대전고등법원 2013. 11. 14. 선고 2012누1844 판결 [손실보상재정신청기각재결취소 등]

피고 충청남도지방토지수용위원회가 2009. 10. 26. 원고에 대하여 한 손실보상재정신청 기각재결처분을 취소한다. 피고 한국농어촌공사는 원고에게 10,572,338,422원 및 이에 대한 1991. 11. 13.부터 이 판결 선고일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

가. 피고 충청남도지방토지수용위원회에 대한 부분

제1심 판결 중 피고 충청남도지방토지수용위원회에 대한 부분을 취소한다. 피고 충청남도지방토지수용위원회가 2009. 10. 26. 원고에 대하여 한 손실보상재정신청 기각재결처분을 취소한다.

나. 피고 한국농어촌공사에 대한 부분

제1심 판결의 피고 한국농어촌공사에 대한 부분 중 아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고 한국농어촌공사는 원고에게 4,022,642,422원 및 이에 대한 1991. 11. 13.부터 당심 판결 선고일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.¹⁾

1. 기초사실

가. 홍보지구 농업종합개발사업의 추진 경위

1) 홍보지구 농업종합개발사업 계획고시 및 시행인가

농림수산부장관은 1980년경 충청남도 홍성군과 보령시 일대의 서해안에 홍성방조제와 보령방조제(홍성방조제는 모산만을 외해의 천수만으로부터, 보령방조제는 오천만을 천수만으로부터 각 차단한다. 이하 두 방조제를 통칭하여 '홍보방조제'라고 한다)를 축조하고 2개의 담수호(홍성호와 보령호)를 조성하여 농업용수를 확보함과 아울러 우량농지를 개발하기 위하여 홍보지구 농업종합개발사업 기본계획을 수립한 후, 구 농촌근대화촉진법(1994. 1. 5. 법률 제4707호로 개정되기 전의 것, 다만 위 법은 1995. 12. 29. 법률 제5077호 농지개량조합법이 제정 시행됨에 따라 폐지되었다. 이하 '구 농촉법'이라 한다) 제93조, 제94조에 따라 농어촌진흥공사{2000. 1. 1. 구 농업기반공사 및 농지관리기금법(1999. 2. 5. 법률 제5759호로 제정된 것)에 따라 농업기반공사로 통폐합되었다가 2005년경 한국농촌공사로, 2008년경 피고 한국농어촌공사로 변경되어 농어촌진흥공사의 권리·의무는 피고 한국농어촌공사에 포괄승계되었다. 이하 '피고 공사'라고 한다}를 사업시행자로 지정하고 1991. 3. 25. 농림수산부 고시 제91-9호로 홍보지구 농업종합개발사업 시행계획을 고시하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

피고 공사는 1991. 8. 12. 농림수산부장관으로부터 홍보지구 농업종합개발사업의 인가를 받았고 1991. 8. 21. 사업시행인가 내용이 고시되었는데, 당시 공정계획상 방조제 공사는 1991년부터 1996년까지로 되어 있었다.

2) 공유수면매립면허고시 및 매립공사실시계획인가

피고 공사는 홍보방조제 공사를 위하여 1991. 11. 8. 농림수산부장관으로부터 구 농촉법 제109조 제1항, 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것) 제4조, 제29조에 의한 홍보방조제 축조 예정지 일대의 공유수면매립면허를 받아 매립공사를 시작하였는데 그 매립면허 조건에 의하면, 공사로 인하여 피해를 입게 되는 어업권 보상대상자에 대하여 관계법령에 따른 적법한 보상을 시행하도록 하고 있다. 그에 따라 다음과 같이 매립면허의 고시, 공유수면매립공사 실시계획 인가, 사업시행고시가 이루어졌다.

