대구고등법원 2014. 12. 5. 선고 2014누5652 판결 [정보공개거부처분취소]

제1심 판결을 취소한다. 피고가 2013. 10. 25. 원고에 대하여 한 정보공개거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2013. 10. 21. 피고에게「2010. 1. 1.부터 현재까지 국민이 대구교도소를 상대로 제기한 민사 및 행정소송 현황(사건명, 사건번호, 선고일자, 선고결과) 등 법원명에 관한 정보(이하 ’이 사건 정보‘라 한다)」를 공개하여 달라는 정보공개청구를 하였다.

나. 이에 대하여 피고는 2013. 10. 25. 원고에게 ‘이 사건 정보는 피고가 작성 또는 취득하여 관리하지 않기에 부존재한다’는 이유로 이 사건 정보의 공개를 거부하는 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

원고는 2007년부터 2014. 1. 21.까지 여러 공공기관에 정보공개청구를 하고 공개를 거부하는 공공기관을 상대로 거부처분 취소소송을 제기하여, 같은 기간 전체 정보공개청구소송 건수의 11.8% 정도인 155건의 정보공개청구소송을 진행하고 있다. 이처럼 원고가 다수의 정보공개청구소송을 제기하는 목적은 해당 정보의 필요성보다 승소 후 소송비용 청구를 통한 변호사 보수 등을 획득하거나, 노역을 회피하고 관계 행정청의 직원들을 괴롭히고자 함에 있으므로, 원고의 이 사건 소는 소권을 남용하는 것으로서 부적법하다.

나. 판단

살피건대, 국민의 알 권리, 특히 국가정보에의 접근의 권리는 우리 헌법상 기본권인 표현의 자유와 관련하여 인정되는 것으로, 그 권리의 내용에는 일반 국민 누구나 국가에 대하여 보유·관리하고 있는 정보의 공개를 청구할 수 있는 이른바 일반적인 정보공개청구권이 포함되고(대법원 1999. 9. 21. 선고 97누5114 판결), 헌법상 인정되는 일반적인 정보공개청구권이 구체화된 법률이 바로 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ’정보공개법‘이라 한다)인바, 정보공개법에 근거한 국민의 정보공개청구권은 법률상 보호되는 구체적인 권리이므로, 청구인이 공공기관에 대하여 정보공개를 청구하였다가 거부처분을 받은 것 자체가 법률상 이익의 침해에 해당한다(대법원 2003. 12. 12. 선고 2003두8050 판결). 즉, 당사자가 동일한 정보공개청구에 대한 거부처분에 관하여 동일한 소송을 제기하는 것이 아니라, 여러 건의 정보공개청구를 하고, 각 공공기관으로부터 이를 거부당하였다고 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 것은 개별적인 법률상 이익의 침해에 해당하는 것이므로, 원고가 2007년부터 2014. 1. 21.까지 여러 공공기관에 정보공개청구를 하고 여러 건의 거부처분 취소소송을 제기하였다는 것만으로 바로 이 사건 소제기를 소권 남용이라고 할 수는 없다(다만 피고가 주장하는 위와 같은 사유들로 인하여 일정한 정보공개청구가 개별적으로 권리남용으로서 제한될 수 있을 뿐이다). 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

1) 원고의 주장

가) 피고가 소송의 당사자로서 이 사건 정보를 보관하고 있음이 분명하고, 정보공개법 제9조 제1항 단서 각 호의 비공개대상정보에 해당하지 않음에도 이 사건 정보의 공개를 거부한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

나) 피고가 이 사건 변론 과정에서 이 사건 정보공개청구가 권리남용에 해당한다고 주장하는 것은 처분사유의 추가에 해당하므로 허용될 수 없다. 나아가 원고가 전국 행정청의 정보공개수수료 산정 실태를 파악하고, 원고 자신이 수행 중인 소송의 참고자료로 삼기 위한 판결문 등이 필요하여 다수의 정보공개청구를 한 점, 대전교도소에 수용되어 있어 부득이하게 소송대리인을 선임한 점 등을 고려하면, 이 사건 정보공개청구가 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다.

