춘천지방법원 2017. 8. 18. 선고 2015구합5236 판결 [샘물개발허가처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. A 주식회사(이하 'A'라 한다)는 2012. 8.경 피고에게 강원 횡성군 B에 3개의 취수정(이하 '이 사건 취수정'이라 한다)을 설치하여 취수한 샘물로 먹는샘물제조업을 하기 위하여 샘물개발가허가신청을 하였고, 피고는 2012. 12. 12. A에게 2년 이내에 환경영향조사서를 제출할 것을 조건으로 샘물개발가허가를 하였다.

나. A는 2014. 12. 6. 피고에게 주식회사 C(이하 'C'라 한다)가 작성한 환경영향조사서(이하 '이 사건 조사서'라 한다)를 첨부하여 샘물개발허가신청을 하였고, 피고는 원주지방환경청장에게 이 사건 조사서에 대한 기술적 심사를 의뢰하였다.

다. 원주지방환경청장은 전문가들의 의견을 들어 C에게 이 사건 조사서에 대한 보완을 요구하였고, C는 2015. 6.경 원주지방환경청장에게 이 사건 조사서에 대한 보완서(이하 '이 사건 보완서'라 한다)를 제출하였으며, 원주지방환경청장은 이 사건 조사서 및 보완서에 기초하여 2015. 7. 23. 피고에게 이 사건 취수정의 1일 취수한도량을 총 1,084㎥/일(1호 369㎥/일, 2호 635㎥/일, 3호 80㎥/일)로 하는 것을 포함하여 아래와 같이 환경영향심사결과를 통보하였다.

■ 환경영향심사결과

<종합의견>

○ 수질기준 초과 및 급격한 수위변동 등 이상이 발견될 경우에는 즉시 취수를 중단하고, 원인을 규명하여 대책을 수립·시행하여야 함.

○ 지속적인 취수로 지하수수위가 강하되어 주변지역 피해가 발생할 경우에는 즉시 취수를 중단하고 이에 대한 별도의 대책을 수립·시행하여야 함.

○ 감시정에는 '원수의 수위, 전기전도도, 온도, 수소이온농도 등'을 측정하여 기록할 수 있는 연속자동계측기를 설치·운영하여야 하며, 기기고장 시에는 관측결과를 수동으로 기록하는 등의 조치를 취하여야 함.

○ 취수정과 가까운 일정지역을 표시하여 향후 지반침하 발생 여부 등을 지속적으로 모니터링하여야 함.

○ 주변지역 축사 등 오염원에 대하여 지속적으로 모니터링하여야 함.

라. 피고는 2015. 7. 31. A에게 아래와 같이 이 사건 취수정에 대한 샘물개발허가를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

■ 샘물개발허가사항

○ 샘물개발허가기간: 2015. 7. 31. ~ 2020. 7. 30. (5년간)

○ 취수한도량 (단위: ㎥/일)

■ 샘물개발허가조건

위 환경영향심사결과 <종합의견> 기재와 같음.

마. 원고들은 강원 횡성군 D 일대에 거주하면서 관정을 통해 끌어올린 지하수를 생활용수, 농업용수 및 축산업용수로 사용하는 사람들이다.

다툼 없는 사실, 갑 제2, 5, 11호증, 을 제2, 10, 11, 12호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장요지

이 사건 조사서에는 아래와 같은 하자가 존재하므로 이에 기초한 이 사건 처분은 "거짓이나 부정한 방법에 의한 개발허가"에 해당하여 먹는물관리법 제12조의2 제1항에서 정한 필요적 취소사유에 해당하는 위법이 있거나, 이 사건 취수정 인근 집수유역은 축산농장, 구제역 매립지 등 잠재적 오염원이 많아 도저히 샘물개발을 할 수 없고 허가된 취수량(1,084㎥/일)만큼 취수가 이루어진다면 지하수 부족으로 인해 기존 주민들의 정상적인 생활이 불가능하게 되어 생존권마저 위태롭게 될 것인바, 비례원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

1) 집수유역 내 지하수이용량 누락

이 사건 조사서에는 집수유역 내 지하수이용량이 총 77개의 관정에서 총 1,750㎥/일(생활용수 31개소 750㎥/일, 농업용수 46개소 1,050㎥/일)이라고 기재되어 있다. 그러나 위 조사내용에는 집수유역 내 37개의 관정이 누락되었고, 누락된 관정의 취수계획량의 합계는 846㎥/일이다.¹⁾