1991. 11. 13. 매립면허의 고시(농림수산부 고시 제91-35호) - 매립장소: 충청남도 홍성군 광천읍, 서부면, 은하면, 결성면, 보령군 오천면, 청소면, 천북면 - 매립기간: 면허일로부터 10년

1992. 1. 21. 공유수면매립공사 실시계획인가 1992. 1. 25. 사업시행고시 - 공사명: 홍보지구 농업종합개발사업 외곽공사 - 공사개요: 방조제 2개소, 배수갑문, 진입도로, 양수장, 용수로

나. 홍성방조제 공사의 진행경과

홍성방조제는 제1호 방조제, 제2호 방조제와 1개의 배수갑문으로 이루어져 있는데, 그 공사는 다음과 같이 진행되었다.

1993. 11. 8. 제2호 방조제 착공 1993. 12. 21. 제2호 방조제 끝막이 1995. 3. 7. 배수갑문 임시물막이공사 착공 1995. 6. 12. 배수갑문 임시물막이공사 완료 1996. 11. 13. 배수갑문 구조물공사 착공 1997. 9. 2. 제1호 방조제 착공 1999. 8. 30. 배수갑문 완공 1999. 11. 16. 제1호 방조제 끝막이

홍성 제1호 방조제는 천수만의 동쪽 측면에 남북방향으로 설치되어 홍성호의 주수로를 막고 있는데, 현재까지 배수갑문을 통하여 해수가 유출입을 하도록 하고 있어, 홍성호가 담수화되지는 않았다.

다. 원고의 어업권에 대한 보상

1) 원고는 1989. 10. 21. 홍성군 서부면 남당리 앞바다 80ha(이하 '이 사건 어장'이라 한다)에서 잠수기 방식으로 새조개를 포획, 채취할 수 있는 제1종 공동어업면허(면허번호 : 충남 공동 제470호, 면허의 유효기간 : 1989. 10. 21.부터 1999. 10. 20.까지, 위와 같은 새조개 포획, 채취 어업은 1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정된 수산업법 제8조에 의하여 공동어업으로, 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정된 수산업법 제8조에 의하여 마을어업으로 각 그 명칭이 변경되었다)를 받은 어촌계이다.

2) 피고 공사는 홍성방조제 및 보령방조제 건설공사에 착수하기에 앞서 위 각 방조제공사로 인하여 사업지역 및 그 인근에 존재하는 어장에 미칠 피해에 대한 보상을 실시하기 위하여 군산대학교 해양개발연구소와 사이에 홍성방조제 및 보령방조제 건설공사에 따른 어업피해 및 보상 등을 위한 연구조사 용역계약을 체결하였다. 군산대학교 해양개발연구소는 위 용역계약에 따라 1990. 6.경부터 1992. 8.경까지 사이에 어업피해 조사용역을 수행하여 이 사건 어장 가운데 홍성방조제로부터 가까운 곳에 위치한 40ha부분(이하 '이 사건 소멸어장'이라 한다)은 어장이 소멸하는 직접 피해어장으로 분류하여 이 사건 소멸어장의 손실액을 4,364,727,976원²⁾으로, 이 사건 어장에서 이 사건 소멸어장을 제외한 부분(이하 '이 사건 잔존어장'이라 한다)에 대한 손실액을 342,085,554원³⁾으로 각 산출하였다.

3) 원고와 피고 공사는 1994. 6. 30. 홍보지구 농업종합개발사업으로 인한 어업권에 대한 손실보상에 관한 협의를 하고 계약을 체결하였는데, 그 내용은 다음과 같다.

4) 원고는 위 약정에 따라 1994. 6. 30.부터 1997. 2. 18.까지 사이에 8차례에 걸쳐 위 보상금 4,706,813,530원을 모두 지급받은 후 1998. 6. 3. 홍성군수에게 이 사건 소멸어장에 대한 어업권을 포기하는 내용의 어업권 포기신고를 하여 위 신고가 수리되었으며, 이 사건 잔존 어장에 대하여 이 사건 소제기 이후인 1999. 8.경 홍성군수에게 어업권의 면허의 유효기간 연장허가를 신청하여 1999. 10. 20. 어업권 면허의 유효기간을 2009. 10. 20.까지로 연장받았다.