2) 피고의 주장

원고가 전국적으로 155건의 정보공개청구소송을 제기하여 약 87%에 해당하는 사건에서 실질적으로 승소한 점, 그럼에도 판결에서 공개를 명한 정보를 수령하지 않고 있는 점, 적극적으로 소송비용을 과다·허위 청구하고, 필요하지도 않은 변호사를 선임하는 등 소송비용 청구를 위해 다수의 정보공개청구소송을 제기하고 있는 점, 징역형 수형자로서 10일 간격으로 법정에 출석하면서도 그 호송비용을 전혀 부담하지 않는 등으로 노역을 회피하고, 교도소의 행정력을 낭비하거나 관계 행정청의 직원들을 괴롭히는 것도 정보공개청구소송 제기 목적인 점 등을 종합하면, 원고의 이 사건 정보공개청구는 권리남용에 해당하여 허용될 수 없다.

나. 관계 법령

별지 1 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고의 정보공개청구 관련 현황

가) 원고는 2011. 12. 16. 마약류취급자가 아님에도 필로폰을 수입하였다는 범죄사실로 징역 3년 6월을 선고받고[서울중앙지방법원 2011고합482 마약류관리에관한법률위반(향정) 등], 항소(서울고등법원 2012노103)하였으나 2012. 3. 30. 항소기각판결을 선고받아 제1심 판결이 그대로 확정되었다.

나) 원고는 2007년경부터 2014. 1. 21.경까지 수백 회에 걸쳐 전국 검찰청 또는 지청의 검사장, 지청장, 외교통상부장관, 안전행정부장관, 구치소장, 교도소장, 경찰서장 등을 상대로 ‘최근 수년간 검찰청이 피고가 되었던 행정소송, 민사소송의 판결문, 최근 수년간 정보공개신청 중 공개를 결정한 정보공개결정통지서, 원고가 직무유기로 고소한 영사 또는 구치소 직원에 대한 수사기록, 영사 또는 구치소 업무처리 매뉴얼 및 해당 영사 또는 해당 직원에 대한 인사조치 내역’ 등의 정보를 공개해줄 것을 청구하였고, 이러한 정보공개청구가 거부당하면 별지 2 ‘원고(A)가 제기한 소송 현황’ 기재와 같이 약 155건의 소송을 제기하였다. 이는 같은 기간 전국에 제기된 정보공개청구소송 총 1,304건 중 약 11.8%에 이르는 것이다. 한편 원고는 위와 같이 정보공개를 청구함에 있어서 하나의 사건에 해당하는 정보를 여러 차례에 걸쳐 나누어서 공개해 줄 것을 청구하기도 하였다.

다) 원고는 2013. 4.경부터 2013. 8.경까지 사이에 강릉교도소장 외 18개 교정기관장(공주교도소장, 광주교도소장, 광주지방교정청장, 대구지방교정청장, 서울남부교도소장, 서울남부구치소장, 서울지방교정청장, 성동구치소장, 울산구치소장, 인천구치소장, 장흥교도소장, 제주교도소장, 천안개방교도소장, 천안교도소장, 청주교도소장, 청주여자교도소장, 춘천교도소장, 해남교도소장)을 상대로 ‘2012년도 위 각 교정기관에 접수된 모든 정보공개청구 중 공개 및 부분공개 결정된 신청에 대한 결정통지서(개인정보 제외)’에 관하여 정보공개를 청구하였고, 위 각 기관으로부터 개인정보 등 비공개 부분을 제외한 부분공개결정을 받았으나, 정해진 기한까지 수수료를 납부하지 않거나 자료수령을 거부하여 모두 종결 처리되었다.

2) 원고의 정보공개청구소송과 관련된 상황

가) 원고는 수형기간 중에 여러 건의 행정소송을 동시에 진행함으로써 그 소송의 변론을 위해 2011. 5. 6.부터 2014. 5.경까지 약 90회에 걸쳐 전국 법원에 출정하였는데, 그 과정에서 발생한 출정비용 중 6,211,956원(통상 수용자의 법정출정 시 2~4명의 직원이 계호하는데, 그 계호직원의 출장여비를 수용자에게 별도로 청구하지 않고 단지 차량이용비용만을 청구하며, 관내 출장 시에는 출정비용을 징수하지 않는다)을 납부하지 아니하였을 뿐 아니라, 출정비용과 상계될 것을 우려하여 영치금 계좌로 일체의 돈이 입금되는 것을 거부하고 있다.

