울산지방법원 2013. 5. 16. 선고 2012구합1536 판결 [용도변경허가신청반려처분취소]

피고가 2012. 1. 27. 원고에게 한 용도변경허가신청반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2009. 4. 1. **광역시**교육청 교육장(이하 ‘****교육장’이라 한다)에게 ** 동구 (이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 지상에 여관 용도의 6층 건물을 신축하기 위하여 학교보건법 제6조 제1항의 학교환경위생정화구역(이하 ‘정화구역’이라 한다) 내 금지행위 및 시설의 해제를 신청하였고, 이에 대하여 ****교육장은 2009. 4. 10. 원고에게, **광역시**교육청(이하 ‘****교육청’이라 한다) 학교환경위생정화위원회(이하 ‘정화위원회’라 한다)의 심의를 거쳐 지상 6층, 연면적 1516.49㎡의 숙박시설을 건축할 수 있도록 정화구역 내 금지행위 및 시설을 해제하였다.

나. 원고는 2009. 5. 6. 피고에게 이 사건 부지에 지상 8층, 연면적 1,768.37㎡의 숙박시설 건축허가를 신청하였는데, 이에 피고는 원고에게, 건물의 규모가 ****교육장이 정화구역 내 금지행위 및 시설을 해제한 규모(6층)를 초과한다는 이유로 7, 8층 부분에 대해서도 ****교육청 정화위원회의 심의를 받아 올 것을 요구하였다.

다. 원고는 2009. 5. 26. 피고에게, 위 건축허가 신청 대상 건물의 7, 8층 부분을 설계도에서 삭제하여 지상 6층, 연면적 1,356.76㎡로 변경신청하였고, 이에 피고는 2009. 6. 9. 원고에게 건축을 허가하였다.

라. 원고는 ****교육장에게 위 건물의 7, 8층에 대해서도 숙박업을 할 수 있도록 정화구역 내 금지행위 및 시설의 해제를 신청하였는데, 이에 ****교육장은 2009. 9. 8. 정화위원회의 심의를 거쳐 원고의 금지해제 신청을 거부하였다.

마. 이후 원고는 2009. 10. 23. 피고에게 위 건물의 7층을 단독주택으로, 8층을 근린생활시설로 하고, 건물 연면적을 1,779.83㎡로 변경하는 건축허가사항 변경신청을 하여, 2009. 10. 30. 피고로부터 허가를 받았다.

바. 원고는 2010. 4. 7.경 이 사건 부지에 지상 8층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 완공하고, 피고로부터 사용승인을 받아 같은 달 29.부터 위 건물 1 내지 6층에서 ‘C모텔’이라는 상호로 숙박업을 하고 있다.

사. 원고는 2011. 12. 23. 피고에게 이 사건 건물 7, 8층을 숙박시설로 용도변경하기 위한 용도변경 허가신청을 하였으나, 이에 피고는 2011. 12. 28. 및 2012. 1. 12. 원고에게, 7, 8층에 대한 정화구역 내 금지행위 및 시설 해제를 받아오거나, 정화구역에 적합한 용도로 변경하라는 내용의 보정 요구를 하였고, 원고가 이를 보완하지 아니하자 2012. 1. 27. 원고에게 건축물 용도변경 허가신청 반려통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. [인정 근거] 갑 제1 내지 10호증, 제15호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 부지는 D초등학교 부지의 경계선에서 173.5미터 떨어져 있으나, 학교교육이 실제로 이루어지고 있는 위 학교 병설 유치원 건물로부터는 200미터 이상 떨어져 있으므로 이 사건 부지는 정화구역(그 중 상대정화구역)에 해당되지 않는다.

2) 피고가 주변 숙박업자들의 민원을 의식해 처음부터 전 층 모두 숙박업으로 허가 신청하지 말고 6층까지만 숙박시설로 허가신청을 하되 나머지 2개 층은 근린시설로 건축허가신청을 하면 나중에 민원 해결 후 용도변경을 해주겠다고 하여, 원고는 피고의 견해표명을 믿고 이 사건 건물을 건축하여 6층까지만 숙박시설로 건축허가를 받고 7, 8층은 근린시설로 허가를 받았으며, 민원인들과 원만히 합의하여 민원도 해결하였는데, 피고가 당초의 약속을 지키지 않고 이 사건 건물 7, 8층의 용도변경을 거부함에 따라 원고는 이를 숙박시설로 활용하지 못하여 재산상의 손해를 입고 있는바, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반된다.

3) 이 사건 건물이 해안 상가 밀집지역에 위치해서 학생들의 통학로로는 전혀 이용되지 않고 있고, 학교에서 이 사건 부지보다 가까운 위치에 숙박업소 10여 곳이 성업중이며, 이 사건 건물 1층 내지 6층까지는 이미 정화구역내 금지행위 및 시설 해제를 받은 상태이고, 이미 7, 8층도 완공된 건물이어서 이를 용도변경한다고 하더라도 내부 인테리어만 바뀌는 정도로서 외부인들이 그 사실을 알기 어려운 점을 고려하면, 이 사건 건물 7, 8층의 용도변경이 학교보건위생에 미치는 영향은 미미한 정도에 불과한 것인데 반하여, 원고의 재산권의 침해는 막대하므로, 이 사건 처분은 원고의 재산권 행사에 대한 과도한 규제로서 재량을 일탈·남용하였다.