라. 원고의 손실보상금 증액 청구 민사소송의 경과

1) 원고는 1999. 4. 30.경 피고 공사를 피고로 삼아 이 사건 잔존어장이 새조개어장으로서의 기능을 상실하였기 때문에, 공익사업상 필요로 면허 어업권을 취소시킨 경우의 보상에 준하여 원고에게 보상할 의무가 있다고 주장하면서 수원지방법원 99가합8202호로 손실보상금청구의 민사소송을 제기하였다.

2) 이에 대하여 수원지방법원은 2003. 11. 14. 원고의 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하였으나, 위 사건의 항소심인 서울고등법원은 2007. 1. 9. 서울고등법원 2003나86307호로 홍보지구 사업 시행으로 인한 원고의 손실보상청구는 직접 구 공유수면매립법에 근거하여 손실보상청구권이 인정되므로 행정소송의 방법에 의하여 권리를 주장하여야 하고 민사소송으로서 수산업법 등을 유추적용하여 손실보상을 해 줄 것을 구하는 원고의 소는 부적법하다는 이유로 원심판결을 취소하고 그 부분에 해당하는 원고의 소를 각하한다는 판결을 선고하였으며, 대법원은 2008. 11. 13. 대법원 2007다13664호로 원고의 상고를 기각하는 판결을 선고함으로써 원고의 소를 각하하는 서울고등법원의 위 판결이 확정되었다.

마. 이 사건 재결 신청 및 소 제기

1) 피고 충청남도지방토지수용위원회(이하 '피고 위원회'라고 한다)는 2009. 10. 26. 홍보지구 농업종합개발사업으로 인해 발생한 이 사건 잔존 어장 상실의 피해에 따른 원고의 손실보상 재정신청을 기각하는 내용의 재결(이하 '이 사건 재결'이라 한다)을 하였으며, 중앙토지수용위원회는 2010. 4. 30. 이 사건 재결에 대한 원고의 이의신청을 기각하였다.

2) 원고는 2010. 6. 8. 피고 위원회와 피고 공사를 상대로 이 사건 소를 제기하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7, 10호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고들의 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고들의 본안전 항변의 요지

원고는 1994. 6. 30. 피고 공사와 손실보상에 관한 협의를 하고 이 사건 어장에 대한 손실보상금을 4,706,813,530원으로 정하기로 하는 계약서를 작성하였다. 이어 원고는 피고 공사에게, 손실보상금 일부로 565,000,000원을 지급받으면서 '손실보상금을 수령함에 있어 조사 확정된 사항이 정확함을 확인하는 것이며 차후 모든 권리를 포기한다'라는 내용의 서약서를 작성하여 주었고, 1995. 9. 5. '이 사건 어장에 대한 손실보상금을 수령함은 전문용역평가기관이 조사 확정한 사항이 정확함을 확인한 것이며 차후 모든 권리를 포기한다'라는 내용으로 서약서를 작성하여 주었으며, 1997. 2. 18. '면허어장 40ha(제한 보상)는 면허기간동안 어업권을 유지한다. 소멸보상 40ha에 대하여는 어업권에 대한 모든 권리행사를 포기한다. 향후, 홍보지구 농업종합개발사업에 따른 이 사건 어장의 어떠한 피해보상 청구 및 이의를 제기치 않는다'라는 내용의 각서를 작성·교부해 주었다. 원고는 위와 같은 각서를 통해 피고들에게 이 사건 어장에 관하여 지급받은 손실보상의 범위를 넘는 실손해가 있다고 하더라도 이를 포기하는 한편 이와 관련한 일체의 청구를 하지 아니하기로 하는 부제소합의를 하였으며, 이 사건 소는 이러한 부제소합의에 위반하여 제기된 것이어서 부적법하므로 각하되어야 한다.

