서울행정법원 2009. 10. 9. 선고 2009구합18561 판결 [행위허가불가처분취소]

피고가 2009. 5. 6. 원고에 대하여 한 행위허가(물건의 적치) 불가처분을 취소한다.

가. 원고는 일명 ‘고지’{날짜가 지난 신문용지 등 본래의 용도를 다한 종이(폐지)로서 제지원료로 사용되며, ‘고철’에 대응되는 표현으로 보임}를 중간수집상들로부터 매입하여 수요처인 제지회사에 납품하는 회사이다.

나. 원고는 2008. 5. 20. 피고로부터 개발제한구역인 서울 ○○구 ○○동 ○○ 잡종지 3,756㎡(이하 ‘이 사건 적치장’이라 한다)에 중간수집상으로부터 매입한 고지에 대한 물건적치허가를 받아 고지를 적치하여 왔는데, 그 허가 내용은 다음과 같다.

1) 적치 중량 : 500톤(평균 적치량은 350톤)

2) 허가목적 : 물건적치(제지원료 : 고지), 가설건축물 등

3) 사업기간(허가기간) : 2008. 6. 1.부터 2009. 5. 31.까지 12개월

4) 허가조건 : 폐기물관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 폐기물이 아니어야 할 것(제1항), 관리실이 필요할 경우 물건의 단순관리를 위한 가설건축물(20㎡)은 가능하나 별도 허가를 득하여야 함(제5항) 등

다. 피고는 2008. 6. 12. 이 사건 적치장 내 원고의 가설건축물 축조 신고에 대한 신고필증을 발급하여 주었는데, 그 내용은 다음과 같다.

1) 규모, 용도 : 관리사무소(지상 1층, 연면적 19.8㎡)

2) 구조 : 경량철골조

3) 존치기간 : 2009. 5. 31.한

4) 조건 : 신고처리된 규모 및 용도대로 유지관리할 것, 신고내용과 다르게 사용하고자 할 경우에는 변경신고를 득하여야 하고, 존치기간 만료시 자진철거할 것 등

라. 피고는 2008. 10. 22. 원고에게 이 사건 적치장 내에 설치된 컨베이어벨트(압축기, 이하 ‘이 사건 압축기’라 한다)에 대하여 같은 해 11. 23.까지 자진 정비를 요청하며, 기한 내에 시정되지 않을 경우 처벌 및 허가가 취소될 수 있음을 고지하였고, 원고가 이 사건 압축기를 계속하여 운영함에 따라 2008. 12. 5. 다시 같은 달 23.까지 자진 정비를 요청하였으나, 원고는 계속하여 이 사건 압축기를 운영하였다.

마. 피고는 2008. 12. 5. 서울특별시장에 대하여 재생용지 납품 원료로 사용하는 폐지의 경우 폐기물관리법 제2조 제1호에 의한 폐기물에 해당하는지 여부에 관하여 질의하였고, 서울특별시장의 환경부에 대한 질의회신 이첩에 따라 2008. 12. 29. 서울특별시를 통하여 폐지를 수거한 경우 그 용도(재생용지 원료 등)와 관계없이 폐기물에 해당한다는 환경부 회신을 받았다.

바. 원고는 위 나항 기재 허가 만료 기간이 도래함에 따라 같은 내용의 행위허가(물건의 적치) 신청 및 위 적치에 부수하는 가설건축물 존치기간 연장신청을 하였으나, 2009. 5. 6. 피고로부터 “① 제지원료(고지=폐지)는 폐기물관리법 제2조 제1호 규정에 의한 폐기물에 해당하여 적치할 수 없고(이하 ‘이 사건 제1 처분사유’라 한다), ② 물건의 적치(행위허가)는 물건의 단순적치(물건을 쌓아놓는 행위)만을 할 수 있는 것으로, 압축기 시설(공작물)의 설치 및 작업행위는 허용대상이 아니다(이하 ‘이 사건 제2 처분사유’라 한다)”는 이유로 행위허가(물건의 적치) 불가 처분을 받았고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 2009. 5. 11. 피고로부터 가설건축물존치기간 연장신청이 반려되었다.

