대전고등법원 2013. 5. 23. 선고 2012누3147 판결 [건축불허가처분취소]

피고가 2012. 1. 11. 원고에 대하여 한 아산시 권곡동 000 지상 건축허가신청에 대한 건축불허가 처분을 취소한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 건축허가신청

원고는 아산시 권곡동 000 답 3,916㎡(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 소유주인 소외 조□□으로부터 이 사건 부지에 대한 사용승낙을 얻은 후¹⁾ 2011. 7. 18. 충청남도 지사로부터 이 사건 부지를 의료법인 소재지로 한 의료법인설립허가를 받았다. 원고는 2011. 12.경 피고에게 이 사건 부지 지상에 노인요양병원 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하기 위하여 건축허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

나. 피고의 건축허가신청 불허가 처분

피고는 2012. 1. 11. 원고에게 아래와 같은 이유로 이 사건 신청을 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

가) 아산시 권곡동 000번지 건축허가신청 지역은 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업이 시행된 곳으로 신청지를 포함하여 지역농지가 집단화되어 있고, 해당 농지전용으로 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지의 잠식 우려가 높으며,

나) 해당 사업예정지의 진·출입을 농로 및 마을진입도로로 계획하여 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 우려되는 등 농지법시행령 제33조(농지전용허가의 심사) 제1항 제4호, 제5호 및 농림수산식품부훈령 제177호(농지전용업무처리규정) 제6조의 규정에 부적합하여 농지법시행령 제34조 제3항 및 농림수산식품부훈령 제177호 제7조 제1항에 의거 농지전용 불협의. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 부지는 다음과 같은 사유로 농지보전의 필요성이 없으므로, 이와 반대의 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

가) 이 사건 부지 인근에서 같은 시기에 농업생산기반정비사업이 시행된 농지지역 일대는 지난 30여 년간 대규모 아파트 단지가 조성되는 등 지속적으로 개발되어 왔고, 피고 스스로도 이 사건 부지가 포함된 집단농지(이하 ‘이 사건 집단농지’라 한다) 내에 충무초등학교, 농가창고시설, 교회 등 여러 건의 건축허가를 해 주었다. 한편 이 사건 부지는 아산시 도심지역에 위치하여 도심 확산에 따른 개발압력이 큰 지역이고, 2025년 아산시 도시기본계획상 주거지역으로 용도변경될 예정이다. 이와 같이 이 사건 부지는 주변의 개발 경과 및 현황, 개발계획을 볼 때 개발이 예정된 지역이어서 농지로 보전할 필요성이 없다.

나) 이 사건 부지의 농지전용을 허가해 주면 인근 농지의 연쇄적인 잠식이 우려된다는 피고의 주장은 근거 없는 추측에 불과하고, 원고는 이 사건 건물 신축과 관련하여 인근 농지의 경영에 피해가 발생하지 않도록 다양한 피해방지대책을 수립하였으므로, 이 사건 부지의 농지전용을 허가하더라도 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경에 피해가 발생할 여지도 없다.

2) 이 사건 부지의 농지전용이 불허될 경우, 원고는 의료법인설립허가가 취소될 위험에 처하는 등 상당한 재산적 피해를 입게 되고, 아산시에 거주하는 노인들이 누릴 수 있는 중요한 의료혜택이 상실되는 반면, 어차피 개발될 것이어서 농지보전의 필요성이 없는 이 사건 부지를 농지로 보전하는 공익은 미미하므로, 이 사건 처분은 제반 공사익의 비교형량을 그르친 위법이 있다.