나) 원고는 위와 같이 동일한 유형의 소송을 제기하면서 2012. 10.경부터 소송대리인을 선임하여 왔는데,¹⁾ 전체 115건 중 96건에서 변호사 B를 소송대리인으로 선임하였다. 그런데 변호사 B는 2011. 2. 17.경부터 2014. 2. 21.경까지 사이의 기간 동안 2013. 1.경 및 2013. 2.경 단 3차례 원고를 접견하였을 뿐이고, 원고는 여러 차례에 걸쳐 스스로 수기로 소송 관련 서면을 작성하여 제출하였다.

다) 원고는 자신이 승소한 소송과 관련하여 인지대 및 송달료 외에 서기료, 제출비용, 출석비용, 자비부담 출정비용 등을 포함하여 소송비용 확정신청을 하였고, 일부 출정비용(운임)을 전보받았다.

3) 원고의 수용 중 면담 내용 등

가) 대전교도소의 교감인 ○○○은 2013. 12. 27. 원고에 대하여 상담을 하면서 ‘수형생활 중 국가기관을 상대로 지속적인 정보공개청구를 하고 행정 및 민사소송을 하며 마치 전국 투어를 하듯이 다니는 이유와 체납된 소송비용(출정비용)을 내지 않고 영치금이 차입되지 않도록 한 이유 및 출소일까지 소송만을 할 것인지’를 물었는데, 원고는 ‘자신을 이렇게 만든 것은 서울구치소 수용 당시 서신불허에서 시작되었고, 현재는 행정 및 민사소송을 사선 변호인을 선임해 진행하다 보니 돈벌이가 되며, 행정소송은 10건 중 최소 5건 이상 승소하고, 소송비용(변호사비)은 건당 약 150만 원 정도 수입이 되어 변호사 100만 원, 자신 50만 원 정도로 배분키로 하여 건수가 많을수록 재미있고, 또한 소송에 대한 자신감도 생겨서 좋으며, 현재 체납된 금액은 수입이 되는대로 변제할 것이고, 대전에서는 작업장에 출력하여 열심히 작업하고 소송은 변호사에게 위임하고 생활에 변화를 가져보겠다는 마음을 가졌지만 거실 문제로 조사징벌을 받았으니 조그마한 방에서 할 수 있는 일은 오직 소송밖에 없다’는 취지로 답변하였다.

나) ○○○이 원고에게 ‘지금의 행동은 주변 사람들을 힘들게 하고 자신에게도 바람직한 일이 아님을 설명하면서 남은 형기 동안 작업장에 출력하여 생활할 것’을 권유하자, 원고는 2014. 2. 12. ‘자신이 그동안 진행해 온 정보공개청구 및 행정소송은 자신의 권리구제를 위한 것이 아니었고 자신의 시간과 국가기관의 행정력을 동시에 헛되이 소모시키는 행위였으므로, 이러한 행위를 중단하고 사회복귀에 매진할 것이고, 기왕 진행 중인 소송에 대하여는 선임된 변호인이 마무리하도록 하되, 자신은 더 이상 재판에 출석하지 않겠다’는 내용으로 진술하면서 원고가 2014. 2. 7.자로 작성한 자술서를 제출하였다. [인정근거] 을 제4 내지 12, 14 내지 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 정보공개법 제1조는 ‘이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다’고 규정하고 있다. 이러한 정보공개법의 목적, 규정 내용 및 취지에 비추어 보면, 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없으므로, 오로지 피고를 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 정보공개의 청구가 신의칙에 반하거나 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다(2006. 8. 24. 선고 2004두2783 판결 참조). 즉 주관적으로 정보공개의 청구가 정보공개법에서 추구하는 국민의 알권리와 상관없이 권리행사의 목적이 오직 상대방에게 고통을 주고 손해를 입히려는 데 있을 뿐이라면 정보공개법에 의한 정보공개청구라고 할지라도 그 권리행사 자체가 권리남용으로서 허용될 수 없다. 법원도 권리남용의 근간인 신의성실원칙에 따라 재판하여야 하고, 당사자의 권리행사가 권리를 남용한 것으로 인정된다면 그 청구를 기각할 수밖에 없으므로 이를 두고 이 사건 처분의 처분사유 추가를 인정한 것이라고 할 수는 없다. 이 점에서 ‘피고가 원고의 이 사건 청구는 권리남용으로서 배척되어야 한다는 주장을 하는 것은 처분사유를 추가하는 것이므로 허용되지 않는다’는 취지의 원고 주장은 이유 없다.