다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제13호증(을 제1호증과 동일) 을 제2, 3, 4호증, 을 제5, 6호증의 각 1, 2, 3, 을 제8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

가. 원고의 주장

1) 이 사건 제1 처분사유에 대하여

이 사건 적치장에 적치된 고지는 전량 신문용지, 골판용지 및 화장지 등의 원자재로 사용되는 재생펄프로서 폐기물관리법 제2조 제1호에 규정된 폐기물이 아니다.

2) 이 사건 제2 처분사유에 대하여

① 중간수집상들로부터 수집된 고지를 그대로 적치하는 경우에는 바람에 날려 주변 지역에 비산할 수 있고, ② 압축되지 않은 상태에서는 부피가 커서 보관이나 운반이 사실상 불가능하므로, 이 사건 압축기를 사용하여 고지를 압축하여 일정 규격으로 묶지 않을 수 없다. 이 사건 압축기는 폐기물관리법에서 규정된 폐기물 처리(파쇄, 고형화, 분류, 추출)를 위한 설비가 아니라 고지를 일정규격으로 묶는 포장기능을 목적으로 한 설비이다. 국토해양부에서도 개발제한구역 내의 적치물 처리를 위하여 기계 및 차량을 이용하는 것은 적법하다고 회신하였다.

3) 재량권 남용

원고는 피고 소속 담당자로부터 고지의 적치가 가능하다는 견해를 사전에 듣고 이 사건 적치장 토지를 50억 원에 매입하고, 피고의 허가 조건에 따라 차폐림 시설 등의 부대공사비, 세금, 운영비 등으로 30억 원을 투자하였다. 만일 이 사건 처분이 취소되지 아니하면 원고에게는 80억 원의 손해를 보게 되어 도산에 처하는 엄청난 경제적 손실이 야기될 것이나, 이 사건 적치장에서의 고지의 적치와 적치를 위한 압축기의 사용은 개발제한구역 내에서 최소한의 토지이용을 하는 것으로 개발제한 구역의 설치목적을 해하지 않으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 제1 처분사유에 대한 판단

폐기물관리법 제2조 제1호, 제7호, 제8호, 제46조 제1항 제5호, 같은 법 시행규칙 제66조 제2항 제1호의 규정을 종합하여 보면, 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 않게 된 종이는 비록 재활용을 위하여 선별, 수집되었다고 하더라도 폐기물관리법상 폐기물에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 제1 처분사유에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 제2 처분사유에 대한 판단

갑 제4호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 원고는 이 사건 적치장에 관한 행위허가 신청 당시 첨부한 사업계획서에 시설내용으로 물건관리 사무실(가설건축물 : 20㎡)과 함께 적치물운반 컨베이어(이동식 압축기)를 기재한 사실을 인정할 수 있으나, 앞서 본 이 사건 처분의 경위에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 피고는 이 사건 처분서에 허가목적으로 “물건적치(제지원료 : 고지), 가설건축물 등”이라고 기재하고, 허가 조건으로 관리실이 필요한 경우 물건의 단순관리를 위한 가설건축물(20㎡)은 가능하나 별도 허가를 받을 것을 부가하면서도 압축기의 허가 여부에 관하여는 전혀 언급하지 않은 점, 피고는 허가 기간 중인 2008. 10. 22. 원고에게 이 사건 압축기에 대한 자진정비를 요청하였던 점, 이 사건 압축기는 아래에서 보는 바와 같이 별도의 허가 대상인 점 등에 비추어 볼 때 피고가 이 사건 처분 당시 이 사건 압축기의 설치를 허용하였다고 보기는 어렵다. 이 사건 압축기의 설치가 별도의 허가 대상인지에 관하여 보건대, 갑 제7호증의 1, 을 제3, 4호증, 을 제9호증의 1 내지 8의 각 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 압축기는 비록 토지에 고정되어 이동이 불가능한 ‘건축물’에 해당하는 것은 아니라고 할 것이나, 컨베이어 벨트로 이루어진 종이 투입부와 압축 및 포장을 하는 탑 모양의 기계장치 부분으로 이루어진 철제 구조물로서 그 크기와 중량이 상당하여 보통의 방법으로는 이동할 수 없고, 실제로 1년 동안 이 사건 적치장에 고정적으로 설치되어 고지의 압축 및 포장 작업에 이용되었으므로, 이 사건 적치장에 정착된 공작물로서 개발제한구역법상 허가의 대상이라고 봄이 상당하다. 따라서 원고가 이 사건 적치장에 대한 허가를 받았다고 하더라도 이 사건 압축기는 별도의 설치허가를 받아야 한다고 할 것인데, 원고가 허가 없이 이 사건 압축기를 개발제한구역 내인 이 사건 적치장에 설치하고 작업을 한 것은 개발제한구역법을 위반한 행위이고, 원고가 피고의 자진정비 요청에도 불구하고 그와 같은 위법행위를 계속 하여온 것은 이 사건 처분의 사유로 충분히 인정된다고 할 것이다.