2) 개발가능량 산정의 잘못

① 강수량과 관련하여, 이 사건 조사서는 2014. 12.경 제출되었으나, 이 사건 보완서는 2015. 6.경 제출되었는데, 2014년 최악의 가뭄으로 연간 강수량이 2013년까지 최근 10년간 평균강수량의 절반 정도밖에 되지 않는 상황이 발생하였으므로, 이 사건 처분 당시 2014년 강수량을 반영하여 개발가능량을 산정해야 함에도 불구하고, 이를 반영하지 않았다.

② 지하수함양률과 관련하여, 이 사건 조사서는 전국 단위로 가뭄 여부와 무관하게 하나의 함양률(평균 14.44%)을 적용하였는데, 강수량이 적어지면 증발량이 늘어나 함양률도 감소하므로 10년 빈도 가뭄을 기준으로 함양률을 적용해야 한다.

③ 안전율 적용과 관련하여, 이 사건 조사서는 개발가능량 산정 시 최근 10년 평균강수량에 안전율 70% 적용하였으나, 가뭄 때의 최악의 조건을 고려한다면 최근 10년 최소강수량에도 안전율 70%를 적용하여야 한다.

3) 잠재오염원의 누락

이 사건 조사서에는 축사 19~20개소(사육두수 500두), 구제역 매몰지, 제설제 사용 등의 잠재오염원을 누락한 하자가 있다.

나. 관계법령

별지2 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련법리

관련법에 따라 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 처분이 이루어진 경우 법원으로서는 먼저 관련법에 의한 환경영향평가절차가 제대로 진행되었는지 여부와 환경영향평가절차가 제대로 진행되었다면 환경영향평가서를 기초로 환경영향평가의 내용이 부실한지 여부를 따져야 할 것이고, 만약 환경영향평가의 내용이 부실하다면 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도인지 여부, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도에 이르지 아니한 경우에는 그 부실로 인하여 당해 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부 등을 심리하여 그 결과에 따라 당해 처분의 적법 여부를 판단하여야 할 것이다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12073 판결 등 참조).

2) 이 사건 조사서의 부실 여부

가) 집수유역 내 지하수이용량 누락 여부

갑 제11, 24, 26호증, 을 제12호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 조사서에 국가지하수정보센터의 자료를 기초로 집수유역 내 지하수 일일 사용량을 총 77개소에서 1,800㎥/일(생활용수 31개소 750㎥/일, 농업용수 46개소 1,050㎥/일)로 기재한 사실을 인정할 수 있다.

그런데 갑 제37호증, 을 제17, 18호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 조사서가 자료로 삼은 국가지하수정보센터의 지하수현황 자료에 의할 때 집수유역 내에 관정 37개소, 취수계획량 합계 846㎥/일이 누락된 사실을 인정할 수 있고, 위와 같이 누락된 내용을 포함하면 집수유역 내 지하수이용량은 2,646㎥/일(1,800㎥/일 + 846㎥/일)이 된다.

[한편, 횡성군청의 D 지하수현황(을 제18호증)에 의하면, 2016. 8.경 집수유역 내에 관정이 128개소가 있고, 취수계획량이 합계 3,023㎥/일인 사실을 인정할 수 있으나, 이는 이 사건 처분 시점 이후에 조사된 것이므로, 지하수이용량 산정에 있어서는 국가지하수정보센터의 자료에 따른다.

또한 피고는 이 사건 조사서에 일부 관정이 누락되었다 하더라도 이 사건 조사서에 기재한 지하수이용량 1,800㎥/일은 국토교통부 산정요령에 의한 지하수이용량 350.7㎥/일을 초과하므로 아무런 하자가 없다고 주장하나, 국토교통부의 지하수이용량 산정요령(을 제19호증)은 실제 사용량을 확인할 수 있는 자료가 없는 경우에 적용되는 것이고, 피고가 주장하는 위 산정요령에 의한 지하수이용량 350.7㎥/일은 생활용수와 농업용수 산정기준만을 적용하고, 집수유역 내에 존재하는 축산농가에 대하여 축산업용 지하수 산정기준을 적용하지 않은 것으로 그대로 받아들이기 어렵다.]