나. 관계법령

별지 1 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 부지를 농지로 보전할 필요성 유무

가) 농지전용허가가 의제되는 건축허가의 법적 성질 및 심사기준

건축법 제11조 제1항 본문 제1호, 제5항 제7호에 의하면, 건물을 건축하려는 자는 지방자치단체장의 허가를 받아야 하고, 위 건축허가를 받으면 당해 농지전용허가가 의제되므로, 지방자치단체장이 농지의 전용을 수반하는 건축허가를 할 때에는 농지법상 농지전용허가에 필요한 심사를 거쳐야 한다. 이와 관련하여 농지법 제37조 제2항 제1호, 제2호에 의하면, 지방자치단체장은 농지전용허가 및 협의를 할 때 전용하고자 하는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요성이 있는 경우 및 해당 농지의 전용으로 인근 농지가 훼손되거나 농업경영에 차질을 빚을 우려가 있는 경우에는 농지의 전용을 제한할 수 있다. 농지법 제37조 제2항의 내용을 구체화한 농지법 시행령 제33조에 의하면, 지방자치단체장이 농지전용허가신청서를 송부받은 때에는 농지법 시행령 제33조 제1항 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 그 의견을 시·도지사에게 보내야 하고, 시·도지사는 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림수산식품부장관에게 제출하여야 한다. 한편 농지법 시행령 제33조 제1항 제4호는 농지전용허가를 하기 위해서 ‘전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것’을 요구하는데, 농지를 계속하여 보전할 필요성을 판단하는 기준으로, ‘경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부’, ‘해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도’, ‘해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부’, ‘해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부’ 등을 제시하고 있다. 또한 농지법 시행령 제33조 제1항 제5호는 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지·변경을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적정성 등도 농지전용허가 심사기준으로 반영하도록 하고 있다. 위와 같은 심사의 결과 해당 농지의 전용이 심사기준에 적합하지 아니한 경우, 농림수산식품부장관은 해당 농지의 전용허가를 하여서는 아니된다(농지법 시행령 제33조 제1항). 이와 같이 농지전용허가의 심사기준은 그 허가요건이 ‘농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것’, ‘피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것’ 등과 같이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 허가 요건에 해당하는지를 판단하는 데에 행정청의 재량권이 부여되어 있다. 따라서 농지전용허가가 의제되는 건축허가는 행정청의 재량행위에 속한다. 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는데, 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결 등 참조).

