부산지방법원 2009. 1. 22. 선고 2007구합3153 판결 [주택재개발정비사업시행인가조건일부취소]

피고가 2007. 1. 31. 원고에 대하여 한 P구역주택재개발정비사업시행인가조건 중 별지(1) 기재 인가조건 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 부산 영도구 동삼동 일대 568필지 합계 95,269㎡를 정비구역으로 하여 주택재개발사업 시행을 목적으로 설립된 도시환경정비사업조합이다.

나. 피고는 2007. 1. 31. 원고에게, 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다) 제28조 제1항에 따라 아래와 같은 내용으로 P구역주택재개발정비사업(이하 '이 사건 정비사업'이라 한다)의 시행을 인가하였다.

○ 사업명: P구역주택재개발정비사업

○ 사업시행자: 원고

○ 위치, 면적: 부산 영도구 동삼동 일원 568필지 95,269㎡

○ 사업규모: 지하 4층, 지상 26층, 22개동 1,462세대, 연면적 289,336.2622㎡

○ 용도: 공동주택(아파트) 및 부대복리시설

다. 한편, 이 사건 정비사업시행인가처분에는 정비사업지구 내(및 인근)의 토지들 중 별지(1)에 기재된 각 토지(이하 '이 사건 토지'라 한다)를 착공 전까지 매수할 것을 내용으로 하는 별지(1) 기재 인가조건(이하 '이 사건 인가조건'이라 한다)을 포함한 여러 인가조건이 붙어 있다.

[인정근거] 생략

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 토지는 모두 이 사건 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 부산광역시 소유의 정비기반시설(도로)로서 도시정비법 제65조 제2항에 의한 무상양도의 대상임에도 불구하고, 피고는 이 사건 정비사업 시행을 인가하면서 이 사건 토지를 매수할 것을 내용으로 하는 이 사건 인가조건을 붙였는바, 이는 도시정비법 제65조 제2항을 위반한 것으로서 위법하다.

(2) 이 사건 토지는 모두 현황 도시계획도로이거나 자연발생적 현황도로로서 이 사건 정비사업 시행 이전부터 이미 도로로 사용되어 온 점, 이 사건 정비사업의 시행으로 인하여 원고로서는 약 100억 원을 부담하여 새로운 정비기반시설을 개설하여 피고 또는 부산광역시에 무상으로 귀속시켜야 함에도, 피고가 시가 약 32억 원으로 추정되는 이 사건 토지의 유상매수를 인가조건으로 부과하는 것은 비용부담의 비례성 및 형평성의 원칙에 위배되는 점, 이 사건 정비사업은 영세민의 주거환경개선이라는 공익 목적의 사업인 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 정비사업 시행을 인가하면서 이 사건 토지를 매수할 것을 내용으로 하는 이 사건 인가조건을 부가한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지(2) 기재와 같다.

다. 인정 사실

(1) 이 사건 토지 중 부산광역시 건설행정과(조직개편 후 건설안전과) 소관 토지(이 사건 인가조건 중 1번 기재 토지)는 부산광역시 소유의 행정재산이고(다만, 동삼동 산 토지는 취득 당시부터 잡종재산이고, 2007. 7. 5.경 그 소관청이 피고로 변경되었다), 부산광역시 회계재산담당관실 소관 토지(이 사건 인가조건 중 7, 8번 기재 토지)는 부산광역시 소유의 잡종재산이다.

(2) 이 사건 인가조건에는 사업지 내에 포함되는 시유 행정재산의 점유 부분 및 구역 택지로 편입되는 부분을 착공 전까지 매수하도록 하는 내용이 포함되어 있는데, 그 시유 행정재산인 토지의 현황은 다음과 같다.

(3) 이 사건 인가조건에는 이 사건 토지 중 정비사업지구에 포함되거나 그 인근에 위치한 시유 잡종재산을 착공 전까지 매수하도록 하는 내용이 포함되어 있는데, 그 시유 잡종재산인 토지의 현황은 다음과 같다.

(4) 한편, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 등 관계 법령에 의한 이 사건 정비사업 구역의 기준용적률은 220%이나, 피고는 이 사건 정비사업시행인가처분을 하면서 원고가 새로이 설치하는 정비기반시설 등 공공시설 부지의 무상제공 현황 등을 감안하여 위 기준용적률을 다소 완화한 240.54%의 용적률을 적용하였다.