나) 개발가능량 산정의 잘못 여부

① 강수량 부분

을 제11, 34호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 조사서의 조사기간은 2013. 1.부터 2014. 12.까지이고, 개발가능량 산정에 있어서 2004년부터 2013년까지 홍천관측소의 10년간 강수량을 적용하여 평균강수량 1,500.9㎜, 최소강수량 1,140.4㎜을 적용한 사실, 그런데 이 사건 조사서에 대한 보완서가 제출된 2015. 6. 및 이 사건 처분이 내려진 2015. 7. 31. 이전인 2014년도 홍천관측소에서 측정한 강수량이 703.5㎜에 불과하였던 사실을 인정할 수 있다.

살피건대, 먹는물관리법 시행규칙 제7조의 별표1에서 "지하수함양량은 조사일부터 최근 10년간의 평균강수량을 기준으로 산출한다."고 정하고 있고 이 사건 조사서의 조사기간에 비추어 2004년부터 2013년까지 10년간 강수량을 적용한 것이 잘못이라고 보기는 어렵다(다만 위와 같은 사정은 재량권 일탈·남용을 판단함에 있어 고려한다).

② 지하수함량률 부분

원고는 강수량이 적어지면 증발량이 늘어나 지하수함양률도 감소하므로 지하수함양률도 10년 빈도 가뭄 기준 지하수함양률을 적용해야 한다고 주장하나, 강수량에 따른 지하수함양률 변화를 알 수 있는 자료가 존재하지 아니하므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

[한편, 이 사건 조사서에는 통계자료에 의한 분석으로서 전국 평균 지하수함양률 14.44% 외에, 손실량에 의한 분석으로서 지하수함양률 12.2%, 권역별 함양계수에 의한 분석으로서 함양률 13.43%를 각 적용하여 계산한 수치를 개발가능량 산정의 자료로 제시하고 있다.]

③ 안전율 적용 부분

이 사건 조사서에서는 개발가능량 산정 시 안전율을 적용하지 아니하였고, 이에 개발가능량 산정 시 안전율을 고려하여 재산정하라는 심사의견에 따라, 이 사건 보완서에서는 최근 10년 평균강수량을 기초로 계산한 지하수함양량에 70%의 안전율을 곱하여 개발가능량을 산정한 사실, 그러나 최근 10년 최소강수량을 기초로 계산한 지하수함양량에는 안전율을 적용하지 않은 사실을 인정할 수 있다.

살피건대, 먹는물관리법 시행규칙 제7조의 [별표1] '환경영향조사의 조사항목 등'에 의하면, '지하수함양량은 조사일로부터 최근 10년간의 평균강수량을 기준으로 산출한다'고 정하고 있는바, 최근 10년 평균강수량을 기초로 계산한 지하수함양량에만 70%의 안전율을 적용한 이 사건 조사서에 잘못이 있다고 보기는 어렵다.

다) 잠재오염원의 누락 여부

갑 제11, 14, 15호증, 을 제12, 21, 23, 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 조사서에 집수유역 내에 축사 총 19개소, 소규모 구제역 가축매몰지 3곳이 누락되었고, 집수유역 경계 부근에 있는 대규모 구제역 가축매몰지 및 제설제 사용이 잠재적 오염원으로 고려되지 않은 사실을 인정할 수 있다.

그러나 위 증거들에 의하면, 누락된 축사 19개소 중 3개소를 제외한 16개소에 정화시설이 설치되어 있는 사실, 이 사건 취수정에서 시행하였던 10회의 수질분석 결과 축사에 의한 대표적인 오염원인 암모니아성 질소, 질산성 질소가 불검출되거나 기준치 이하로 검출되어 축사에 의한 오염원 유입은 없는 것으로 보이는 사실, 소규모 구제역 가축매몰지는 오염물질의 이동이 우려되는 포획구간 내에 존재하지는 아니하고 수질분석 결과 오염이 확인되지 아니한 사실, 집수유역 경계 부근에 위치한 대규모 매몰지는 2014. 3. 10. 환경오염 우려가 없는 3년 경과 가축매몰지로 분류된 사실, 이 사건 취수정 인근 토양과 하천의 토양검사 및 수질검사 결과 제설제로 인한 오염이 확인되지 아니한 사실을 인정할 수 있다.

