울산지방법원 2019. 8. 22. 선고 2018구합7123 판결 [도시관리계획결정취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 종합유통업 등을 목적으로 하는 회사로서, 2002. 1. 11. 울산 중구 ○○동 40 일원에 소재한 ‘○○시장’ 인근의 울산 중구 ○○동 37-10 대 5531.5㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관한 소유권을 취득하여, 2002. 7. 3. 위 토지 지상에 철골철근콘크리트조 콘크리트지붕 2층 판매 및 영업시설(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)을 신축한 뒤 그 무렵부터 위 건물에서 ‘A 슈퍼마켓’을 운영하여 왔다. 원고는 2011. 7. 1. 주식회사 B(이하 ‘B’라고 한다)와 사이에, 원고가 이 사건 토지 중 이 사건 건물이 자리 잡은 부분 외의 대지 부분 중 495.9㎡를 B에 계약기간 2011. 10. 27.부터 2020. 10. 26.까지, 차임 월 10,400,000원으로 정하여 임대하기로 하는 내용의 임대차계약을 체결하였고, B는 2011. 11. 24. 위 임대 부분 지상에 일반철골구조 판넬지붕 2층 판매시설을 신축하여 그 무렵부터 그곳에서 ‘**베스트샵’을 운영해 오고 있다.

나. 태풍 ‘차바’는 2016. 10. 5. 울산 지역에 내습하여 단 하루만에 266mm, 1시간 강수량이 최대 약 100mm에 이르는 정도의 폭우를 쏟아부었다. 이는 국토해양부에서 산정한 울산 지역의 확률강우강도에 비추어 볼 때 강수확률 빈도가 약 380년을 초과하는 기록적인 강수량이었다. 이로 인해 이 사건 토지를 포함한 ○○시장 일원 62,744.9㎡가 침수되어 인명과 재산에 대한 상당한 피해가 발생하였다.

다. 피고는 2017. 2. 27. 자연재해대책법 제12조 제1항에 의하여, 울산광역시 중구 고시 제2017-19호로 ○○시장 일원 62,323㎡를 침수위험지구 ‘가’ 등급으로 정하여 자연재해위험개선지구로 지정·고시 하였다(이하 ‘○○지구’라고 한다). 한편 피고는 위 자연재해위험개선지구 지정에 앞서 2017. 1. 20. 관계전문가에게 사전검토를 요청하고, 2017. 2. 3. 울산광역시 중구 공고 제2017-139호로 위 자연재해위험개선지구 지정을 위한 행정예고를 하였는데, 위와 같은 사전검토 요청과 행정예고에는 이 사건 토지에 배수펌프 및 유수지를 설치하는 정비계획안이 포함되어 있었다.

라. 피고는 ○○지구 정비사업을 위하여 2017. 8. 28.부터 기본 및 실시설계용역을, 2017. 9. 4.부터 조사측량, 토질조사용역을 각 실시하였다. 울산광역시 중구 도시계획위원회는 2018. 5. 16. 회의를 개최하여 위와 같은 설계용역, 조사용역 결과와 행정안전부의 사전심의 결과 등을 토대로 이 사건 토지 중 이 사건 건물이 자리 잡은 부분을 위주로 한 3,487㎡ 부분에 1,570㎥/분의 처리능력을 가진 배수펌프와 8,500㎥(유효수심 6m) 규모의 유수지(이하 ‘이 사건 배수펌프 및 유수지’라고 한다)를 설치하는 내용의 심의안을 채택·확정하였다.

마. 피고는 ○○지구 정비사업을 위하여, 2018. 5. 28. 울산광역시 중구 고시 제2018-58호로 이 사건 토지 중 이 사건 건물이 자리 잡은 부분을 위주로 한 3,487㎡ 부분에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 의하여 도시관리계획(유수지)결정을 하고 그 지형도면을 고시하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다). 별지 지형도면 고시도에 의하면, 이 사건 토지 중 ‘**베스트샵’과 그 앞의 주차장 부분 2044.5㎡ 부분을 제외한 나머지 3,487㎡ 부분(이 사건 토지 중 굵은 테두리 내 90 유수지 부분)만이 이 사건 배수펌프 및 유수지 부지로 결정되었다(이하 위 부지를 ‘이 사건 계쟁 부분’이라고 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9, 13, 23 내지 29호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 절차상의 하자

이 사건 처분은 장차 원고의 이 사건 계쟁 부분에 대한 수용을 전제로 한 것으로서 침익적 행정처분에 해당하므로 그 처분에 앞서 행정절차법 제22조에 따라 원고에 대한 의견제출 기회가 부여되었어야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 원고에게 실질적인 의견제출의 기회를 부여하지 않았고 원고는 이 사건 처분에 관한 의사결정 과정에 전혀 관여할 수 없었는바, 이 사건 처분은 절차상의 하자가 있어 위법하다.