나) 이 사건 신청이 농지전용허가기준을 충족하는지 여부

다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 1 내지 4, 제7호증의 1 내지 5, 을 제2호증의 1, 2의 각 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 이 사건 부지 및 인근 지역은 1978. 4.경 구획정리 및 수리시설확보 등 농업생산기반정비사업을 시행하여 집단농지로 조성되었고, 현재까지 약 80ha(약 24만 평) 이상의 집단농지가 존재하고 있는 사실(별지 2 지도1 참조), ② 이 사건 부지는 이 사건 집단농지의 북서쪽 모서리 지점에서 농지 안쪽으로 이어진 진입로(이하 ‘이 사건 진입로’라 한다)를 따라 약 250미터 진입한 위치에 있는데, 이 사건 부지의 북쪽 면은 이 사건 진입로에 접해있고, 서쪽 면은 인근 농지와 이 사건 부지를 구분하는 농로에, 동쪽 면과 남쪽 면은 인근 농지에 각 접해있는 사실, ③ 이 사건 진입로는 폭 6m인 농로로서, 이 사건 진입로 상단의 곡교천로보다 표고가 낮은 곳에 위치해 있으며, 이 사건 부지로 통하는 유일한 진입로인 사실(별지 2 지도2 참조)이 각 인정된다. 한편 앞서 본 이 사건 처분의 경위 및 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 부지는 국가에 의해 농업생산기반정비사업이 시행된 집단농지의 일부이므로 농지법 제37조 제2항 제1호, 농지법 시행령 제33조 제1항 제4호 문언의 취지상 보전 필요성이 있는 우량농지로 볼 수 있는 점, ② 이 사건 건물이 의료시설로서 일정부분 공익성이 있다고 하더라도 의료시설 운영자는 민간영리법인인 점을 부인할 수 없는데, 이 사건 집단농지의 내부에 민간영리법인의 건축허가를 내어줄 경우 형평의 원칙상 다른 민간영리법인의 건축허가신청에 대하여도 이를 불허할 명분을 잃게 되어 연쇄적인 농지잠식의 우려가 있는 점, ③ 이 사건 진입로는 이 사건 집단농지 북쪽 면으로 통하는 유일한 진입로인데, 이 사건 건물의 건축허가를 내어 줄 경우 건축 과정에서 건설중장비 등의 출입으로 도로가 손괴되거나 농업용 차량의 진출입이 저해되는 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 끼칠 우려가 있고, 요양병원으로 이용되는 과정에서도 다수의 이용차량 및 이용객들로 인하여 인근 농지의 농업경영 환경에 피해를 줄 충분한 가능성이 있는 점, ④ 원고는 이 사건 건축허가신청서에서 이 사건 진입로에 공사차량이 최저속도로 다니게 하고, 도로 손괴가 발생할 경우 즉시 복구하여 이 사건 진입로를 마을도로로 재정비하겠다는 피해방지대책을 제시하고 있으나 그러한 수준의 대책만으로는 유효하고도 적절한 사전예방책 내지 사후대비책으로 보기에 미흡한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 건축허가신청은 농지법 시행령 제33조 제1항 제4호, 제5호의 심사기준에 비추어 농지전용허가를 하기에 적합하지 않은 것으로 보이고, 심사기준에 적합하지 아니한 경우 농지전용허가를 해서는 안되므로(농지법 시행령 제33조 제1항), 이 사건 처분은 관련법령에 따라 이루어진 것으로서 적법하다.