이러한 사정을 종합하여 보면, 위와 같이 이 사건 조사서에 일부 잠재오염원이 누락되었다 하더라도 실제로 그로 인한 지하수 오염이 없음이 확인되었으므로 그와 같은 누락사항을 반영한다 하더라도 이 사건 처분이 바뀔 것이라고 보기 어려워 이 사건 처분을 위법하게 하는 사유에 해당한다고 보기는 어렵다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 처분의 위법 여부에 관한 판단

가) 앞서 본 바와 같이 이 사건 조사서에 일부 부실기재가 있는 사실을 인정할 수 있으나, 원고의 주장과 같이 그와 같은 부실기재만으로 A가 고의로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 사건 조사서를 허위 기재하도록 하여 허가를 받은 것으로 볼 만한 증거가 없으므로, 먹는물관리법 제12조의2 제1항의 필요적 취소사유에 해당하는 위법이 있다는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

나) 다음으로 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실 및 갑 제3, 4, 12, 20 내지 30, 34호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 가뭄 또는 갈수기 등 지하수 개발가능량이 부족한 시기나 샘물개발로 인하여 주변지역에 피해가 발생한 경우에 대한 적절한 조치방안이 미흡하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단된다.

① 앞서 본 바와 같이 이 사건 조사서에서 2004년부터 2013년까지 10년간 강수량을 적용한 것이 잘못이라고 보기는 어렵다. 그러나 피고가 샘물개발허가를 함에 있어서 환경영향조사서에 기속되는 것이 아니라 이를 기초로 샘물개발허가의 적정성을 평가하여야 하는 점, 이 사건 처분 이전에 이 사건 조사서에서 적용한 최소강수량 1,140.4㎜의 60%에 불과한 703.5㎜의 강수량이 2014년 발생한 이상 이를 허가 여부 결정에 반영하는 것이 타당한 점(2015년 강수량도 740㎜에 불과하였다), 이 사건 조사서에 대한 심사에서도 "2014년 강수량이 현저하게 적게 발생함에 따른 영향을 검토 바람"이라는 심사의견이 있었던 점(갑 제28호증의1) 등을 고려할 때, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 개발가능량 산정 시 2014년도 강수량을 최소강수량으로 적용함이 타당하다.

② 앞서 본 바와 같이 이 사건 조사서에서 최근 10년 평균강수량을 기초로 계산한 지하수함양량에만 70%의 안전율을 적용한 것이 잘못이라고 보기는 어렵다. 그러나 개발가능량 산정 시 안전율을 고려하는 이유는 지하수 집수구역과 취수량은 지하의 암석, 토질, 파쇄대, 암반층 등 구조에 따라 다양하고, 이들의 구조를 정확히 밝히는 것이 어려워 정확한 지하수 개발가능량을 산정하기 어렵기 때문이고, 개발가능량 산정 시 최근 10년 최소강수량을 고려하는 이유는 그와 같은 가뭄이 발생할 가능성을 염두해 둔 것으로 그 목적이 다른 점에 비추어 볼 때, 적정 채수량을 결정함에 있어서 최근 10년 평균강수량을 기초로 계산한 지하수함양량뿐만 아니라, 최근 10년 최소강수량을 기초로 계산한 지하수함양량에 안전율을 적용한 개발가능량도 고려해 보는 것이 필요하다.

③ 위와 같이 2014년 발생한 최소강수량을 반영하고, 10년간 평균강수량과 최소강수량을 기초로 계산한 지하수함양량에 각 안전율을 적용한 개발가능량은 아래와 같다. 여기에 앞서 인정된 집수유역 내 지하수이용량 2,646㎥/일을 제외하면, 평균강수량을 기준으로 할 경우 잔존 개발가능량이 이 사건 처분으로 허가한 취수량을 초과하나, 최소강수량을 기준으로 할 경우 이 사건 처분으로 허가한 취수량이 잔존 개발가능량을 초과한다.