2) 재량권의 일탈·남용

피고는 ○○지구 상류 지역에 위치한 ‘■■혁신도시’의 저류시설을 보완·확충하거나 ‘터널형 빗물저류시설’과 같은 대체공법을 도입해서도 충분히 ○○지구에 대한 방재(防災) 목적을 달성할 수 있는바, 이 사건 토지에 이 사건 배수펌프와 유수지를 설치하는 방법은 방재를 위해 적합하거나 필요한 수단에 해당하지 않는다. 특히 이 사건 토지는 국토계획법의 용도지역상 ‘상업지역’으로 지정된 토지로서 여기에 배수펌프와 유수지를 설치하는 것은 토지의 효율적 이용을 목적으로 하는 국토계획법의 취지에 어긋날 뿐만 아니라, 이 사건 토지보다 배수펌프와 유수지를 설치하기에 더 알맞은 대체토지들이 있음에도, 피고는 ‘터널형 빗물저류시설’과 같은 대체공법의 가능성이나 이 사건 토지보다 더 적합한 대체토지에 대한 충분한 검토나 고려 없이 단순히 행정 편의적 관점에서 이 사건 토지에 이 사건 배수펌프와 유수지를 설치하는 방법을 택한 것인바, 이는 침해의 최소성 원칙에 반한다. 피고가 이 사건 처분으로써 달성하고자 하는 공익보다 이 사건 계쟁 부분의 소유권 및 영업권의 상실 등 원고가 침해받는 사익이 훨씬 크므로 법익의 균형성 역시 충족하지 못한다. 결국 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 절차상의 하자 주장

행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조). 그러나 앞서 인정한 사실과 갑 제13, 19, 27호증, 을 제13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 이 사건 처분으로부터는 1개월 이상, 이 사건 처분에 관하여 심의하는 도시계획위원회 개최로부터 20일 이상 앞선 2018. 4. 23. 원고에게 별도로 이 사건 처분을 위한 열람공고문과 편입토지조서를 송부하고, 2018. 4. 23.부터 2018. 5. 7.까지 의견을 제출할 것을 알린 점, ② 그에 따라 원고는 이 사건 처분에 관여하는 담당 공무원에게 이 사건 처분에 관한 의견을 제출하였고, 원고가 그와 같이 제출한 의견이 도시계획위원회의 심의 과정에서도 논의된 것으로 보이는 점, ③ 원고의 도시계획위원회 참석 요청이 받아들여지지 않은 사실은 있으나, 이 사건 처분은 피고가 ○○지구에 대한 자연재해위험개선지구 지정에 기초하여 구체적인 정비사업을 실시하기 위해 국토계획법 제30조에 따라 하는 도시·군관리계획결정으로서 위 처분에 관한 주민의 의견 수렴 절차는 국토계획법 제28조 제4항에서 조례에 의해 정하도록 위임하고 있는데, ‘울산광역시 중구 도시계획 조례’ 제13조에 의하면 도시계획위원회는 비공개를 원칙으로 하고 있는바, 피고가 원고에게 이 사건 처분에 관한 사전 의견제출의 기회를 제공하는 것에서 더 나아가 비공개를 원칙으로 하는 도시계획위원회의 심의에 참석할 권한까지 보장할 의무를 부담한다고 할 수는 없는 점 등을 종합하면, 피고가 원고에게 실질적인 의견제출의 기회를 부여하지 않았다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 절차상의 하자로 인해 위법하다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용 주장

가) 관련 법리

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 한편, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조).

나) 판단

앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들과 아울러 갑 제30, 31호증, 을 제14 내지 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고는 ‘터널형 빗물저류시설’과 같이 원고의 침해를 최소화할 수 있는 대체공법의 가능성에 대한 충분한 검토나 고려 없이 이 사건 배수펌프 및 유수지의 설치를 결정하고 이를 전제로 이 사건 계쟁 부분이 가장 적합한 장소라는 도시계획결정에 나아간 것으로서, 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였고, 그로 인하여 이 사건 처분은 침해의 최소성 원칙을 위반하여 이익형량의 정당성·객관성을 결여하게 되었다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

(1) 피고는 ○○지구에 대한 침수피해가 발생한 후 2016. 11. 25. 주식회사 ##엔지니어링(이하 ‘##엔지니어링’이라고 한다)에 ‘○○·■■ 자연재해위험개선지구 지정 타당성 조사 및 기본계획’에 대한 검토 용역을 의뢰하였고, 그에 따라 ##엔지니어링은 2017. 2. 피고에게 검토보고서(을 제19호증의 1)를 제출하였는데, 위 검토보고서는 ‘침수우려 저지대 우수가 가장 효율적으로 처리될 수 있는 곳’에 배수펌프장을 설치하는 것이 유일한 침수방지대책임을 전제로 이 사건 토지가 그 배수펌프장을 설치할 최적합지라는 의견을 제시하였다.