4) 이상과 같은 이유에서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 건물이 상대정화구역 범위 내에 포함되는지 여부

가) 학교보건법 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항의 규정에 따르면, 정화구역 중 상대정화구역은 학교경계선으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대정화구역을 제외한 지역이고, 위 규정은 같은 법 제6조 제1항 각 호의 행위 및 시설로부터 학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호함으로써 궁극적으로 학교교육의 능률화를 기하려는데 그 취지가 있으며, 학교교육은 실질적으로 그 교사와 운동장 및 강당 등 학교의 시설 내에서 이루어지므로, 위 법령에서 정화구역의 범위를 설정하는 기준으로 삼고 있는 ‘학교경계선’은 지적공부상 학교용지의 경계선이 아니라 ‘학교교육이 실질적으로 이루어지는 공간의 경계선’이라고 보아야 한다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2008도2152 판결 등 참조).

나) 갑 제22호증의 1, 2의 각 영상, 이 법원의 현장검증 결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 건물 부지와 D초등학교 부지 경계선 사이의 거리는 173.5m인 사실, 이 사건 건물에서 가장 가까운 곳은 D초등학교 부지의 남서쪽 끝부분으로서 D초등학교 병설 유치원 건물 뒤쪽의 주차장으로 쓰이는 부지이고, 학교 외부와는 담장으로 분리되어 있는 사실을 인정할 수 있다.

다) 위 주차장 등으로 쓰이는 학교 부지는 학교 시설 중 하나로서, 학교교육을 위하여 주차장 공간이 요구되는 점, 병설 유치원 건물 자체에 접하여 있는 점, 학교 담장 안에 있는 공간인 점 등을 고려하면 이를 학교교육이 실질적으로 이루어지는 공간으로 봄이 타당하여 그 경계인 담장을 기준으로 이 사건 건물과의 거리를 산정하여야 할 것인바, 원고의 주장과 같이 학교 건물 자체를 기준으로 이 사건 모텔과의 거리를 산정할 것은 아니다.

라) 원고는 이 사건 건물 부지 중 주차장으로 사용되는 부분이 아닌 이 사건 건물 자체를 기준으로 D초등학교에서 200미터 범위 안에 있는지 여부를 결정하여야 한다는 취지로도 주장하는 것으로 보인다. 그러나 숙박업에 있어 주차장은 통상 필요한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 건물이 아니라 주차장을 포함한 이 사건 부지 전체의 경계선을 기준으로 D초등학교와의 거리를 산정함이 타당하다.

마) 그러므로 이 사건 건물이 상대정화구역 내에 포함되는지 여부는 이 사건 건물의 주차장 등 이 사건 건물 부지의 경계와 D초등학교의 남서쪽 주차장 쪽 담장 사이의 거리를 기준으로 판단하여야 할 것인바, 이는 이 사건 건물 부지 및 D초등학교 부지 경계선 사이의 거리 173.5미터와 거의 같다고 할 것이므로, 결국 이 사건 건물은 학교경계선으로부터 200미터 이내인 상대정화구역 범위 내에 포함된다.

2) 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).

나) 이 사건에서, 원고는 피고로부터 이 사건 건물의 용도변경허가를 받기 위하여 사전절차로서 정화위원회의 심의를 거쳐 ****교육감으로부터 금지행위 및 시설의 해제를 받아야 한다는 사정을 알고 있었던 것으로 보이고, ****교육감으로부터 해제 거부를 당하였으며, 피고가 이러한 사정을 주된 근거로 이 사건 처분을 한 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들만으로는, 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 될 만한 어떠한 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

3) 이 사건 처분이 재량을 일탈·남용하였는지 여부

가) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 따라 시·도교육위원회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 정화구역 안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육위원회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위하여는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2004. 4. 23. 선고 2004두206 판결 등 참조).

나) 이 사건에서 보건대, 갑 제9, 26호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익이 피고가 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 학교보건위생상의 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

(1) D초등학교에서 담장 너머로, 또는 학교 건물에서, 이 사건 건물이 보이고, 이 사건 건물은 학생들이 접근 가능한 비교적 큰 길가에 노출되어 있다.

(2) 이 사건 건물 주변에 10여 개의 여관이 있으나 모두 5층 이내의 규모이고, 이 사건 건물처럼 8층인 곳은 없으며, 그 중 일부는 정화위원회의 심의를 거칠 필요가 없던 시기에 허가되었던 것이다.

(3) 정화구역 내 금지행위 및 시설 해제를 위하여 정화위원회의 심의를 거치도록 한 것은 금지 행위 및 시설로부터 학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호함으로써 궁극적으로 학교교육의 능률화를 기하려는데 그 취지가 있으므로, 정화위원회의 결정은 존중되어야 한다.

(4) 상대정화구역 내에 있는 원고의 이 사건 건물이 8층까지 숙박시설로 용도변경허가를 받는다면, 그 주위에 있는 기존 숙박업소의 고층화, 대형화가 예상되어 학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호함에 많은 문제가 발생할 수 있다.

(5) 원고는 이 사건 부지에 당초 6층까지만 숙박시설로 허가가 난 것을 안 상태에서 이 사건 부지를 매수하였는바, 6층을 초과하여 숙박시설로 허가가 나는 것이 쉽지 않다는 것을 충분히 예상할 수 있었다고 보인다.

(6) 원고는 이 사건 건물 7, 8층을 이미 허가받은 근린생활시설 등 다른 용도로 계속 사용할 수 있다.

4. 결론

따라서 원고의 주장은 모두 이유 없으므로, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.