3) 재량권 남용 등 여부에 관한 판단

개발제한구역법 제12조에 의하면 개발제한구역에서의 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건적치 행위 등의 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되는 한편 개발제한구역 내에서의 개발행위의 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조). 살피건대, 갑 제2호증의 1 내지 4, 갑 제3호증의 1 내지 10의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되거나 앞서 본 이 사건 처분의 경위에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 원고가 적치한 고지는 폐기물관리법상 폐기물에 해당하여 개발제한구역법에 의하여 개발제한구역 내에서 적치가 허용되지 않는 것인 점, ② 원고가 허가 없이 이 사건 압축기를 이 사건 적치장에 설치하고, 2008. 10. 22.과 같은 해 12. 5. 피고로부터 이에 대한 자진정비를 요청받았음에도 시정하지 아니하고 계속하여 이 사건 압축기를 사용하여 온 점, ③ 원고는 당초부터 1년을 기한으로 이 사건 적치장에 관한 허가를 받고 이 사건 적치장에 원고 주장의 비용을 투입하였을 뿐이며, 설사 원고의 주장과 같이 원고가 피고로부터 3년간 추가로 적치허가 연장을 확약받았다고 하더라도 이는 원고가 허가의 조건에 위반하거나 그밖의 위법행위를 하지 않을 것을 전제로 하였다고 할 것인데, 원고가 별도의 허가 없이 이 사건 압축기를 설치하여 운영하는 위법행위를 하였고, 이러한 위법행위에 대한 피고의 시정명령에 응하지 아니한 채 위와 같은 위법행위를 계속하여 온 이상 그와 같은 확약의 효력을 더 이상 인정할 수는 없을 것인 점, ④ 원고는 이 사건 적치장을 지난 1년 동안 운영하며 ○○○ 주식회사에 117억 7,200만 원 상당의 고지를, ○○○ 유한회사에 25,159톤의 고지를 각 공급하고, 그밖에도 주식회사 ○○○, ○○○ 주식회사, 주식회사 ○○○ 등 여러 업체들에 대한 매출을 포함하여 상당한 액수의 매출 실적(2008년분 매출이 총 299억 7,000만 원)을 올리며 상당한 수익을 얻었을 것으로 보이는 점, ⑤ 원고는 이 사건 적치장을 매각하거나 다른 용도로 사용할 수 있을 것이므로 이 사건 처분으로 원고가 입게 되는 손해가 원고 주장처럼 거액에 이를 것으로 보이지는 않는 점, ⑥ 원고 주장의 ○○구 ○○동 ○○○ 지상 폐기물처리업체는 원고와 행위허가신청의 내용이 동일하지 않아 동일선상에서 비교할 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 내지 비례원칙에 반하거나, 원고를 합리적 이유 없이 차별함으로써 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각한다.