(2) 피고는 그러한 검토보고서를 기초로 2017. 2. 27. ○○지구를 자연재해위험개선지구로 지정·고시 하였는데, 피고가 위 자연재해위험개선지구 지정에 앞서 행한 관계전문가에 대한 사전검토 요청(갑 제23호증)과 행정예고(갑 제24호증)에는 이 사건 토지에 배수펌프 및 유수지를 설치하는 정비계획안이 이미 포함되어 있었다.

(3) 피고는 2017. 8. 28. ##엔지니어링에 다시 ‘○○ 자연재해위험개선지구 정비사업’에 대한 기본 및 실시설계 용역을 의뢰하였는데, ##엔지니어링은 ‘○○지구에 ○○동 주민센터 주차장을 기점으로 하는 자연배수로인 고지배수터널을 설치하고 이 사건 토지에 배수펌프장과 유수지를 설치하는 방안’을 기본 및 실시설계안으로 제시하였고, 피고는 2018. 5. 이 안을 채택하여 도시계획위원회 심의에 부쳤다(갑 제26호증).

(4) 그런데 다음과 같은 사정에 의하면, ‘○○지구에 ○○동 주민센터 주차장을 기점으로 하는 자연배수로인 고지배수터널을 설치하고 이 사건 토지에 배수펌프장과 유수지를 설치하는 방안’(제1방안)뿐만 아니라, ‘터널형 빗물저류시설(대심도터널)을 설치하는 방안’(제2방안)이 그와 대등한 효과를 가지는 방재(防災)수단으로서의 가치가 있는 것으로 보인다. ㈎ 울산광역시가 2006. 10. 마련한 ‘염포천·창평천·유곡천·양정천·미포천 하천정비기본계획’에서는 ○○지구의 침수피해를 방지하기 위해 ○○지구를 통과하는 지방하천인 유곡천의 복개구간을 존치할 것인지 여부 등에 관하여, ‘복개구간을 존치하되, 복개구간 상류부에 제방을 축조하고 배수펌프장을 설치하는 방안’을 채택하고 있고(갑 제26호증 53~58쪽, 갑 제28호증 10쪽~12쪽, 갑 제31호증 92쪽~102쪽, 을 제19호증의 1 31쪽~34쪽), 울산광역시가 2015. 5.경부터 시행하고 있는 ‘울산광역시 풍수해저감종합계획(안)’은 기존 우수관거를 정비하는 한편 이 사건 토지 인근에 배수펌프장과 유수지를 설치하는 정비계획을 세운 바 있다(갑 제29호증 33쪽). ㈏ 국민안전처 재해경감대책협의회가 2017. 4. 작성한 ‘17 자연재해위험개선지구 대상지역 현장확인 최종보고서(울산광역시 중구 ○○·■■지구)’(갑 제28호증)는 자연재해위험개선지구로 지정된 ○○지구 침수 피해에 대한 원인조사와 후속 대책의 적절성 평가에 관한 내용을 포함하고 있는데, 침수피해와 관련한 문제점 및 개선방안에 관하여는 “과거 기수립 염포천, 창평천, 유곡천, 양정천, 미포천 하천정비기본계획에서는 복개구간 존치 및 강제배제(펌프장 신설) 계획을 수립하였으나, 장기적 측면에서 구도심의 재생과 연계하여 복개구간 철거 및 제방 축조가 바람직하며, 저지대 구간에 대하여 내수배제를 위한 배수펌프장 및 지하저류지 등 내수처리 계획과 지역 특성을 고려한 종합치수계획 수립을 통하여 유역의 전환(고지배수로) 및 저류지 등 본류 유출제어를 위한 다양한 대안 마련 필요”라고 기재하고, ○○지구의 자연재해위험개선지구 지정과 관련해서는 ‘사업시행 전 침수해소의 적정성 검토 방안 재검토 필요, 계획 자체의 적절성, 예산의 적절성, 타 계획과의 연계 여부 검토, 또한 기 수립된 유곡천 하천기본계획 내용의 통수기능 검토 및 복개철거 필요성 제시’라고 기재하여, ○○지구의 침수해소 계획에 대하여 제1방안 외에 보다 폭넓은 침수예방대책에 대한 검토를 제안하고 있다. ㈐ 피고는 2018. 2. 작성한 ‘○○ 자연재해위험개선지구 정비사업 기본설계(안)’(갑 제29호증)에서 위와 같은 관련 재해방지대책에 관하여 “상위계획인 하천정비기본계획, 풍수해저감종합계획에서는 안정성과 현실적인 부분을 고려하여 일부구간 하천개수, 관거개선과 병행하여 최종적으로 배수펌프장 설치안 채택. 따라서 복개구간 자연하천복원 방안은 경제성과 지역주민 및 상인들의 막대한 불편을 초래할 수 있는 등 현실적인 부분을 고려시 시행이 어려움.”이라고 기재하고 있다. 