부산지방법원 2009. 1. 8. 선고 2008구합2720 판결 [어장이용개발계획불승인취소]

피고가 2008. 4. 30. 부산광역시 기장군수에 대하여 한 2008년 어장이용개발계획 불승인처분(2008년 어장이용개발계획 승인 결정 내역 중 불승인 부분)을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 부산 기장군 기장읍 P에 소재한 187,000㎡의 수면구역(이하 ‘이 사건 수면’이라 한다)에 대하여 수산업법 제8조 제1항 제7호에 따른 마을어업면허를 받기 위하여, 2008. 2. 26. 부산광역시 기장군수(이하 ‘기장군수’라고만 한다)에게 이 사건 수면을 마을어업의 면허구역에 편입하는 내용으로 2008년도 어장이용개발계획을 수립하여 달라는 신청을 하였다.

나. 기장군수는 이 사건 수면을 원고의 마을어업의 어장으로 신규 개발하는 내용이 포함된 2008년도 어장이용개발계획을 수립하여 2008. 3. 31. 피고에게 승인을 요청하였는데, 피고는 2008. 4. 30. 기장군수의 2008년 어장이용개발계획에 대한 승인 여부를 결정하면서, 이 사건 수면의 신규 개발에 관하여는 ‘수면의 경제적이고 효율적 활용을 위한 우리 시의 신규 어장 개발 억제 방침, 공공사업 개발계획 추진 및 동 수역의 점유권 양수도 계약 존재와 관련한 소송이 진행 중인 점을 종합적으로 판단하여 불승인’한다는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 불승인처분’이라 한다). [인정근거] 생략

2. 원고의 주장

이 사건 불승인처분은 아래와 같이 그 처분사유가 인정되지 않고 법적 근거가 없을 뿐만 아니라, 재량권을 일탈한 것으로서 위법하므로, 취소되어야 한다. ⑴ 피고가 신규 어장 개발 억제 방침을 정하고 있는 바는 없고, 그러한 방침이 있다고 하더라도 이는 법령상 아무런 근거가 없어 자의로 정한 것에 불과하다. ⑵ 피고가 추진하고 있는 공공사업의 개발계획과 이 사건 수면은 관련성이 없다. ⑶ 원고와 XX물산 주식회사 사이의 소송은 이 사건 수면에 대한 점유권의 양수도 계약의 존재 여부에 관한 것일 뿐 어업에 관한 분쟁이 아니므로, 이를 불승인처분의 사유로 삼을 수 없다.

3. 소의 적법 여부

가. 피고의 본안전 항변

이에 대해 피고는, 이 사건 불승인처분은 일종의 행정상의 계획으로서 그 자체로는 국민의 권리의무에 구체적이고 직접적인 영향을 미치지 않는 것이므로, 행정소송법상 취소소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다고 본안전 항변을 한다.

나. 판단

항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는 바, 상급행정기관의 하급행정기관에 대한 승인·동의·지시 등은 행정기관 상호간의 내부행위로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2003. 10. 23. 선고 2003두2472 판결 등 참조). 수산업법 제8조는, 마을어업을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 면허를 받아야 하고(제1항), 시장·군수·구청장은 개발계획의 범위에서 어업면허를 하여야 한다(제2항)고 규정하고 있다. 또한, 수산업법 제4조와 수산업법 시행령 제2조는, 농림수산식품부장관은 어장이용개발계획 수립연도의 전년도 12월 31일까지 어장이용개발계획 기본지침을 작성하여 시·도지사에게 보내야 하고, 시·도지사는 개발계획 수립연도 1월 31일까지 어장이용개발계획 세부지침을 작성하여 시장·군수·구청장에게 보내야 하며, 시장·군수·구청장은 개발하려는 수면에 대한 기본조사를 실시하고 사회적·경제적 여건을 고려하여 시·도지사가 정한 어장이용개발계획 세부지침에 따라 매년 3월 31일까지 그해 7월 1일부터 다음해 6월 30일까지의 개발계획을 수립하여 시·도지사에게 개발계획의 승인을 신청하여야 하고, 시·도지사는 매년 4월 30일까지 승인 여부를 결정하여 그 결과를 시장·군수·구청장에게 보내고 농림수산식품부장관에게 보고하여야 하며, 시장·군수·구청장은 개발계획을 수립할 때 그해 7월 1일부터 다음해 6월 30일까지 그 어업권의 유효기간이 끝나는 수면 또는 어업권자가 어업권을 포기하려는 수면에 대하여 다시 어업면허를 하려는 경우에는 이를 개발계획에 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 위와 같은 법리 및 관계 법령의 내용에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 불승인처분은 기장군수가 수립하는 개발계획은 행정내부적 지침으로서의 성격을 가지는 행정계획에 불과하고, 도시계획·국토이용계획처럼 개인의 권리나 이익을 직접적·구체적으로 침해하는 법적 효과를 발생시키는 행정계획에는 해당하지 않는다 할 것이므로, 위 개발계획(및 그에 포함된 것으로 볼 수 있는 개발계획 불승인 결정)은 그 자체로서 특정 사항에 대해 법규에 의하여 권리를 설정하거나 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 함으로써 국민의 권리의무에 관하여 직접적·구체적으로 영향을 미치는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 보기도 어렵다. 또한, 어장이용개발계획에 원고의 마을어업에 관한 사항이 포함되지 않을 경우 원고로서는 이 사건 어장에 대하여 마을어업의 면허를 받을 수 없는 불이익을 받을 수밖에 없는 것이기는 하나, 이와 같은 불이익은 위와 같은 어업에 관한 사항이 어장이용개발계획에 포함되지 않는 것에 따른 간접적·반사적 불이익에 해당할 뿐, 어장이용개발계획 자체로 원고에게 어떠한 권리를 설정하거나 의무를 부과하는 것이라고 볼 수는 없으므로(원고가 기장군수 또는 피고에 대하여 이 사건 수면을 마을어업의 면허구역에 편입하는 내용의 2008년도 어장이용개발계획을 수립하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권을 가진다고 볼 아무런 근거도 없다), 이 사건 불승인처분은 행정소송법상 취소소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.