(단위: ㎥/일)

④ 위와 같은 사정에, 이 사건 조사서에 대한 기술적 심사에서도 "적정 채수량 산정 양수시험 관련 갈수기로 선정된 10월, 11월은 실제 강수량과 달리 지하수 유량은 풍수기의 영향을 받을 수 있다. 취수정 상류지역에 소지천이 건천으로 분포하고 풍수기와 갈수기의 강수량 차이가 매우 크다. 갈수기 및 농업용수 사용이 집중되는 시기에 대한 개별적 검토가 필요하다. 갈수기 시 채수에 의한 주변 영향평가를 확인하여야 한다"는 등 갈수기에 충분한 검토가 필요하다는 취지의 의견이 있었던 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 허가한 취수량이 관련 규정에 따라 적절한 범위 내라고 하더라도 여전히 가뭄 등 지하수 개발가능량이 부족한 시기에 적절히 취수량을 제한할 수 있는 조건을 부가하는 것이 필요하다.

⑤ 또한 ㉮ A가 이 사건 취수정에 대한 샘물개발가허가를 신청할 당시부터 이 사건 취수정 인근 주민들이 물 부족을 이유로 반대 의사를 표시하였던 점, ㉯ 집수유역 내 저수지는 없고 인근에 분포하는 소지천은 홍수기를 제외한 모든 기간에 유량이 전혀 없는 건천의 형태를 보이며(이 사건 조사서 23쪽), 인근 주민들은 지하수를 생활용수, 농업용수, 축산업용수로 사용하고 있는 점, ㉰ 주민들이 사용하는 관정의 개발심도는 2 ~ 120m 내외이고, 2014년과 2015년 가뭄 발생으로 실제로 일부 주민들이 물 부족 피해를 겪기도 하였던 점, ㉱ 지하의 암석, 토질, 파쇄대, 암반층 등 구조를 정확하게 알기 어렵기 때문에, 당초 1일 지하수이용량인 2,646㎥/일의 40%에 달하는 1,084㎥/일을 매일 추가로 취수함에 따른 주변지역의 영향을 정확히 예측하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 허가한 취수량이 관련 규정에 따라 적절한 범위 내라고 하더라도 실제로 취수 과정에서 주변지역에 피해 발생이 예상되는 경우 이를 방지할 수 있는 적절한 예방조치, 피해 발생이 현실화된 경우 부족한 물을 확보·공급하는 등의 피해 회복조치 등을 조건을 부가하는 것이 필요하다.

⑥ 그런데 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 처분을 하면서 만연히 "급격한 수위변동 등 이상이 발견될 경우, 지속적인 취수로 지하수수위가 강하되어 주변지역 피해가 발생할 경우 즉시 취수를 중단하고 대책을 수립·시행하여야 한다"는 허가조건을 부과하였는데, 위 허가조건의 "급격한 수위변동", "수위강하로 주변지역에 피해가 발생할 경우"는 그 자체로 의미가 모호하여 구체적이고 실질적인 규제기준이 되지 못한다.

⑦ ㉮ 이 사건 처분은 사기업에게 샘물개발을 허가하는 것으로 공공의 이익과 관련이 있다고 보기 어려운 점, ㉯ 이 사건 처분으로 인하여 이익을 얻는 것은 허가를 받는 A이고 주변지역 주민들은 그로 인하여 피해 발생의 위험만을 갖게 되는 점, ㉰ A는 감시정 등을 통하여 취수로 인한 피해 발생 여부를 예측하기 쉬운 반면 주변지역 주민들은 실질적으로 피해가 발생하여 물 부족 현상이 나타난 이후에야 피해 발생 여부를 파악할 수 있는 등 그 피해 발생 여부를 예측하는 것이 어려운 점 등에 비추어 보면, 샘물개발로 인하여 주변지역의 피해 발생 여부를 예측하고 구체적이고 객관화된 대책을 수립하는 노력과 비용은 A가 부담하는 것이 타당하다.

그런데 이 사건 처분에 부과된 위와 같은 추상적인 허가조건에 따르면, 주변지역의 피해 발생이 예상되는 경우에도 A가 허가된 취수량의 범위 내에서 선의로 취수 감량 또는 취수 중단을 하는 것을 기대할 수 있을 뿐이고, 주변지역 주민들이 계속적으로 피해 발생 여부를 감시하고 A에게 취수 중단 또는 취수 감량을 요구해야 하는 구조가 되어 불합리하다.

3. 결론

따라서 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.