2) 위 법리를 기초로 이 사건을 살피건대, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정을 고려하면, 원고가 피고에게 이 사건 정보의 공개를 청구하는 것은 오로지 피고를 성가시게 하여 피고의 정당한 업무를 방해하는 손해를 입히고, 그로 인하여 부수적으로 원고의 경제적인 이득의 획득을 목적으로 한 것이어서 권리남용에 해당한다.

가) 원고는 일정기간 동안 수백 회에 걸쳐 여러 국가기관을 상대로 다양한 내용의 정보공개청구를 반복하여 왔는바, 원고가 위와 같은 방법으로 획득한 정보를 이용하여 국민으로서의 알권리 충족 및 국정에 대한 국민참여, 국정운영의 투명성 확보를 위한 활동을 하거나 이러한 목적으로 위 정보를 활용하였다고는 보이지 아니한다.

나) 원고는 하나의 사건에 해당하는 정보를 납득할 만한 사유 없이 여러 차례에 걸쳐 나누어서 공개청구를 하기도 하였고, 원고의 청구에 대하여 해당 검사장 또는 교정기관장 등의 공개 또는 부분공개의 결정이 있었으나, 원고는 해당 정보를 수령하지 아니하였으며, 그중에는 행정소송절차를 거쳐 공개 결정이 내려진 사건도 포함되어 있는 점(원고는 위 행정소송절차에서 피고측이 권리남용 항변을 하면서 원고의 공개된 정보의 미수령을 그 사유로 주장하자, 그제야 수수료를 납부하고 일부 정보를 수령하기 시작한 사실이 인정된다)에 비추어 보면, 원고는 전혀 필요하지 않은 정보에 대하여 비합리적인 방법으로 정보공개청구를 반복함으로써 상대방을 성가시게 할 의도가 있었다고 볼 수밖에 없다.

다) 원고는 각 정보공개에 대한 수수료의 산정방식이 달라 정보공개에 따른 각 수수료의 산정방식과 금액에 대한 명확한 기준 및 그 운용실태를 알기 위하여 다수의 정보공개청구를 한 것이라고 주장한다. 그런데 정보공개청구와 관련된 수수료 산정에 관하여는 정보공개법 제17조, 같은 법 시행령 제17조 제1항, 같은 법 시행규칙 제7조 [별표]에 근거하여 이루어지고 있어 수수료 산정방식을 반드시 결정통지서를 통해 확인할 필요가 없다. 또 원고는 이미 지방검찰청 검사장 등에 제기한 정보공개청구를 통해 원고가 주장하는 수수료 산정기준에 관한 자료를 얻을 수 있었을 것으로 보임에도 그 정보들을 수령하지 않은 채 동일한 내용의 정보공개청구를 반복하고 있어, 원고의 위 주장을 그대로 믿기도 어렵다.

라) 원고는 정보공개청구가 거부당하자 행정소송을 제기하면서 소송대리인을 선임하여 왔고, 스스로 진술하고 있는 바와 같이 소송구조 또는 소송비용 확정절차 등을 통하여 승소한 사건의 소송비용을 보전받은 후 그 소송대리인과 분배하기로 하였는바, 원고의 많은 소송 제기는 위와 같은 경제적 이익의 획득도 그 한 목적이었던 것으로 보인다.

마) 원고가 청구한 정보를 공개하기 위해서는 해당 정보에 관한 자료의 정리·수집, 개인정보 삭제 등의 과정을 일일이 거쳐야 하는바, 원고가 전국의 국가기관들을 상대로 동시다발적으로 포괄적인 내용의 정보공개청구를 함으로써 피고와 같은 국가기관들에게 상당한 업무 부담과 함께 행정력의 소모를 초래하고, 이로 인한 처리시간의 소요 및 비용의 증가는 결과적으로 일반 국민에게도 상당한 피해를 유발할 위험이 있다.

3) 따라서 원고의 이 사건 정보에 대한 공개청구를 거부한 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 정보공개청구권 행사가 권리남용에 해당하여 허용될 수 없는 이상, 피고가 이 사건 처분 사유로 권리남용을 적시하지 않았다 하더라도, 이 사건 처분의 적법성을 판단함에 어떠한 장애가 된다고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.