광주지방법원 2011. 4. 7. 선고 2010구합4506 판결 [건축허가신청거부처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

○ 원고는 2010. 9. 15. 광주 서구 ○○동 ○○○, 같은 동 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○의 4필지(도시지역, 준주거지역, 중심미관지구) 지상에 용도를 장례식장(주용도), 근린생활시설, 업무시설로 한 지하 2층 지상 5층 건물(대지면적 2,653㎡, 건축면적 669.15㎡, 연면적 7,188.76㎡)을 신축하기 위하여 피고에게 건축법 제11조에 따라 건축허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다.

○ 피고는 2010. 9. 27. 아래와 같은 사유로 이 사건 허가신청을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

아 래

○ 신청대지는 중심미관지구에 속하여 우리 구 5대 권역별 특화발전전략에 농성지구는 쇼핑·복합뉴타운으로 조성될 계획이며(이하 ‘이 사건 제1처분사유’라 한다),

○ 서구의 주요 간선도로변에 위치하여 장례식장이 들어섬으로 지역 이미지를 크게 손상시키고, 매년 상록벚꽃축제 등 각종 축제가 빈번히 열리는 곳으로 지역정서와 상반되는 시설임은 물론 공공복리에도 반하는 시설이므로 다른 용도의 시설로 신청하여 주시기 바라며(이하 ‘이 사건 제2처분사유’라 한다),

○ 도시교통정비촉진법 제15조 규정에 의거 교통영향분석·개선대책 수립 대상입니다(이하 ‘이 사건 제3처분사유’라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 을 제1호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 허가신청은 관계 법령상의 제한규정에 위배됨이 없음에도 피고가 광주광역시 도시계획조례 제51조(미관지구 안에서의 건축제한)와 도시교통정비촉진법 제15조(교통영향분석·개선대책의 수립대상지역 및 사업)의 규정 등을 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법하고, 가사 이 사건 처분이 법령에 위반되지 않는다고 하더라도 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 이 사건 처분으로 침해되는 원고의 사익이 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 주거환경이나 교육환경 등 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 참조).

(1) 이 사건 제1처분사유의 적법 여부

위에서 본 바와 같이 이 사건 허가신청은 그 건축물의 용도를 장례식장, 근린생활시설, 업무시설로 하고 있어 관계 법령 중 구 광주광역시 도시계획조례(2011. 1. 1. 조례 제3889호로 개정되기 전의 것) 제51조에서 규정하는 미관지구 안에서의 건축제한에 해당하지 않으므로 위 조례 제51조에 위배되지 아니하고, 또한 위 증거들에 의하면 이 사건 허가신청은 미관도로변의 건축선으로부터 2m 이상을 후퇴하여 건물을 신축하는 것을 내용으로 하고 있으므로 위 조례 제52조에도 위배되지 않는다.

따라서, 이 사건 허가신청 대지가 중심미관지구에 속하여 쇼핑·복합뉴타운으로 조성될 계획이라는 점만으로는 위 조례에서 정하고 있는 적법한 건축허가 제한사유가 될 수 없고, 위와 같은 점이 그 외 다른 관계 법령에서 건축허가 제한사유로 정해져 있지 않은 이상 이 사건 제1처분사유는 부적법하다.