나. 판단

일반적으로 공법상의 권리는 당사자가 임의로 처분할 수 없으므로 공법상의 권리관계를 대상으로 하여 사인의 국가에 대한 공권인 소권을 당사자의 합의로 포기하는 것은 허용될 수 없는 것으로 그러한 내용의 부제소특약은 법률상 효력이 없다(대법원 1999. 1. 26. 선고 98두12598 판결 참조). 원고는 공유수면매립법 제16조에 근거하여 손실보상청구를 하고 있는바, 손실보상청구권과 같은 공법상의 권리는 당사자가 임의로 처분할 수 없으므로, 원고가 피고들과 부제소합의를 하였다고 하더라도 그러한 합의는 법률상 효력이 없다. 따라서 피고들의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 원고 주장에 관한 판단

가. 원고 주장의 요지

홍보방조제의 건설 과정, 특히 방조제 끝막이 공사 시 부유사가 급격하게 확산되어 이 사건 잔존어장 인근 부유사의 농도가 10ppm이상 상승하게 되었고, 홍보방조제 건설로 인한 유속의 증가는 이러한 부유사의 확산을 촉진하는 역할을 하였다. 또한 부유사의 확산으로 인해 이 사건 잔존어장의 저질환경이 죽뻘질로 변하게 되었다. 이러한 부유사 확산, 유속의 증가, 저질환경의 죽뻘질화가 종합적으로 작용하여 결국 이 사건 잔존어장은 새조개가 생육할 수 없는 환경으로 변했고, 새조개가 모두 폐사하여 어장으로서의 기능을 상실하게 되었다. 따라서 피고 공사는 원고에게 이 사건 잔존어장에 대한 보상금 지급 당시의 피해 예상치인 20.9%를 넘어 어장이 소멸된 피해에 상당하는 4,022,642,422원 및 이에 대한 지연손해금을 추가적인 손실보상금으로 지급할 의무가 있으므로, 피고 위원회가 원고의 피고 공사에 대한 위 추가 손실보상금 지급청구를 기각하는 취지로 한 이 사건 재결은 위법하여 취소되어야 하며, 피고 공사에 대하여 위 추가 손실보상금의 지급을 구한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 구 공유수면매립법 상 손실보상의 범위

구 공유수면매립법은 제16조에서 '공유수면매립면허를 받은 자는 매립을 행하고자 하는 구역 및 그 매립으로 인한 피해가 예상되는 인근의 구역에 관한 어업권자에게 끼친 손실을 보상해야 한다'고 규정함으로써 공유수면매립을 수반하는 공익사업으로 인한 손실보상의 범위를 직접피해 뿐만 아니라 간접피해까지 확장하여 국민의 재산권을 폭넓게 보장하고 있다. 한편 위 조항에서 '피해예상인근구역'의 개념이 도입된 것은 같은 법 제5조에서 피해 시점과 손실보상금 수령 시점의 차이로 인한 손실보상청구권자의 추가적인 손해를 막기 위해, 사업시행자가 사전에 손실을 보상해준 경우에만 공유수면매립면허를 내어주도록 하였기 때문이다. 즉 '피해예상인근구역'의 개념은 손실보상 범위를 간접손해에까지 확대하고, 절차에 있어서 사전보상을 하기 위해 등장한 개념이며, 사업시행인가 시점에 피해가 예상된 경우에만 손실보상청구권이 인정된다고 볼 것은 아니다. 손실보상청구권은 공익사업으로 인해 피해를 입은 국민에게 공평의 관점에서 손실을 보상해 주는 것이므로, 공익사업과 상당인과관계 있는 피해가 발생하였다면 손실보상청구권을 인정해 주어야 할 것이다. 따라서 사전보상 당시 피해가 예상되지 않아 손실보상대상에서 배제되었거나, 부분적인 피해가 예상되어 그에 상응하는 손실보상금이 지급되었으나 사후적으로 공익사업과 상당인과관계가 있는 간접손해의 규모가 기지급된 손실보상금보다 크다는 사실이 밝혀진 경우에는 구 공유수면매립법 제16조에 의하여 손실보상청구를 할 수 있다고 봄이 상당하다.

