 금지된다고 하더라도 이 사건 신청에 따른 토지분할행위는, 같은 조 단서에 의하여 허용되는 도조례 상의 토지분할행위 즉 제주특별자치도 보전지역관리에 관한 조례 제13조 제7호가 규정한, 토지이용상 불합리한 지상경계를 시정하기 위하여 토지를 분할하는 경우에 해당하므로 이를 거부한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 3 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 처분의 법률적 근거

법 제307조는 이 사건 각 토지가 위치한 관리보전지역 내에서는, 도로예정선 등을 구획하여 행하는 택지형의 토지분할행위를 할 수 없다고 규정하고 있다. 이는 무분별한 개발로부터 제주도의 자연환경 즉 지하수자원·생태계 및 경관을 체계적으로 보전하기 위하여 입법된 것으로서 입법자는 이를 통하여 제주도의 자연환경의 혜택을 주민이 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대도 동등한 기회를 가지고 이를 공유할 수 있도록 제주도의 자연환경을 보전·관리하고자 한 것으로 이해된다. 어쨌든 위 규정은 그 문언 내용에 비추어, 관리보전지역에서의 택지형 토지분할행위에 대하여는 행정청에게 아무런 재량의 여지를 부여하지 않은 채 행정청으로 하여금 그 분할행위를 위한 신청을 거부할 것을 명기하고 있다. 따라서 원고들이 이 사건 신청을 통하여 하고자 하는 토지분할행위가 법 제307조가 규정하고 있는 '도로예정선 등을 구획하여 행하는 택지형의 토지분할행위'에 해당한다고 판단될 경우에는, 피고의 이 사건 처분은, 원고들의 주장과 달리, 적법한 것이 될 것이다. 살피건대, 갑 3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 주식회사 00000컨설팅, 주식회사 000라인은 이 사건 각 토지를 매수한 이후 이를 택지형으로 분할하여 매도하기 위하여 매수자를 물색한 결과 원고들이 이를 매수한 사실, 이 사건 신청의 원인이 되는 화해조서에는 도로예정선이 명백히 구획되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 이에 비추어 보면 원고들이 이 사건 신청을 통하여 의도한 토지분할행위는, 법 제307조가 금지하고 있는 '도로예정선 등을 구획하여 행하는 택지형의 토지분할행위'의 전형에 해당한다고 보이므로, 같은 평가를 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 결국 법률에 근거를 둔 것으로서 정당하다.

(2) 조례가 허용하는 토지분할행위인지 여부

원고들이 구하는 이 사건 토지분할행위가 제주특별자치도 보전지역관리에 관한 조례 제13조 제7호가 정하고 있는, '토지이용 상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위하여 토지를 분할하는 경우'에 해당하여 예외적으로 허용될 수 있는지 여부를 판단한다. 우선, 앞서 본 바와 같이 법 제307조가 직접 '도로예정선 등을 구획하여 행하는 택지형의 토지분할행위'를 금지하고 있다는 점에서, 위 법 제307조의 위임에 의하여 제정된 위 조례가 예외적으로 허용하는 토지분할행위는, 그 실질이 모법이 금지하고 '도로예정선 등을 구획하여 행하는 택지형의 토지분할행위'가 되어서는 아니 될 것이다(그렇지 않을 경우 모법이 금지하고 있는 것을 조례가 이를 허용하는 결과에 이르게 되어 위헌, 위법하게 되기 때문임). 그런데 원고들이 구하는 토지분할행위가 모법이 금지하고 있는 경우에 해당함은 앞서 본 바와 같으므로 이 점에서도 원고들의 주장은 이유 없다. 이와 다른 견해에서 볼 경우에도, '토지이용 상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위하여 토지를 분할하는 경우'라 함은, 그 문언 취지상, 공유자들이 이미 구체적인 지상경계에 따라 토지를 현실적으로 이용하고 있는 경우를 전제로 그 토지이용에 부합하지 않거나 합리적인 토지이용에 장애가 되는 경계를 시정하는 경우를 뜻한다고 보아야 할 것인데, 이 사건의 경우 원고들이 공유토지 중 특정부분을 매수하여 이를 현실적으로 이용하고 있었음을 인정할 증거도 전혀 없을 뿐만 아니라 앞서 본 이 사건 신청의 경위 등에 비추어 볼 때, 원고들은 이 사건 신청을 통하여 비로소 그들 사이의 지상 경계를 설정한다는 것이므로, 위 조례가 정하고 있는 예외적 허용사유에 해당하지 않음이 명백하다. 이와 다른 원고들의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김00 _________________________ 판사 김00 _________________________ 판사 김00 _________________________