(2) 이 사건 제2처분사유의 적법 여부

피고가 이 사건 제2처분의 사유로 든 ‘장례식장이 들어섬으로 지역 이미지를 크게 손상시키고, 매년 상록벚꽃축제 등 각종 축제가 빈번히 열리는 곳으로 지역정서와 상반되는 시설임은 물론 공공복리에도 반하는 시설’이라는 점은 건축법 등 관계 법령에서 정하는 제한사유에 해당하지 않으므로, 이러한 사유가 원고의 이 사건 허가신청을 불허가할 중대한 공익상의 필요에 해당하는지 여부에 대하여 살피건대, ① 건축법 제11조 제1항은 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 하고 있는데, 이러한 허가 절차를 거치도록 하고 있는 취지는 건축물의 안전·기능 및 미관을 향상시키고 주거환경이나 교육환경을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것인 점(건축법 제1조, 제11조 제4항 등 참조), ② 건축법 제18조 제1항, 제2항에 따르면 ㉠ 국토해양부장관이 국토관리를 위하여, ㉡ 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여, ㉢ 시·도지사가 지역계획이나 도시계획을 위하여 각 특히 필요하다고 인정한 경우 허가권자의 건축허가를 제한할 수 있으나, 그러한 제한이 없는 이 사건에서 이 사건 처분은 구청장인 피고에 의한 것으로 피고가 건축허가를 함에 있어서 고려할 중대한 공익은 건축물의 안전·기능 및 미관 향상, 주거환경이나 교육환경의 향상과 관련성이 있어야 할 것인 점, ③ 그런데, 이 사건 허가신청 건축물의 용도, 종류 및 규모를 감안하여 보면, 이 사건 허가신청 건축물의 신축으로 인하여 주변의 환경·경관·미관 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있다고 보기는 어려운 점, ④ 나아가, 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점에서 장례식장이 지역이미지를 훼손한다고 볼 근거가 없는 점, ⑤ 또한 피고는 장례식장은 지역정서에 상반되어 각종 축제에 지장을 초래한다고 하나, 오히려 고용, 소비 등의 면에서 지역경제에 이익을 가져다 줄 가능성도 있으므로 장례식장이 공공복리에 반하는 시설이라고 단정할 수 없는 점, ⑥ 피고 스스로도 이 사건 처분은 단지 반대민원 때문에 이루어진 것이라는 점을 밝히고 있는 점 등을 고려하여 보면, 을 제1호증의 2의 기재, 을 제2호증의 영상만으로는 피고가 원고의 이 사건 허가신청을 불허할 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

따라서, 이 사건 제2처분사유는 부적법하다.

(3) 이 사건 제3처분사유의 적법 여부

위와 같이 이 사건 허가신청 건축물은 복합용도의 건축물로서 도시교통정비촉진법시행령 제13조의2 제3항 별표 1의 규정에 의하면, Swa = Σ(i=1 to n) (Pia / Mia) × 10,000의 식에 의하여 계산한 건축 연면적이 10,000㎡ 이상인 건축물의 신축인 경우에만 교통영향분석과 개선대책을 수립하도록 되어 있는바, 위 증거들에 의하면 아래 표와 같이 이 사건 허가신청건물의 연면적은 10,000㎡에 미치지 못하는 9,020㎡인 점을 인정할 수 있으므로, 원고가 이 사건 허가신청시 교통영향분석과 개선대책을 수립하지 않았다 하더라도 이는 도시교통정비촉진법에 위배되지 않는다.

또한 민원사무처리에 관한 법률 제9조, 제13조, 같은 법 시행령 제14조 제2항, 제3항, 제15조 제1항에 의하면, 행정기관은 민원사항의 신청이 있는 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하고 그 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니할 때에는 10일의 기간 내에 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에 비로소 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있도록 규정되어 있는바, 가사 위에서 본 바와 달리 이 사건 허가신청시 도시교통정비촉진법령상 교통영향분석과 개선대책을 수립하여야 한다고 보더라도, 피고로서는 원고에게 교통영향분석과 개선대책을 수립에 대하여 보완요청을 한 다음 그 허가 여부를 판단함이 상당하고 그 보완을 요구하지도 않은 채 곧바로 이 사건 허가신청을 거부한 것은 재량권의 범위를 벗어난 것이어서 위법하다고 할 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 참조).

따라서, 원고가 이 사건 허가신청시 교통영향분석과 개선대책을 수립하지 않았음을 이유로 한 이 사건 제3처분사유도 여러 모로 부적법하다.

(4) 소결론

위에서 본 바와 같이 피고가 이 사건 허가신청에 대한 거부처분의 사유로 들고 있는 사유는 건축법 등 관계 법령에서 정하는 제한 사유에 근거를 두고 있는 것이라고 할 수 없고, 달리 이 사건 허가신청을 불허가할 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에 해당한다고 볼 별다른 사유가 없으므로, 위와 같은 사유를 들어 이 사건 허가신청을 거부한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.