2) 홍보 방조제 건설과 이 사건 잔존어장 소멸 사이의 인과관계

가) 인정사실

⑴ 천수만의 지형적 특색 이 사건 어장이 위치한 천수만은 서해 중부 연안에 있으며 만 입구와 안면도 연육교 밑의 수로를 통하여 해수 유통이 이루어지는 반폐쇄성 내만으로 만의 내부는 많은 섬과 암초, 갯벌 등 다양하고 복잡한 지형으로 구성되어 있고, 밀물시 조류가 남쪽에서 북쪽으로 흘러 들어왔다가 썰물시 북쪽에서 남쪽으로 빠져나가는 지형적 특성을 보이고 있다. 천수만의 총면적은 380㎢이었으나, 천수만 북쪽으로 1982. 1.부터 1984. 6.까지 서산 B방조제가, 1983. 2.부터 1987. 7.까지 서산 A방조제가 각 건설된 이후 약 절반 정도의 수면적이 감소하였으며 홍성호는 천수만 전체 수면적의 0.8% 정도를 차지하고 있다(이하 서산 A, B방조제를 합하여 '서산 방조제'라고만 한다). ⑵ 서산 방조제 건설 및 그로 인한 천수만 생태계의 변화 서산 방조제 건설 이전의 천수만은 패류와 김양식이 성행하고, 어류의 좋은 서식처와 산란장으로 이용되었고, 빠른 조류를 이용한 정치망 어업이 성행하였는데, 서산 방조제 및 서산 지구 간척공사 이후로 만 내부의 수산생물의 생산량이 감소하는 추세를 보이고 있다. 예전에 천수만 내부의 간석지에서는 굴양식이 성행하였으며, 바지락, 낙지 등이 주로 생산되었고, 농어, 도미류, 민어, 숭어 등의 어종들이 생산되었다. 서산방조제 공사가 마무리 될 무렵인 1986년 천수만 지역의 어류 생산량은 12,150톤이었으나 방조제 완공 이후인 1991년에는 4,750톤으로 약 62%가 감소하였다. ⑶ 새조개 양식 환경 천수만에서 새조개양식 면허가 최초로 이루어진 시기는 1989년경부터 1990년경으로 서산 방조제 공사 이후이다. 서산 방조제 공사 당시 유입된 육상기원 부유토사의 퇴적에 의한 환경변화로 새조개가 일시 대량 증식할 수 있었던 것으로 추측된다. 새조개는 주로 연안환경 특히 저질환경이 사질에서 사니질로 변화하는 지역에 대규모로 나타나는 것으로 알려져 있는데, 아직까지 새조개 양식기술이 정립되지 않아 자연번식에 의해 자원량이 결정되고 있는 실정으로, 매년 어획량 변동이 심한 품종이다. ⑷ 이 사건 어장의 새조개 생산량 변화 추이 홍성군수가 1999년 말경 어업권실태조사를 하면서 확인한 1995년부터 1999년까지 각 양식어장의 어업실적 조사 결과에 따르면, 홍성방조제로부터 서북쪽으로 약 3~4km 외측에 위치한 이 사건 어장에는 1995년, 1998년, 1999년에는 새조개 생산량이 없고, 1996년에는 0.7톤, 1997년에는 0.3톤의 생산량이 확인되었다. ⑸ 홍성방조제 인근 부유물질 농도 변화 추이 수원지방법원 99가합8202 손실보상금 사건의 감정인인 부경대학교 해양과학공동연구소에서 2003. 8. 위 법원에 제출한 이 사건 어장의 어업피해 감정서(제목: 이 사건 잔존 어장의 경제적 가치 상실 여부 및 원인관계에 대한 연구, 갑 제13호증)에서 인용한 국립수산진흥원의 조사자료에 따르면 1986년부터 2001년까지 홍성방조제 인근해역의 부유물질 농도는 아래 [표1]과 같다. [표1] 홍성방조제 인근해역 부유물질 농도(단위: mg/L⁵⁾)