다) 도시기본계획상 이 사건 부지가 주거용지로 개발될 예정이어서 농지보전필요성이 없다는 주장에 관하여 ⑴ 도시기본계획과 도시관리계획의 의의 및 효력 도시기본계획은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서, 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없고(대법원 2007. 4. 12. 2005두1893 판결 참조), 일반 국민에 대하여도 직접적인 구속력은 없다(대법원 2002. 10. 11. 2000두8226 판결 참조). 반면 도시관리계획은 도시의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용·교통·환경·경관 등에 관한 계획으로서, 용도지역·지구, 개발제한구역 등의 지정·변경에 관한 계획 등을 포함한다. 즉 도시관리계획은 도시기본계획을 지침으로 하여 도시 각 지역의 구체적인 개발·관리 계획을 수립한 것으로서, 도시관리계획의 결정이 고시되면 그 내용에 따라 계획구역안의 토지나 건물 소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축 등 권리행사가 일정한 제한을 받게 되므로, 도시관리계획은 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오는 처분으로서 행정청과 국민을 직접적으로 구속하는 힘을 갖는다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결, 대법원 1982.3.9. 선고 80누105 판결 등 참조). 따라서 처분청은 건축 등 토지의 개발 및 이용행위를 허가하는 경우 도시관리계획에 합치되도록 하여야 한다. 한편 도시관리계획상의 용도지역은 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용방향 등을 고려하여 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분되고(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제15호, 제6조, 이하 ‘국토계획법’이라 한다), 그 중 도시지역은 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 당해 지역에 대하여 체계적인 개발·정비·관리·보전 등이 필요한 지역으로서, 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 세분된다(국토계획법 제36조 제1항 제1호). 도시지역 중 녹지지역은 다시 보전녹지지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역으로 구분되는데, 생산녹지지역은 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역을 의미하고, 자연녹지지역은 도시 녹지공간 확보, 도시확산 방지, 장래 도시용지 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역을 의미한다(국토계획법 시행령 제30조, 대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결 등 참조). ⑵ 농지보전 필요성 소멸 여부 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거들 및 갑 제11, 25호증의 각 기재, 갑 제12, 13호증의 각 1, 2, 을 제5호증의 각 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 2025년 아산시 도시기본계획²⁾에 의하면 이 사건 부지가 포함된 아산시 권곡동 일대 2,205㎢에 대하여 2025년을 목표 시점으로 하여 보전용지에서 주거형 시가화 예정용지로 변경하는 도시기본계획이 수립된 사실, ② 한편 이 사건 변론종결일 현재 발효 중인 아산시 도시관리계획³⁾에 의하면, 이 사건 부지는 생산녹지지역으로 용도지정되어 있는 사실, ③ 국토계획법 제23조 제1항에 의하면, 지방자치단체장은 5년마다 관할 구역의 도시기본계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여야 하는데, 2025년 아산시 도시기본계획에 대하여 도시개발 관련 제반 수요의 여건 변화가 이루어졌다는 판단 하에 2025년을 목표로 이 사건 부지를 주거형 시가화 예정용지로 지정하였던 것을 다시 농지로 유지하는 내용으로 변경하고자 하는 도시기본계획변경 용역⁴⁾이 발주된 사실이 각 인정된다. 한편 앞서 본 관련 법리에 위 각 인정사실을 비추어 보아 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고는 이 사건 건축허가신청의 허부를 결정할 때 도시관리계획에 합치하도록 하여야 하는데, 이 사건 부지는 도시관리계획상 생산녹지지역이고, 생산녹지지역은 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역이므로 농지전용의 필요성이 있다는 특별한 사정이 없는 한 농지전용허가를 해 줄 수 없는 지역인 점, ② 2025년 아산시 도시기본계획은 2025년을 목표시점으로 하여 아산시의 개발방향을 전망해 놓은 계획으로서 행정청의 처분 시 구속력이 있는 것은 아닐 뿐만 아니라 2014년초까지 그 내용이 변경될 예정이므로, 2025년 아산시 도시기본계획상 이 사건 부지가 주거형 시가화 예정용지로 되어 있다고 하여 반드시 이 사건 부지가 향후 주거용지로 개발되어야 한다거나 개발되리라고 단정할 수는 없는 점, ③ 설령 2025년 아산시 도시기본계획의 내용이 변경되지 않고 그대로 추진되더라도 그 내용은 이 사건 부지가 2025년 무렵까지는 아산시 도시개발수요에 비추어 주거용지로 개발될 필요가 있다는 것에 불과하고, 피고는 2025년 아산시 도시기본계획에도 불구하고 적어도 가까운 미래에는 이 사건 부지를 농지로 보전할 필요성이 있다고 판단하여 2011. 5. 2. 결정고시된 아산시 도시관리계획에서 여전히 이 사건 부지를 생산녹지지역으로 용도지정한 점 등에 비추어 보면, 2025년 아산시 도시기본계획상 이 사건 부지가 주거용지로 개발될 예정이어서 이미 농지보전필요성이 소멸하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