피고는 위 ㈏항의 ‘17 자연재해위험개선지구 대상지역 현장확인 최종보고서(울산광역시 중구 ○○·■■지구)’에서 제안한 ‘유곡천 복개구간을 자연하천으로 복원하는 방안’에 대해서는 이를 반영하여 검토를 한 것으로는 보인다. ㈑ 그런데 울산광역시에서 2018. 12. 작성한 ‘태풍(차바) 침수피해 종합대책 연구 최종보고서’(갑 제31호증)에서는 ‘대심도터널’, 즉 ‘터널형 빗물저류시설’을 방지대책안의 하나로 제시하고 있다. 위 보고서에 의하면, ‘○○·■■시장 상류부인 유곡천 및 무주골 유역을 좌측 산지유역으로 대심도터널을 설치하여 배제하는 방안’(제2방안)을 채택하는 경우 유곡천의 계획빈도인 80년 빈도를 가정하였을 때 79%의 침수저감 효과가 있다. 피고가 채택한 ‘○○지구에 ○○동 주민센터 주차장을 기점으로 하는 자연배수로인 고지배수터널 설치를 하고 이 사건 토지에 배수펌프장과 유수지를 설치하는 방안’(제1방안) 역시 유곡천의 계획빈도인 80년 빈도를 가정하였을 때 79%의 침수저감 효과가 있어 두 방안의 침수저감 효과는 대등하나, 위 제1방안에 의할 때에는 간선관거의 통수능력을 충분히 확보한 다음 계획빈도가 5년 내지 10년으로 되어 있는 지선관거의 개량계획을 수립할 필요성이 지적된다. ㈒ 한편 피고가 2018. 12. 작성한 ‘○○ 자연재해위험개선지구 정비사업 기본 및 실시설계 자연배제방안 검토’(갑 제30호증) 보고서에는 ‘터널형 빗물저류시설’에 대하여, 사업초기에 이러한 방안을 검토한 결과 ‘① 지하공간에 대규모 터널을 설치하여야 하므로 경제성 및 시공성, 공사기간 측면에서 불리할 것으로 판단, ② 터널 내 배수 및 저지대 지역의 홍수를 배제하기 위한 대규모 빗물펌프장 설치 필요, ③ 시설 운영 및 유지관리 측면에서 불리’라는 이유로 이를 기각하였다고 기재하고 있다. 그러나 위 보고서는 이 사건 소송 계속 중 작성된 보고서로서 위와 같은 판단의 구체적인 근거자료는 제시되어 있지 않다.

(5) 위 (4)항에서 본 바와 같이 ‘이 사건 토지에 배수펌프장과 유수지를 설치하는 방안’(제1방안)과 ‘터널형 빗물저류시설(대심도터널)을 설치하는 방안’(제2방안)이 대등한 효과를 가지는 것으로 평가됨에도, 피고는 ○○지구에 대한 자연재해위험개선지구 지정할 무렵부터 줄곧 제1방안만을 검토의 대상으로 삼아온 것으로 보인다. 울산광역시 중구청 소속 공무원은 2018. 4. 10. 서울 양천구 신월동에서 조성 중인 ‘터널형 빗물저류시설’을 견학한 바 있는데, 위 2018. 4. 10. 무렵은 피고가 이미 제1방안을 사실상 채택하여 ‘○○ 자연재해위험개선지구 정비사업 기본설계(안)’을 작성한 이후이다. ‘○○ 자연재해위험개선지구 정비사업 기본 및 실시설계 자연배제방안 검토’(갑 제30호증) 보고서에서는 제2방안에 대하여, ‘지하공간에 대규모 터널을 설치하여야 하므로 경제성 및 시공성, 공사기간 측면에서 불리할 것으로 판단’된다는 근거를 들었으나, 제2방안이 경제성, 시공성, 그리고 공사 기간 측면에서 더 불리하다는 점을 뒷받침할 만한 아무런 구체적인 자료가 없다. 서울 양천구 신월동의 ‘터널형 빗물저류시설’은 그 길이가 약 4.7km이고, 총 사업비가 약 1,380억 원인데, 울산광역시에서 2018. 12. 작성한 ‘태풍(차바) 침수피해 종합대책 연구 최종보고서’(갑 제31호증)에 의하면 ○○지구의 침수피해를 예방하기 위해서 필요한 ‘터널형 빗물저류시설’의 길이는 약 1km 가량으로서 특별한 사정이 없는 한 그 사업비 규모는 서울 양천구 신월동의 ‘터널형 빗물저류시설’의 그것보다는 적을 것으로 보이고, 이 사건 토지에 이 사건 배수펌프와 유수지를 조성하는 데 드는 사업비 약 476억 원보다 많이 소요될 것이라고 단정하기도 어려울 것으로 보인다. ○○지구에 ‘터널형 빗물저류시설’을 설치하기 곤란하게 만드는 지형상 또는 지질구조상의 어려움이 있을 수 있으나, 이 역시 이를 뒷받침할만한 구체적인 근거자료를 찾아볼 수도 없다.