[인정근거] 생략

라. 판단

(1) 이 사건 토지가 도시정비법 제65조 제2항에 의한 무상양도의 대상인지 여부

(가) 동삼동 1 토지

이 사건 토지 중 시유 행정재산인 동삼동 1 토지는 그 지목이 도로로 되어 있고, 도시정비법 제2조 제4호의 규정에 의하면 도로는 정비기반시설에 포함되므로, 도시정비법 제65조 제2항에서, 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다고 규정한다. 한편, 국토계획법 제2조 제4호 다목 및 라목 그리고 같은 조 제11호에 의하면, 국토계획법상의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획은 동법상의 도시관리계획에 해당하고, 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법에 의한 정비사업이 포함되는 점 등에 비추어 볼 때, 도시정비법은 국토계획법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량 건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이라고 할 것이다. 따라서, 도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설이란 정비사업 시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다고 봄이 상당하다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결 등 참조).

따라서, 지목이 도로인 모든 토지가 '정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설'에 해당된다고 볼 수는 없고, 국토계획법에서 규정한 기반시설인 '도로'에 해당하여야 도시정비법 제65조 제2항 후단에서 정한 정비기반시설로 볼 수 있을 것인데, 위 동삼동 1 토지의 경우 지목이 도로로 되어 있고, 일부가 현황도로로 사용되고 있는 사실은 앞서 본 바와 같으나, 이에 더 나아가 위 토지가 위와 같은 도시관리계획 결정에 의하여 지정·설치된 기반시설에 해당한다고 볼 아무런 자료가 없으므로, 위 토지가 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 '정비기반시설'에 해당한다고 할 수 없다.

(나) 동삼동 6필지 토지(이 사건 인가조건상의 시유 행정재산 중 위 동삼동 1을 제외한 각 토지)

다음으로, 이 사건 인가조건상의 시유 행정재산인 토지 중 위 동삼동 1을 제외한 각 토지에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 위 각 토지는 일부 골목길 등으로 이용되는 부분이 있다 하더라도 이는 현황도로에 불과하고, 그 지목 또한 임야로 되어 있어, 앞서 본 법리에 비추어 위 각 토지 역시 도시정비법 제65조 제2항에서 정한 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 '정비기반시설'에 해당하지 않는다.

(다) 이 사건 토지 중 시유 잡종재산인 토지 및 동삼동 산 토지

마지막으로, 이 사건 토지 중 시유 잡종재산인 토지(이 사건 인가조건 중 7, 8번 기재 토지) 및 동삼동 산 토지에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 위 각 토지는 모두 이 사건 정비사업의 시행 이전부터 이미 잡종재산의 상태에 있던 토지여서, '정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는' 정비기반시설에 해당한다고 볼 여지가 없다.

(라) 소결

따라서, 이 사건 토지는 모두 도시정비법 제65조 제2항에 의하여 무상양도의 대상이 되는 '정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설'에 해당하지 않으므로, 이와 다른 전제에서 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 재량권의 일탈·남용 여부

살피건대, 위 인정 사실 및 관계 법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 이 사건 토지들은 일부 현황도로로 사용되고 있기는 하나, 이에 더 나아가 도로법상의 도로나 도시계획도로인 것은 아니고 단지 자연발생적인 골목길 등으로 사용되는 것에 불과하여 도시정비법 제65조 제2항에서 정한 정비기반시설로 볼 수는 없는 점, 이처럼 이 사건 토지는 피고가 무상으로 양도해야 하는 정비기반시설에 해당하지 않으므로, 원고가 새로이 정비기반시설을 설치하는 데에 드는 비용과 유상매수 조건이 덧붙여진 이 사건 토지의 가액 사이에 큰 차이가 있다고 하더라도 그것만으로 이 사건 인가조건이 비례성의 원칙이나 형평성의 원칙에 반한다고 할 수는 없는 점, 원고는 이 사건 정비사업과 관련하여 정비기반시설 등 공공시설 부지를 무상으로 제공하는 점 등이 고려되어 이미 이 사건 정비사업시행인가처분 시 기준용적률이 완화되는 이익을 받은 점, 도시정비법상 정비사업비는 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이므로, 원고의 개발 이익을 위하여 그 설치가 의무화되는 정비기반시설의 설치비용은 당연히 원고가 부담하여야 하는 점, 이 사건 정비사업 시행으로 새로이 설치되는 정비기반시설을 무상으로 양도받게 되는 국가 또는 지방자치단체에게 그 설치비용을 보전하여야 할 의무가 있다고 볼 아무런 근거가 없는 점, 이 사건 정비사업을 시행하는 목적에는 영세민의 주거환경개선이라는 공익적인 측면 이외에 재산상 이익의 취득이라는 사익적인 측면도 함께 있는 점 등을 감안하면, 피고가 이 사건 정비사업시행인가처분을 하면서 이 사건 인가조건을 부가한 것을 들어 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수는 없다.

따라서, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.