라) 소결론

그러므로 피고가 농지법 및 농지법 시행령 소정의 심사기준에 의거하여 이 사건 부지를 농지로 보전할 필요성이 크다고 보아 이 사건 처분을 한 것은 관계 법령에 따른 것으로서 적법하고, 이와 반대의 전제에서 이 사건 처분을 탓하는 원고의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 처분이 형평에 어긋나는지 여부

앞서 든 증거들, 제1심 법원의 아산시장에 대한 사실조회 결과, 갑 제17호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제4호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 이 사건 부지 서쪽의 대규모 주거단지는 1993년경 온양시 도시계획변경결정에 따라 보전용지에서 주거용지로 용도변경된 이후에 건축허가를 받아 조성된 사실, ② 이 사건 집단농지의 남쪽 부분에 위치한 충무초등학교는 국토계획법 제88조 및 동 시행령 97조, 충청남도 도시계획조례 제21조의 규정에 의거하여 2007. 1. 22. 실시계획인가를 받은 이후 설립된 도시계획시설인 사실, ③ 이 사건 부지 동측 농지에 위치한 농가창고는 2012년경 건축허가를 받았는데, 농가창고는 농지법 제35조 소정의 농축산업용 시설로서 농지전용허가의 대상이 아니고, 농지법 제35조, 농지법 시행령 제35조에 따른 농지전용신고의 대상인 사실, ④ △△장로교회는 2009. 6.경 아산시 모종동 000에 건축허가를 받았고, ◇◇감리교회는 2011년경 아산시 모종동 ▫▫▫에 건축허가를 받았는데, 위 두 교회가 위치한 지역은 경지정리 이전부터 조성되어 있던 자연부락에 연접해 있고, 이 사건 부지와는 달리 자연녹지지역으로 용도지정되어 있는 사실이 각 인정된다. 위 각 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 부지 서쪽의 대규모 주거단지가 이 사건 집단농지와 같은 시기에 농업생산기반정비사업이 시행된 부지에 위치해있다고 하더라도, 도시관리계획의 변경을 거쳐서 주거용지로 지정된 이후에 건축허가를 받은 이상 여전히 생산녹지지역인 이 사건 부지의 농지전용허가에 있어서 선례로 삼기에는 부적절한 점, ② 충무초등학교는 인근 주거단지의 기초교육수요를 충족시키기 위해 도시계획시설로서 승인고시되어 건축된 공익시설이므로 공사익 비교형량에 있어서 민간영리법인인 이 사건 건물의 건축허가와 동일한 사례라고 볼 수 없는 점, ③ 이 사건 부지 동측 농가창고는 인근 농업경영의 활성화를 위한 시설이어서 이 사건 건축허가신청에 수반되는 농지전용허가의 심사기준이 적용되는 사례가 아닌 점, ④ △△장로교회나 ◇◇감리교회는 자연녹지지역에 위치하고, 자연녹지지역은 도시 녹지공간 확보, 도시확산 방지 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 제한적인 개발이 허용되므로, 농업생산을 위해 개발이 유보되는 이 사건 부지와 같은 생산녹지지역에 비해 농지전용허가심사의 엄격성이 덜하고, 인근 자연취락과 연접해있으므로 이 사건 부지에 비해 연쇄적인 농지전용의 우려가 적다고도 평가할 수 있는 점 등에 비추어 위 건물들(주택단지, 초등학교, 농가창고, 교회)에 대하여 건축허가를 해주고 이 사건 건축허가신청은 불허하였다고 하여 이를 두고 합리적 이유 없는 차별이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 형평에 반한다는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 처분이 비례원칙에 어긋나는지 여부

갑 제13호증의 1, 갑 제14호증의 1, 2, 갑 제15호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아산시의 인구는 2010년 기준으로 274,551명인데, 노인요양병원으로 지정받은 곳은 3곳(470병상)인 사실, 아산시 인근에 있는 공주시의 인구는 같은 연도에 127,260명인데 20곳(570병상)의 노인의료복지시설을 갖추고 있는 사실, 천안시의 인구는 같은 연도에 558,844명인데, 28곳의 노인의료복지시설을 갖추고 있는 사실은 각 인정된다. 그러나 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 농지는 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반이 되는 한정된 자원이므로 보전의 필요성이 높고, 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 한다는 농지에 관한 기본이념(농지법 제3조)에 비추어, 국가의 농업생산기반정비사업을 통해 집단화된 농지를 보전하는 것은 그 자체로서 중대한 공익적 가치가 있는 점, ② 원고는 이 사건 부지를 설립부지로 하여 의료법인설립허가를 받기는 하였으나 이 사건 부지에 대한 사용승낙만 받아 놓고 건축허가를 받은 이후에 이 사건 부지를 매입할 계획이었던 점, ③ 아산시에 노인요양병상이 부족하다고 하여 반드시 우량농지인 이 사건 부지에 노인요양병원이 설립되어야 하는 것은 아닌 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 부지를 농지로 보전함으로써 얻는 공익에 비해 원고의 재산권 보호라는 사익과 아산시에 노인요양시설을 공급하여야 한다는 공익이 더 크다고 단정하기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 비례원칙에 어긋난다는 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.