(6) 위와 같이 제1방안과 제2방안의 효과가 대등한 것으로 평가된다면, 피고로서는 제2방안을 채택할 가능성도 면밀히 검토하여 제1방안을 채택할 가능성과 비교형량 함이 타당하다. 제1방안은 원고의 이 사건 계쟁 부분에 대한 토지 소유권과 ‘A 슈퍼마켓’에 대한 영업권 등 재산권을 침해하는 정도가 크므로, 설령 모든 사정을 비교형량하여 종국적으로 제1방안을 채택하는 결과에 이르게 된다고 하더라도 피고로서는 원고의 재산권을 덜 침해하는 방법인 제2방안에 대하여 실질적인 검토를 하였어야 한다. 울산광역시의 ‘염포천·창평천·유곡천·양정천·미포천 하천정비기본계획’, ‘풍수해저감종합계획’이 제1방안을 채택하고 있다고 하더라도 이는 마찬가지이다[울산광역시의 ‘염포천·창평천·유곡천·양정천·미포천 하천정비기본계획’은 구 하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 전부개정되기 전의 것) 제17조¹⁾에 근거하여 수해발생의 예방, 수자원의 효율적이고 합리적인 개발·이용, 자연친화적인 하천환경 조성 등을 위하여 하천공사 시행계획 입안의 지침을 제공하는 하천별 장기적·종합적인 개발계획으로서 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없다고 할 것이므로(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결, 대법원 2015. 12. 10. 선고 2012두4531 판결 등 참조), 여기에서 정한 계획 홍수량, 계획홍수위 등이 ○○지구 정비사업을 위한 기본·실시설계에 유력한 참고자료가 될 수 있음과는 별개로 피고가 반드시 여기에 구속되어 그와 다른 계획을 수립할 수 없는 것은 아니고, 오히려 피고의 검토 결과에 따라 위 상위계획이 변경·수정될 수도 있을 것이다]. 그러나 피고는 제2방안에 대하여 실질적인 검토를 하거나 이를 제1방안과 대조하여 비교형량하지 않았던 것으로 보이고, 이는 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 것이라고 함이 타당하다.

(7) 만약 피고가 제1방안을 채택한 것이 정당하다고 가정했을 때, 원고가 제출한 증거들만으로는 ○○지구 상류 지역에 위치한 ‘■■혁신도시’의 저류시설을 보완·확충하는 것으로 ○○지구의 침수피해를 예방할 수 있다거나 이 사건 계쟁 부분보다 더 적합한 대체토지가 있다는 원고의 주장을 인정하기는 어렵다(자연재해대책법은 홍수 등 자연현상으로 인한 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명·신체 및 재산과 주요 기간시설을 보호하기 위한 독자적인 입법목적을 가진 법률로서, 이 사건 토지가 ‘상업지역’에 포함되어 있다고 하더라도 자연재해대책법상 자연재해위험개선지구로 지정된 이상 그 정비사업의 대상지가 되는 것이 국토계획법의 취지에 반한다고 할 수는 없다). 그러나 위와 같이 피고의 재산권을 덜 침해할 수 있는 대체방안인 제2방안의 채택 가능성에 대한 실질적인 검토가 이루어지지 않아 피고가 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였다고 보는 이상, 이 사건 처분은 침해의 최소성 원칙을 위반하여 이익형량의 정당성·객관성을 결여하게 되었다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

라. 소결론

결국 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 취소되어야 하므로, 원고의 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.