⑹ 한국해양연구소의 감정서 주요 내용 서울고등법원 2003나86307 손실보상금 사건의 감정기관인 한국해양연구원이 2006. 7. 위 법원에 제출한 '천수만 새조개 어장의 어장환경 및 어업수익성 감정의 최종감정서(감정기간: 2004. 11. 1. ~ 2006. 7. 31., 갑 제11호증)'에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.

○ 부유사의 농도가 새조개의 생육에 미치는 영향을 파악하기 위한 실험결과에 의하면, 새조개는 부유물질의 평균 농도인 50mg/L인 경우에 생리적인 영향을 받는 것으로 나타났고, 부유물질 100mg/L이상인 경우에는 급격한 생리적 저해현상이 나타나는 것으로 조사되었다.

○ 한국해양연구소에서 1993년(서산방조제 완공 후이면서 홍성방조제 착공 무렵임) 천수만의 퇴적환경을 조사한 결과, 천수만 내 새조개 어장 10건 중 죽도 남방에 있는 홍성1호와 태안지선에 있는 제465호 어장을 제외한 나머지 8건 어장의 저질은 죽뻘 또는 니질로 바뀌어 새조개 어장으로서 부적합하게 변하고 있었다.

○ 감정기간 중 새조개 어장별 저질 환경과 새조개 현존 밀도의 상관관계를 분석한 결과는 아래 [표2]와 같다. [표2] 새조개 어장별 퇴적환경과 새조개 현존밀도

⑺ 1992년~1993년 무렵 천수만지역 어장의 저질형태 한국해양연구소가 1993. 8. 과학기술처에 제출한 연안역(沿岸域) 개발에 따른 해양 생태계 변화 연구 보고서(을 제8호증)에 의하면, 1992. 4. 무렵 천수만 퇴적물 입도 조성을 조사한 결과 홍성방조제 이북지역은 모두 뻘질(Mud)로 확인되었다. 또한 한국해양연구소가 1998. 2. 충청남도에 제출한 '천수만지역 어장환경 조사 보고서(을 제6호증)'에 따르면, 1993. 8. 무렵 이 사건 어장 부근 5개 지점의 저질형태를 조사한 결과는 아래 [표3]과 같다. [표3] 이 사건 어장 부근 5개 지점(홍성방조제 이북, 천수만 서측) 저질형태

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 13호증, 을 제6, 8, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

나) 인과관계의 인정 여부

⑴ 원고 주장의 인과관계 구조 원고가 주장하는 홍보방조제 건설과 이 사건 잔존어장 소멸 사이의 인과관계는 아래 [표4]와 같이 2단계로 이루어지는 바, 원고가 각 단계의 인과관계를 모두 합리적으로 증명하였을 때 비로소 홍보방조제 건설과 이 사건 잔존어장 소멸 사이의 인과관계가 입증되었다고 볼 수 있을 것이므로, 이에 관하여 살펴보기로 한다. [표4] 원고 주장의 인과관계 구조