별지 1 원고 제1 목록 ㅇㅇㅇ 외 17명

별지 2 원고 제2 목록 ㅇㅇㅇ 외 57명

별지 3 관계법령
【제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법】 제294조 (관리보전지역의 지정) ①도지사는 한라산국립공원, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호의 규정에 의한 도시지역 및 제주자치도의 부속도서를 제외한 지역 중 지하수자원·생태계 및 경관을 보전하기 위하여 필요한 지역을 관리보전지역으로 지정할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 관리보전지역은 그 환경특성에 따라 이를 지하수자원보전지구·생태계보전지구 및 경관보전지구(이하 "보전지구"라 한다)로 세분하여 지정하되, 보전지구는 다시 이를 등급별로 세분할 수 있다. 이 경우 보전지구의 지정기준 및 등급기준은 도조례로 정한다. ③도지사는 관리보전지역을 지정하고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 조사하여야 한다.

1. 지하수자원보전지구

가. 숨골·용암동굴·함몰지 등 투수성 지질구조요소

나. 토양의 오염지수 등 토양요소

2. 생태계보전지구

가. 희귀·멸종위기·특산·자생식물군락지, 자연림 등의 식물상 요소

나. 희귀·멸종위기·천연기념 동물 서식지, 수림지역 등 서식환경지역의 동물상 요소

3. 경관보전지구 : 기생화산·하천·구릉·주요도로변 등 경관미 요소

④도지사는 제1항의 규정에 의하여 관리보전지역을 지정하고자 하는 경우에는 도의회의 동의를 얻어야 한다. ⑤도지사는 제1항의 규정에 의하여 관리보전지역을 지정한 때에는 도조례가 정하는 바에 따라 지체 없이 이를 고시하여야 한다. ⑥관리보전지역의 변경·해제에 관하여는 제3항 내지 제5항의 규정을 준용한다. 다만, 관리보전지역의 해제에 있어서 제2항의 규정에 의한 보전지구별 제1등급 지역을 해제하더라도 제292조 규정에 의한 절대보전지역으로 지정된 것으로 보며, 보전지구별 제2등급 지역을 해제하더라도 제293조 규정에 의한 상대보전지역으로 지정된 것으로 본다. 이 경우 도조례가 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다. ⑦제주자치도에서는 「자연환경보전법」 제34조의 규정에 불구하고 토지이용 및 개발계획을 수립하거나 시행함에 있어서는 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 관리보전지역을 활용하여야 한다. 다만, 「자연환경보전법」 제34조의 규정에 의하여 작성된 생태·자연도는 제주자치도의 생태연구 발전의 목적 등으로 활용할 수 있다. 제307조 (토지분할제한에 관한 특례) 제294조의 규정에 의하여 지정된 관리보전지역에서는 「지적법」 제19조의 규정에 불구하고 도로예정선 등을 구획하여 행하는 택지형의 토지분할행위는 할 수 없다. 다만, 도조례로 정하는 토지분할행위는 그러하지 아니하다.
【제주특별자치도 보전지역관리에 관한 조례】 제13조(관리보전지역내의 토지분할) 법 제307조 단서의 규정에 의한 "도 조례가 정하는 토지분할이라" 함은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

1. 「주택법」에 의한 주택건설사업 승인된 토지

2. 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발사업이 승인된 토지

3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 의한 산업단지조성사업이 승인된 토지

4. 「도시 및 주거환경정비법」에 의한 정비사업 승인된 토지

5. 「국토의계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 지정된 취락지구

6. 기타 개별법에 의한 형질변경 등 인·허가를 받은 토지

7. 토지이용상 불합리한 지상경계를 시정하기 위하여 분할하는 토지

【지적법】 제19조 (분할신청) ①토지소유자는 토지의 분할을 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 소관청에 신청하여야 한다. ②토지소유자는 지적공부에 등록된 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 다르게 된 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 날부터 60일 이내에 소관청에 토지의 분할을 신청하여야 한다.
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조 (개발행위의 허가) ①다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

2. 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)

3. 토석의 채취

4. 토지분할(건축법 제49조의 규정에 의한 건축물이 있는 대지를 제외한다)

5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역안에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위