⑵ 1단계 인과관계의 인정 여부 ㈎ 홍보방조제 건설과 부유사 확산의 상관관계 원고는 홍보방조제 끝막이 공사 시점에 급격한 부유사의 확산이 일어났다는 취지로 주장하나, 1. 항 및 3. 다. 2) 가) 항의 인정사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 바와 같이, 새조개는 생육하는 해역의 부유사의 농도가 50mg/L 이상이 되면 생리적인 영향을 받는 것으로 알려진 점, 그런데 이 사건 어장이 있는 홍성방조제 인근 천수만 해역의 부유물질 농도는 홍보 제2호 방조제의 착공 시점인 1993. 11.경은 5mg/L로서 매우 낮은 수준이고, 홍보 제2호 방조제 끝막이 공사 2개월 후인 1994. 2.경은 20mg/L이며, 홍보 제1호 방조제 착공 시점인 1997. 9.로부터 2개월 후인 1997. 11.경은 19.7mg/L이고, 홍보 제1호 방조제 끝막이 시점인 1999. 11.경은 7mg/L에 불과하므로, 홍보방조제 건설 시기에 새조개의 생육에 영향을 미칠 만한 수준의 부유사의 확산이 있었던 것으로 보기 어려운 점 등에 비추어 볼 때 홍보방조제의 건설로 이 사건 잔존어장에서 새조개의 생육에 생리적인 영향을 줄 정도로 부유사가 확산되었다고 볼 수 없다 할 것이다. ㈏ 홍보방조제 건설과 저질환경 죽뻘질화의 상관관계 원고는 홍보방조제의 건설로 인해 이 사건 어장 인근의 저질환경이 죽뻘질로 변하였다고 주장하나, 1. 항 및 3. 다. 2) 가) 항의 인정사실에 의하면 서산방조제 건설 이후 홍보방조제 건설 이전에 이미 이 사건 어장을 포함한 인근 천수만 내 어장의 저질환경이 죽뻘질로 변했던 것으로 보이므로, 홍보방조제 건설로 인하여 비로소 이 사건 어장의 저질환경이 죽뻘질로 변하였다고 보기 어렵다. ⑶ 2단계 인과관계의 인정 여부 원고는 부유사의 확산이 새조개 폐사의 주요 원인이 된다고 주장하나, 3. 다. 2) 가) 항의 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 바와 같이, 부유사의 농도가 50ppm(또는 mg/L)이상이 되면 새조개가 생리적인 영향을 받고 100ppm(또는 mg/L)이상이 되면 생리적인 저해현상이 나타난다는 실험결과만 존재할 뿐으로 부유사의 농도가 어느 수준 이상이면 새조개가 폐사한다고 일률적·단정적으로 볼 근거가 부족하며, 천수만 일대 새조개 어장에서는 해수에 영양분을 보충하기 위해 일부러 황토를 살포한 경우도 있었음에 비추어 부유사의 확산이 새조개 폐사의 주요 원인이 된다고 단정하기 어렵다. 또한 원고는 어장의 저질형태가 죽뻘질화되면서 새조개가 폐사하였다고 주장하나, 3. 다. 2) 가) 항의 [표2]에 의하면 퇴적상태가 죽뻘질인 제474호, 제469호 어장의 새조개 현존밀도는 각 5.51g/㎡, 5.30g/㎡로서 퇴적상태가 사니질 또는 니질인 제448호, 제465호 어장보다 더 높은 새조개 현존밀도를 보이는 경우도 있으므로, 죽뻘질에서는 새조개의 생육이 불가능하다고 단정하기도 어려운 것으로 보인다. ⑷ 인과관계의 부존재 위와 같이 원고가 주장하는 1단계 인과관계 및 2단계 인과관계가 객관적인 자료로 증명되었다고 보기 어려우므로, 홍보방조제 건설과 이 사건 잔존어장의 소멸 사이에는 인과관계가 인정되지 아니한다 할 것이다.

3) 소결론

따라서 원고의 피고 공사에 대한 이 사건 잔존어장 소멸에 따른 손실보상청구권이 인정되지 아니하므로 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 잔존어장에 대한 손실보상 재정신청을 기각한 이 사건 재결은 적법하고 피고 공사에 대한 손실보상금 지급청구는 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 피고들에 대한 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.